II SA/Gd 763/23

II SA/Gd 763/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Małgorzata Gorzeń
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. C.-S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2023 r. nr WOP.7721.202.2022.MH w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kwidzynie z dnia 17 marca 2023 r., nr PINB.5160.8.2022.RB, 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kwidzynie z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr PINB.5160.8.2022.RB, 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego G. C.-S. kwotę 1.014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 9 czerwca 2014 r. Starosta Kwidzyński (dalej: "Starosta"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. C. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego (kat. obiektu III) oraz budowę szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe (kat. obiektu VIII) na działce nr [...] w J., gmina G., zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji.
Pismem z 13 czerwca 2022 r. J. S. (właściciel działki nr [...]) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kwidzynie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o sprawdzenie legalności budowy budynku na sąsiedniej działce nr [...], wskazując że jest on budowany w odległości 1,5 m od granicy działki.
W dniu 5 lipca 2022 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], podczas której stwierdzono m.in., że na działce tej wykonano ściany dwuwarstwowe (pustak YTONG 24 cm i kamień polny 20 cm) o wysokości 3,07 m, które tworzą bryłę zamkniętą o wymiarach 6,5 m x 6,5 m. Ściany wraz z wykonaną konstrukcją stalową posadowiono na płycie betonowej za pośrednictwem bloczków betonowych o wysokości
17 cm. W protokole kontroli odnotowano, że odległość ściany od ogrodzenia z działką
nr [...] wynosi od 1,45 m do 1,60 m, natomiast do ogrodzenia z działką nr [...] od 3,20 m do 4 m. W protokole kontroli wskazano również, że kierownik budowy T. D. wpisem w dzienniku budowy z 30 września 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych z powodu niezgodności z dokumentacją (niespójność opisu technicznego
z częścią rysunkową w zakresie wymiarów rzutu poziomego i powierzchni zabudowy). Podczas kontroli Inwestor oświadczył, że istniejący budynek letniskowy składający się
z dwóch ustawionych na sobie baraków rozebrał zgodnie z projektem, natomiast ściana, która miała być pozostawiona od granicy z działką nr [...], z uwagi na jej stan techniczny, zagrażała bezpieczeństwu i została rozebrana.
Pismem z 13 lipca 2022 r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia przez Inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku letniskowego na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych
w decyzji o pozwoleniu na budowę z 9 czerwca 2014 r.
W piśmie z 28 lipca 2022 r., stanowiącym opracowanie dotyczące oceny technicznej stanu konstrukcji budynku letniskowego na działce nr [...], T. D. wskazał,
że istniejąca część budynku letniskowego posiada stopień zużycia technicznego elementów konstrukcyjnych uniemożliwiających dalszą bezpieczną rozbudowę budynku. Kierownik budowy zalecił wykonanie rozbiórki istniejących ścian budynku letniskowego
i zastąpienie ich wypełnieniem w tym samym miejscu ścianą z bloczka komórkowego.
Postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał Inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku letniskowego na działce nr [...] realizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 9 czerwca 2014 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał m.in., że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 lipca 2022 r. stwierdzono, że istniejący budynek letniskowy, który miał być rozbudowany, został całkowicie rozebrany, a w jego miejscu wybudowano nowy obiekt. Zdaniem PINB stwierdzone podczas kontroli odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie szerokości budynku w zakresie przekraczającym 2% (tj. z 6,0 m na 6,5 m), zmianie powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, zmianie projektu zagospodarowania działki w taki sposób, że został zwiększony obszar oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której obiekt budowlany został zaprojektowany (rozbiórka istniejącego budynku letniskowego
i wybudowanie nowej ściany w odległości około 1,45 m - 1,6 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]), niewątpliwie kwalifikują się jako istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1, 2a i 2b Prawa budowlanego.
Decyzją z 29 września 2022 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na Inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2023 r.: trzech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego oraz projektu zagospodarowania działki, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku letniskowego na działce nr [...], sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 16 stycznia 2023 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Starosta zatwierdził projekt budowlany, który przewidywał częściową rozbiórkę istniejącego obiektu budowlanego (kontenera) usytuowanego w odległości około 1,5 m od granicy z działką sąsiednią,
z pozostawieniem ściany znajdującej się w odległości około 1,5 m od granicy. Zatwierdzony projekt dopuszczał istnienie tej ściany w odległości około 1,5 m od granicy
w przypadku, gdyby nie dokonano jej rozbiórki i nie wybudowano nowej ściany. Z akt sprawy wynika natomiast, że Inwestor dokonał rozbiórki całości przewidzianego do częściowej rozbiórki obiektu i wykonał nową ścianę murowaną w miejscu uprzednio istniejącej. W tym stanie rzeczy nowo wybudowany obiekt budowlany jest usytuowany
w odległości około 1,5 m od granicy działki, co jest niezgodne z przepisami warunków technicznych. Zastrzeżono, że jakkolwiek warunki techniczne dopuszczają usytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy, niemniej jednak musi to wynikać z zapisów planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
PWINB podał, że w postępowaniu odwoławczym uzupełnił materiał dowodowy
o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") obejmującego fragment wsi J. w obrębie J. gmina G. uchwalonego Uchwałą Nr XI/65/2007 Rady Gminy J. z dnia 24 listopada 2007 r., który był podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 16MN,UT/ML, a dla wskazanej strefy plan nie przewiduje wyjątków w kwestii usytuowania obiektów w stosunku do granicy działek
i określa, że w przypadku realizacji nowej inwestycji zbliżenie do granicy działki (nieprzekraczalnych linii zabudowy) dopuszcza się zgodnie z ustaleniami planu. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji orzekając w trybie
art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien był - wobec stwierdzonego usytuowania przedmiotowego budynku z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) - dalej: "Rozporządzenie", nakazać rozbiórkę jego części, tak aby pozostała część budynku spełniała warunki określone w § 12 Rozporządzenia i jednocześnie nakazać przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego roboty rozbiórkowe.
Pismem z 24 stycznia 2023 r. J. S. poinformował PINB, że kiedy nabył działkę nr [...], tj. 3 lipca 2015 r., na działce nr [...] nie istniał już występujący na mapach geodezyjnych i określony w projekcie architektoniczno-budowlanym budynek letniskowy o wymiarach 2,60 m x 6,0 m zlokalizowany w odległości 1,58 m od granicy działki nr [...]. W ocenie zgłaszającego budynek ten musiał być wcześniej całkowicie rozebrany, łącznie z płytą fundamentową, a w miejscu wcześniej istniejącego obiektu był wykonany wykop pod fundamenty. Natomiast wiosną 2016 r. w miejscu wykopu powstała płyta fundamentowa o wymiarach około 7 m x 7 m. Na potwierdzenie przedstawionych faktów zgłaszający załączył do pisma oświadczenia właścicieli innych działek letniskowych położonych w sąsiedztwie działki nr [...] zaznaczając, że oświadczenia dotyczą okresu likwidacji budynku letniskowego poprzez jego całkowitą rozbiórkę.
Decyzją z 17 marca 2023 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na Inwestora obowiązek: 1) wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce ścian budynku położonego na działce nr [...], tj. całej ściany północno-zachodniej wykonanej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką
nr [...] oraz fragmentów ścian północno-wschodniej i południowo-zachodniej, tj. części wykonanych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr [...], w terminie do
30 czerwca 2023 r.; 2) przedłożenia trzech egzemplarzy zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego budynku realizowanego na działce nr [...] oraz trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania tej działki, sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, w terminie do 30 czerwca 2023 r.
Organ pierwszej instancji zaznaczył, że zakres projektu powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, jak również uwzględniać wykonanie robót budowlanych nakazanych niniejszą decyzją oraz powinien być zgodny
z obowiązującymi przepisami, w tym z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i zawierać niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia, a także inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora PWINB decyzją z 16 stycznia 2023 r.: 1) uchylił ją w zakresie określonym w punkcie pierwszym
w całości i nakazał Inwestorowi wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku zlokalizowanego na działce nr [...] usytuowanej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr [...], w terminie do 29 grudnia 2023 r.; 2) uchylił ją
w zakresie określonym w punkcie drugim w części dotyczącej terminu wyznaczonego do wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, wyznaczając nowy termin do 29 grudnia 2023 r., w pozostałym zakresie określonym w punkcie drugim utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że decyzją z 9 czerwca 2014 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił m.in. pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego (kat. obiektu III) na działce nr [...], natomiast w toku postępowania ustalono, że Inwestor dokonał całkowitej rozbiórki istniejącej ściany i zrealizował (w miejscu uprzednio istniejącej) ścianę dwuwarstwową (kamień polny 20 cm + bloczki 24 cm) o wysokości około 3,07 m oraz w tej samej technologii ściany do niej dochodzące, które tworzą bryłę zamkniętą o wymiarach 6,5 m x 6,5m. Zdaniem PWINB stwierdzone odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegają na zmianie szerokości budynku w zakresie przekraczającym 2%
(tj. z 6,0 m na 6,5 m), zmianie powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, zmianie projektu zagospodarowania działki w taki sposób, że został zwiększony obszar oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której obiekt budowlany został zaprojektowany (rozbiórka istniejącego budynku letniskowego i wybudowanie nowej ściany w odległości około 1,45 m - 1,60 m od granicy z działką nr [...]) i tym samym kwalifikują się jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1, 2a i 2b Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że objęty postępowaniem budynek jest usytuowany niezgodnie z przepisami Rozporządzenia. PWINB wskazał, że na podstawie wydruków z systemu Intra EWID PINB dokonał oceny odległości nowo wybudowanej ściany przedmiotowego budynku od granic, w tym od granicy działki nr [...] i stwierdził, że odległość ściany od granicy z działka nr [...] wynosi w narożnikach odpowiednio 1,56 m i 1,83 m. Podkreślono, że pomiary te nie dotyczą ściany/ścian uprzednio istniejących (określona w projekcie odległość ściany budynku letniskowego wynosiła 1,58 m) lecz nowo wybudowanej, tzn. ściany/ścian powstałych po zrealizowaniu robót rozbiórkowych części uprzednio istniejącego budynku letniskowego, mającej pozostać - jak wynika z zatwierdzonego projektu - w technologii murowanej, obłożonych kamieniem polnym, tworzącej jednolitą całość z objętym postępowaniem budynkiem.
Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, że plan miejscowy obowiązujący na obszarze, na którym realizowana jest inwestycja, nie dopuszcza zbliżenia do granicy działek. Zgodnie bowiem z Planem działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 16MN,UT/ML. Zapisy planu dla tej strefy nie przewiduje wyjątków w kwestii usytuowania obiektów w stosunku do granicy działek,
a jedynie określają, że w przypadku realizacji nowej inwestycji zbliżenie do granicy działki (nieprzekraczalnych linii zabudowy) dopuszcza się zgodnie z ustaleniami planu.
PWINB wskazał, że w celu doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego
z przepisami PINB nakazał rozbiórkę całej ściany północno-zachodniej, wykonanej
w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr [...] oraz częściowej rozbiórki ścian północno-wschodniej i południowo-zachodniej wykonanych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr [...].
Organ odwoławczy podniósł, że ponieważ ww. ściany (wykonane w technologii murowanej, obłożone kamieniem) stanowią całość konstrukcyjną z resztą budynku,
tzn. powstały jako część budynku, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami konieczne jest wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku zlokalizowanego na działce nr [...], usytuowanej w odległości większej niż 3 m od granicy z działką nr [...]. Dlatego w trybie odwoławczym PWINB doprecyzował nakaz w części nałożonego obowiązku. Natomiast wobec upływu w trybie odwoławczym terminu na wykonanie obowiązku PWINB wyznaczył nowy termin na wykonanie nałożonych obowiązków.
W skardze na decyzję organu odwoławczego G. C., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, co skutkowało:
a) błędnym przyjęciem, że ponieważ ww. ściany (wykonane w technologii murowanej obłożonej kamieniem stanowią całość konstrukcyjną z resztą budynku, tzn. powstały jako część budynku), w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami konieczne jest wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku zlokalizowanego na działce nr [...], usytuowanej w odległości większej niż 3 m od granicy z działką nr [...], podczas gdy ściany zostały jedynie wyremontowane i zostały posadowione w miejscu poprzednio istniejących, nie zostały zaś wzniesione na nowo w innym miejscu, co powoduje, że zostały one wykonane zgodnie z projektem budowlanym i nie ma konieczności rozbiórki części budynku, a ponadto w trakcie pierwszej kontroli nie były podnoszone zastrzeżenia w kierunku realizacji prac niezgodnie z projektem,
b) błędnym przyjęciem polegającym na stwierdzeniu przez PWINB, że stwierdzone odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegają na zmianie szerokości budynku w zakresie przekraczającym 2% (tj. z 6,0 m na 6,5 m), zmianie powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, zmianie projektu zagospodarowania działki w taki sposób, że został zwiększony obszar oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której obiekt został zaprojektowany i tym samym kwalifikują się jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką oraz z projektem, a nadto przeprowadzone prace nie zmierzały do powiększenia wielkości powierzchni zabudowy ani do zmiany usytuowania budynku,
c) zaniechaniem zebrania i oceny przez organ pełnego materiału dowodowego
w sprawie, w szczególności zaniechanie poczynienia ustaleń stanu rzeczywistego stanu przeprowadzonych już robót budowlanych w zakresie zgodności z projektem budowlanym, w tym miejsca postawienia ścian po ich wyremontowaniu,
d) arbitralnym przyjęciu przez organ założenia o konieczności rozbiórki części budynku posadowionego na działce nr [...] bez dokonania prawidłowej oceny stanu rzeczywistego, bowiem w ocenie Skarżącego do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami wystarczające byłoby usunięcie kamienia polnego, którym ściany budynku zostały obłożone, a nie rozbiórka części budynku,
e) brakiem całościowego zgromadzenia materiału dowodowego przez organy obu instancji, w tym poprzez niewzięcie pod uwagę, że działka nr [...] jest tzw. wąską działką, tym samym jest możliwe zrealizowanie projektu budowlanego, wobec niezachowania ustawowej odległości minimum 3 m od granicy z działką sąsiednią;
2. art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, m.in. poprzez nie zezwolenie Skarżącemu na składanie wniosków dowodowych i niewyznaczenie terminu do składania oświadczeń i wniosków;
3. art. 10 k.p.a. poprzez brak wysłuchania Skarżącego przed wydaniem decyzji, czym naruszono prawo strony do czynnego udziału w sprawie na każdym jej etapie;
4. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu interesu Skarżącego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki części budynku wzniesionego zgodnie ze sztuką budowlaną i narażeniem Skarżącego na niewspółmiernie wysokie i bezcelowe koszty;
5. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ drugiej instancji, która pogarsza sytuację Skarżącego, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nakazywała rozbiórkę jedynie części ścian budynku, zaś decyzja organu drugiej instancji nakazuje rozbiórkę części budynku;
6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji w zakresie określonym w pkt
1 i 2 i orzeczenie wobec Skarżącego nowych obowiązków szczegółowo określonych
w zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na Skarżącego obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku zlokalizowanego na działce nr [...], usytuowanej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr [...], w terminie do 29 grudnia 2023 r. oraz wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego w nowym terminie do 29 grudnia 2023 r., podczas gdy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zmierzały do powiększenia wielkości powierzchni zabudowy ani do zmiany usytuowania budynku;
2. art. 36a ust. 5 pkt 1, 2a i 2b Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że stwierdzone odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegają na zmianie szerokości budynku w zakresie przekraczającym 2% (tj. z 6,0 m na 6,5 m), zmianie powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, zmianie projektu zagospodarowania działki w taki sposób, że został zwiększony obszar oddziaływania obiektu poza działkę
nr [...], na której obiekt został zaprojektowany i tym samym kwalifikują się jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy odstępstwa od projektu budowlanego nie mogą być kwalifikowane jako istotne, a tym samym nie mogą prowadzić do nałożenia na Skarżącego obowiązku rozbiórki części budynku;
3. art. 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie przez organ możliwości skorzystania z tej instytucji oraz brak rozważenia przez organ, czy w sprawie zachodzi przewidziany w ww. przepisie "szczególnie uzasadniony przypadek", jak również czy odstępstwo to nie spowoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska;
4. § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy przepis ten w niniejszym postępowaniu powinien być zastosowany - w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny,
że spełniony został warunek tzw. wąskiej działki, a tym samym spełnione zostały kryteria określone ww. przepisem, umożliwiające skorzystanie z jego dobrodziejstwa.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organ pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku 14 lipca 2023 r., którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kwidzynie
z 17 marca 2023 r. w zakresie określonym w punkcie pierwszym w całości i nakazał G. C. wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku zlokalizowanego na działce nr [...] usytuowanej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr [...], w terminie do 29 grudnia 2023 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie określonym w punkcie drugim w części dotyczącej terminu wyznaczonego do wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, wyznaczając nowy termin do 29 grudnia 2023 r., w pozostałym zakresie określonym w punkcie drugim utrzymał ją w mocy.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), który w dacie orzekania przez organy stanowił, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające
z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W judykaturze wskazuje się, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego normują różne rodzaje decyzji administracyjnych, które mogą zostać wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu naprawczym zależy bowiem od wyników postępowania wyjaśniającego. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu stosownych ustaleń, ocenia czy zaistniał stan niezgodny z prawem w efekcie działań inwestora, skutkujących naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie zaistniał przypadek istotnego odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1159/20, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istnieje też trzecia możliwość, gdy organ nadzoru budowlanego uzna, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma wówczas podstaw do wydania jakiegokolwiek nakazu z art. 51
ust. 1 Prawa budowlanego, bo nie ma potrzeby bądź możliwości doprowadzenia robót wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 do stanu zgodnego z prawem.
Punktem wyjścia przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem wydanych
w niniejszej sprawie rozstrzygnięć należy uczynić decyzję Starosty Kwidzyńskiego
z 9 czerwca 2014 r., którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącemu pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego (kat. obiektu III) oraz budowę szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe (kat. obiektu VIII) na działce nr [...] w J., gmina G., zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji.
Decyzja ta dotyczyła zatem rozbudowy istniejącego na ww. działce budynku letniskowego.
Tymczasem z protokołu kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] w dniu 5 lipca 2022 r. wynika, że na działce tej wykonano ściany dwuwarstwowe (pustak YTONG 24 cm
i kamień polny 20 cm) o wysokości 3,07 m, które tworzą bryłę zamkniętą o wymiarach
6,5 m x 6,5 m. Ściany wraz z wykonaną konstrukcją stalową posadowiono na płycie betonowej za pośrednictwem bloczków betonowych o wysokości 17 cm. Podczas kontroli Inwestor oświadczył, że istniejący budynek letniskowy składający się z dwóch ustawionych na sobie baraków rozebrał zgodnie z projektem, natomiast ściana, która miała być pozostawiona od granicy z działką nr [...] z uwagi na jej stan techniczny zagrażała bezpieczeństwu i również została rozebrana.
W uzasadnieniu postanowienia z 9 sierpnia 2022 r., którym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku letniskowego na działce nr [...] realizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 9 czerwca 2014 r. wskazano, że istniejący budynek letniskowy, który miał być rozbudowany, został całkowicie rozebrany, a w jego miejscu wybudowano nowy obiekt (s. 2).
Stwierdzenie to zostało następnie powtórzone zarówno w decyzji PINB z 17 marca 2023 r. (s. 2), jak i w decyzji PWINB z 14 lipca 2023 r. (s. 3).
Na całkowitą rozbiórkę budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania wskazał również właściciel działki nr [...] (sąsiadującej bezpośredni z działką inwestycyjną) w piśmie z 24 stycznia 2023 r., załączając do tego pisma oświadczenia właścicieli innych działek letniskowych położonych w sąsiedztwie działki nr [...].
Należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co wiąże się
z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego
(art. 77 § 1 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8
§ 1 k.p.a.). Wszystkie te zasady znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.).
Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno
w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska,
M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.).
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, nie chodzi o to by przytaczać treść czy konkluzje przedłożonych dowodów, ale żeby dokonać ich oceny. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły
u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, bez ich wyliczenia, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23).
Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r.
sygn. akt II SA/Lu 675/23).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził,
że powyższym zadaniom orzekające w sprawie organy nie sprostały, prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych.
Skoro decyzją Starosty z 9 czerwca 2014 r. zatwierdzono projekt budowlany
i udzielono Skarżącemu pozwolenia m.in. na rozbudowę budynku letniskowego to postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone w kierunku ustalenia, czy rozbudowa budynku letniskowego na działce nr [...] została przeprowadzona zgodnie
z projektem budowlanym załączonym do wniosku Inwestora z 23 kwietnia 2014 r.
Tymczasem w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach (zarówno w postanowieniu
z 9 sierpnia 2022 r. wstrzymującym Inwestorowi roboty budowlane, jak i w decyzjach wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) organy stanowczo stwierdziły, że będący przedmiotem postępowania budynek letniskowy, który miał być rozbudowywany, został całkowicie rozebrany, a w jego miejsce wybudowano nowy obiekt.
W związku z takim stwierdzeniem rodzi się podstawowe pytanie, mianowicie
o właściwy tryb, w jakim postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone. Skoro obiekt, który miał być rozbudowywany, został całkowicie rozebrany, a w jego miejsce wybudowano nowy obiekt (jak twierdzą organy, a także właściciel sąsiadującej z działką inwestycyjną działki nr [...]), to trudno mówić o zgodności wprowadzonych zmian
z decyzją Starosty z 9 czerwca 2014 r.
W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości, że wydane decyzje naruszają
art. 107 § 3 k.p.a., a poprzedzające ich wydanie działania organów nie mogą być uznane za zgodne z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Działanie organu polegające na analizowaniu i wyjaśnianiu tylko niektórych aspektów stanu faktycznego, przy pomijaniu innych jego elementów nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązki procesowe organów prowadzących postępowanie związane są przede wszystkim z wyczerpującym zebraniem dowodów dotyczących okoliczności faktycznych sprawy i ich rozpatrzeniem, stosownie do dyrektyw zawartych w k.p.a.
Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień proceduralnych dokonywanie oceny merytorycznych zarzutów zawartych w skardze jest przedwczesne.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie PINB z 9 sierpnia 2022 r., którym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku letniskowego na działce nr [...] realizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 9 czerwca 2014 r.
Ponowne rozstrzygnięcie sprawy wymaga jednoznacznego wyjaśnienia wskazanych przez Sąd wątpliwości. W tym celu organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu zweryfikowanie okoliczności wskazywanych w wydanych do tej pory rozstrzygnięciach (tj., czy istniejący budynek letniskowy, który miał być rozbudowany, został całkowicie rozebrany, a w jego miejscu wybudowano nowy obiekt), potwierdzonych przez J. S. w piśmie z 24 stycznia 2023 r. Poza oględzinami budynku na działce nr [...] i dokonaniem precyzyjnych pomiarów jego parametrów i usytuowania pomocne przy ustaleniu stanu faktycznego może być przesłuchanie w charakterze świadka kierownika budowy T. D., właściciela działki nr [...] J. S. oraz osób, których oświadczenia załączył on do pisma z 24 stycznia 2023 r. Po przeprowadzeniu tych czynności organ pierwszej instancji dokona ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), wdroży odpowiednie do wyników dokonanych ustaleń postępowanie, które zakończy rozstrzygnięciem odpowiadającym wymogom stawianym przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od PWINB na rzecz strony skarżącej kwotę 1.014 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).[pic]