II SA/Kr 874/24

II SA/Kr 874/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 a  , art 37 d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r., znak SKO.ZP/415/565/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego skargę oddala.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 108/6851/2023 z dnia 17 października 2023 r. znak: AU-02-2.6851.32.2023.JKI, wydaną m.in. na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) oraz § 12 i § 9 uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984), wymierzył spółce J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 10.263,80 zł za umieszczenie w okresie od dnia 26 lipca 2023r. do dnia 6 października 2023 r. urządzenia reklamowego - panelu reklamowego o powierzchni 0,97 m x 1,38 m = 1,34 mkw w witrynie lokalu usługowego na elewacji frontowej parteru, w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. niezgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", którą należy wpłacić na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa, bądź też w kasach Urzędu Miasta Krakowa w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a w przypadku złożenia odwołania - od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego utrzymującego ww. decyzję w mocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 3 kwietnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/565/2023, wydaną na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 - dalej też jako "u.p.z.p." oraz "ustawa"), § 4 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz.Woj. Małop. z 2020 r. poz. 1984 - dalej też jako "uchwała krajobrazowa") oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej także jako "k.p.a.":
1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości nałożonej kary pieniężnej i w tym zakresie orzekło merytorycznie w ten sposób, że nałożyło na spółkę J. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie od dnia 1 sierpnia 2023 r. do dnia 6 października 2023 r. urządzenia reklamowego - panelu reklamowego w witrynie lokalu usługowego na elewacji frontowej parteru, w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] niezgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oraz zobowiązało spółkę J. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. do uiszczenia kary na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa, bądź też w kasach Urzędu Miasta Krakowa w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;
2) w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przyczyną zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było błędne określenie daty początkowej okresu, za który nałożono karę (powinien być to dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie dzień dokonania czynności zawiadomienia).
Organ odwoławczy zrelacjonował postępowanie przed organem pierwszej instancji, którego wszczęcie poprzedziły czynności wyjaśniające, w toku których pismem z dnia 9 marca 2023 r. wezwano J. Sp. z o.o. sp. k. do złożenia wyjaśnień w sprawie panelu reklamowego zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości, w tym wskazania dokumentów potwierdzających, że panel reklamowy został zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wskazania wymiarów oraz rodzaju materiałów z jakich został wykonany. Pełnomocnik firmy J. sp. z o.o. sp. k. złożył uwagi do sprawy równocześnie wskazał, iż przedmiotowy ekran został przez spółkę zdemontowany w dniu 17 marca 2023 r., co jednak nie potwierdziło się podczas wizji w terenie w dniu 6 kwietnia 2023 r. Zgodnie z załączonym do akt sprawy wydrukiem zdjęć z wizji w terenie zauważyć można, iż na szybie okna naklejona jest ciemna rama z napisem "j. ", zaś za szybą tego okna znajduje się ekran wyświetlający treści reklamowe.
W powyższym kontekście organ I instancji podał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 13 uchwały krajobrazowej pod pojęciem panelu reklamowego należy rozumieć urządzenia, służące do eksponowania reklam umieszczonych w gablocie lub na elektronicznych powierzchniach reklamowych. Wobec powyższego wyklejony fragment szyby wspólnie z ekranem elektronicznym stanowi panel reklamowy i podlega zasadom i warunkom sytuowania określonym w § 12 uchwały krajobrazowej.
Wskazano, iż w kolejnym piśmie z dnia 8 sierpnia 2023 r. spółka poinformowała, że ekran został zdemontowany w dniu 5 sierpnia 2023 r, co jednak nie potwierdziło się podczas wizji lokalnej w dniu 23 sierpnia 2023 r. Dopiero podczas wizji lokalnej w dniu 11 października 2023 r. ustalono, iż panel reklamowy został usunięty, co spółka potwierdziła w piśmie z dnia 16 października 2023 r. oświadczając, iż usunięcie nastąpiło w dniu 6 października 2023 r. i tę datę organ przyjął jako datę usunięcia przedmiotowego panelu reklamowego.
Strona przedłożyła także do akt sprawy opinię prawną z dnia 12 kwietnia 2023r., do której organ szeroko odniósł się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W szczególności organ zanegował argument, jakoby uchwała krajobrazowa nie miała mocy obowiązującej w sytuacji, w której urządzenie reklamowe nie znajduje się "na zewnątrz" czy też "na budynku", ale wewnątrz. Podniesiono, że uchwała obowiązuje na całym obszarze gminy, a jej celem jest zapewnienie ochrony istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym (§ 3 pkt 2 uchwały) lub przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych (§ 3 pkt 5 uchwały). Wyjaśniono, że reklamy i urządzenia świetlne, emitujące światło na zewnątrz, ingerują w przestrzeń, niezależnie od tego, czy samo urządzenie znajduje się wewnątrz budynku czy na jego elewacji. Światło stanowi nieodłączny element przestrzeni publicznej. Analizując treść ustawy i zawartej w niej delegacji do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, wraz z treścią samej uchwały wywiedziono, iż cele regulacji należy pojmować szeroko, a zatem, że nie chodzi w nich tylko o warunki lokalizacji ww. nośników reklamowych, ale także o ich wpływ na przestrzeń publiczną i do takiego wpływu się bowiem odnosi. To zaś nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do tych nośników reklamowych, które są umieszczone wewnątrz lokalu użytkowego, ale emitują "na zewnątrz" treści reklamowe z wykorzystaniem projekcji świetlnych, a więc przedmiotowych ekranów wielofunkcyjnych.
Przedstawiono także argumentację, zgodnie z którą niezasadne jest twierdzenie, jakoby nośniki wewnątrz budynków nie stanowiły desy gnatów użytego w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. pojęcia tablicy reklamowej. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest przykładowe, a nie enumeratywne. Dla uznania, że dany przedmiot jest tablicą reklamową wystarczy wykazanie, że posiada on cechy wymienione w definicji ustawowej. Podkreślono także, że fakt, iż na przedmiotowym nośniku reklamy nie są wyświetlane cały czas nie powoduje, aby nie można było go uznać za tablicę reklamową. W myśl art. 2 pkt 16b u.p.z.p. jako tablicę reklamową ustawodawca definiuje przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Urządzeniem reklamowym jest z kolei przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.) Bez wątpienia wielofunkcyjne ekrany świetlne odpowiadają definicji tablicy reklamowej, mogą bowiem potencjalnie służyć ekspozycji reklamy, są do jej ekspozycji przeznaczone, niezależnie czy będą na nich owe treści wyświetlane incydentalnie, czy też stale, definicja tablicy reklamowej nie czyni tu żadnego rozróżnienia (tablicą, bądź urządzeniem reklamowym są nawet takie nośniki, które żadnych treści reklamowych nie przedstawiają, ale są do ich ekspozycji przeznaczone).
Odnosząc się natomiast do argumentacji zmierzającej do wykazania, że przedmiotowy panel świetlny nie jest witryną, wyjaśniono, że zgodnie z przepisami uchwały witryną jest wyłącznie okno i poza zakresem tego pojęcia pozostaje jej wnętrze. Uchwała krajobrazowa nie definiuje witryny jako rodzaju nośnika reklamowego, lecz jako ewentualne miejsce usytuowania go.
Jak ustalono, biorąc pod uwagę lokalizację przedmiotowego nośnika, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały krajobrazowej, przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] przy ul. [...] w K. znajduje się w Strefie III podobszar 3. Wskazano, że pomiaru świetlnego panelu reklamowego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania dokonano w dniu 19 lipca 2023 r. r. za pomocą taśmy mierniczej i w wyniku tego stwierdzono, iż jego powierzchnia wynosi 1,34 mkw, czego strona nie kwestionuje. Na podstawie tych czynności i znajdujących się w aktach zdjęć stwierdzono, iż przedmiotowe urządzenie należy zakwalifikować jako tablicę reklamową z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu, co odpowiada definicji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 13 uchwały (panel reklamowy). Przytoczono treść § 12 uchwały krajobrazowej wskazując, iż w przepisie tym wskazano przypadki, w których możliwa jest lokalizacja panelu reklamowego. Jak stwierdził organ I instancji, żaden z powyższych przypadków nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym stwierdzono, iż świetlny panel reklamowy znajdujący się wewnątrz lokalu usługowego przy ul. [...] w K. jest niezgodny z § 9 ust. 1 oraz ust. 8 pkt 8 uchwały. Stanowiło to przesłankę do podjęcia przez organ działań na podstawie art. 37d ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p.
Wskazano, że w dniu 26 lipca 2023 r. wszczęto z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne, o czym zawiadomiono w tej dacie spółkę J. Sp. z o.o. Sp.k., w tym poinformowano o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, stąd też tę datę organ przyjął jako początkowy termin naliczenia kary za niezgodne z przepisami uchwały umieszczenie panelu reklamowego w przestrzeni publicznej. Datą końcową, jak już wyżej wskazano, jest 6 października 2023 r. Następnie organ I instancji wskazał przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to art. 37 d regulujący obowiązek naliczenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37 a ust. 1 ustawy i przybliżył sposób naliczenia kary pieniężnej. Na koniec stwierdzono, iż nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. i przedstawiono motywy takiego ustalenia, zaś wymierzając karę administracyjną organ wziął pod uwagę okoliczności wymienione w art. 189 d k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego w witrynie lokalu usytuowanego w obszarze obowiązywania uchwały (Strefa III podobszar 3) umieszczono prostokątne płaskie urządzenie składające się z ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści oraz obramowania, które spełnia definicję "panelu reklamowego" (uchwała) będącego szczególnym rodzajem "tablicy reklamowej" (ustawa). Ani ustawa, ani uchwała nie formułują wymogu by emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem służy on wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go charakteru panelu reklamowego. Zasadnicza wątpliwość sprowadza się do tego, czy restrykcjom uchwały podlega nośnik, który został umieszczony wewnątrz lokalu usługowego, a nie na zewnątrz na elewacji budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że kara wynika z umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z postanowieniami uchwały, zaś uchwała nie dotyczy wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Przeciwnego wniosku nie można wywodzić ze sformułowania "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" (art. 37d ust. 2 u.p.z.p.) czy przykładowego wyliczenia rodzajów tablic reklamowych (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). Sztywnemu wyłączeniu spod mocy uchwały nośników umieszczonych wewnątrz budynków sprzeciwia się przedmiot ochrony (krajobraz, dla którego zagrożeniem jest nieograniczone lokalizowanie w przestrzeni publicznej tablic i urządzeń reklamowych). Sporny ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale celowo kieruje emitowane treści reklamowe do przestrzeni publicznej, a tym samym w nią ingeruje.
Organ odwoławczy wskazał, że nie ma sporu co do tego, jaki podmiot umieścił nośnik w witrynie lokalu, zastosowania nie ma żaden z wyjątków przewidzianych w §12 uchwały, zaś dla sprawy znaczenia nie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 20/19), bowiem sporny ekran wykorzystywany w ramach projektu MORE stanowi odpowiedź na wprowadzoną m.in. w Krakowie reglamentację lokalizowania nośników reklamowych i został zamontowany już po wejściu w życie przepisów przewidujących tę reglamentację.
Bezsporna jest powierzchnia służąca ekspozycji reklamy 1,34 mkw. Ustalenia te oparto o notatkę służbową pracownika organu I instancji z dnia 26 lipca 2023 r., w której przedstawiono pomiary ww. nośnika dokonane w dniu 19 lipca 2023 r. przy pomocy taśmy mierniczej. Kolegium nie zakwestionowało tych ustaleń, nie zostały one również zakwestionowane w odwołaniu.
Sporny jest natomiast okres, za jaki wymierzono karę administracyjną. Odwołująca twierdzi, że niezasadnie wymierzono tę karę za okres od dnia 5 sierpnia 2023 r. do dnia 22 sierpnia 2023 r., bowiem - jak twierdzi - wykazała, że w tym czasie przedmiotowy nośnik był usunięty z witryny lokalu przy ul. [...].
Argumentacji tej Kolegium nie podzieliło.
Zdaniem Kolegium z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika niewątpliwie, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2023 r. Notatka służbowa z tego samego dnia potwierdza, że w tym dniu panel reklamowy znajdował się w witrynie (dokumentacja fotograficzna karta 3, 4 i 5, t. II). Pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. spółka poinformowała, że panel został usunięty w dniu 5 sierpnia 2023 r. Na dowód tego przedstawiła zdjęcia, na których widoczna jest przedmiotowa witryna oraz fragment wydania gazety z dnia 5 sierpnia 2023 r. W ocenie Kolegium zdjęcia te nie stanowią wiarygodnego dowodu na okoliczność, że panel w dniu 5 sierpnia 2023 r. został usunięty. Po pierwsze, na dwóch ze zdjęć (karta 67 i 69) panel jest nadal widoczny, jest jedynie wyłączony, co w żaden sposób nie świadczy o jego demontażu. Po drugie zdjęcie na karcie 65 przedstawia puste okno wystawowe, przez które widać ulicę, jednak jest ono wykonane z wewnątrz lokalu i w takim zbliżeniu, że nie sposób zweryfikować, że jest to to okno, w którym panel się znajdował. Po trzecie natomiast sfotografowanie wydania gazety z danego dnia w żaden sposób nie potwierdza daty wykonania zdjęcia. Może co najwyżej potwierdzać, że zdjęcie na pewno nie zostało wykonane wcześniej. Wersji odwołującej się spółki przeczy także fakt, że pracownik organu I instancji w dniu 23 sierpnia 2023 r., podczas wizji lokalnej, stwierdził, że panel nadal jest zamontowany w oknie. Nie wykluczając oczywiście hipotetycznej możliwości, że Spółka panel zdemontowała na okres 18 dni, po czym znów go zamontowała, czyni to twierdzenia spółki jeszcze mniej wiarygodnymi.
Z uwagi na powyższe Kolegium przyjęło, że panel był zamontowany w oknie przy ul. [...] w K. również w okresie od 5 sierpnia 2023 r. do dnia 22 sierpnia 2023r, a następnie dalej - do dnia 6 października 2023 r., jak to wynika z notatki służbowej z dnia 23 sierpnia 2023 r. oraz 11 października 2023 r. (karty 73 i 77) oraz załączonej dokumentacji fotograficznej.
Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło jednak, że organ I instancji, ustalając karę pieniężną nieprawidłowo określił dzień początkowy naliczenia kary.
Zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., początkowym dniem naliczenia kary dot. przedmiotowej reklamy jest dzień wszczęcia niniejszego postępowania. Należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają momentu wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie oraz doktrynie brak zgodności i jednolitości w tej kwestii.
Część poglądów orzeczniczych akcentuje szczególnie, że postępowanie zostaje wówczas wszczęte z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona. Zazwyczaj czynnością tą jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Niewątpliwie o czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania. Przy czym obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21).
Obok takiej interpretacji, kształtują się obecnie, także odmienne stanowiska sądowe, które za datę wszczęcia postępowania należy przyjmować datę doręczenia Stronie zawiadomienia o jego wszczęciu. W ocenie Sądów przy wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest uwzględnienie materialnoprawnego kontekstu, w którym występuje nawiązanie do wszczęcia postępowania przez organ (z urzędu). Jak wskazuje się w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym "w tym kontekście istotny jest szczególny mechanizm przyjęty przez ustawodawcę dla kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową. Mechanizm ten polega na tym, że zrezygnowano z kary, której wysokość zależna byłaby od rzeczywistego okresu czasu pozostawania niezgodnej z uchwałą reklamy, na rzecz kary pieniężnej, o stosunkowo dużej wysokości, naliczanej progresywnie za każdy dzień pozostawania reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową, liczoną od momentu, w którym właściwy organ podjął wobec podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa, w sformalizowanej procedurze, działania zmierzające do usunięcia reklamy. Taki mechanizm opiera się na swego rodzaju presji wywieranej na podmiocie naruszającym prawo, by ten w możliwie szybkim terminie doprowadził reklamę do stanu zgodnego z uchwałą lub ją usunął; w przeciwnym razie naraża się na wyższą karę. Taki mechanizm, zdaniem Sądu, ma sens przy założeniu, że podmiot naruszający prawo ma świadomość podejmowanych wobec niego działań przez właściwy organ, co oczywiście wiąże się z dokonanym zgodnie z k.p.a., zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (lub przeprowadzeniu innej czynności). Taka wykładnia spójna jest, w przekonaniu Sądu, z zasadą równości wobec prawa i zaufania obywateli wobec państwa i jego organów, które mogłyby zostać naruszone, gdyby przyjąć stanowisko wyrażone przez organy w przedmiotowej sprawie. W takim bowiem przypadku wysokość kary uzależniona byłaby w części od okoliczności, które na wysokość kary nie powinny mieć wpływu, a mianowicie np. od sprawności działania organu, poczty, czy też od miejsca zamieszkania lub siedziby strony. W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do stanowiska, zgodnie z którym początkowy termin, według którego należało ustalić wysokość kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej, powinien być rozumiany jako termin, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zaś
jako termin, w którym organ to zawiadomienie sformułował." Tak m.in. orzekł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2023 r. sygn. II SA/Kr 327/23, podobnie też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r. (II SA/Kr 168/23).
Mając uwadze drugą z ww. interpretacji, która zdaje się dominować w wśród poglądów orzeczniczych, i do której stosowania sądy zobowiązują organy administracyjne, Kolegium stwierdziło, że przy interpretacji treści art. 37 d ust. 5 u.p.z.p. należy przyjmować, iż datą początkową, od której należy naliczać w karę pieniężną za ww. naruszenie uchwały krajobrazowej, jest data wszczęcia postępowania - rozumiana jako data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
W przedmiotowej sprawie będzie to zatem dzień doręczenia zawiadomienia z dnia 26 lipca 2023 r. tj: 1 sierpnia 2023 r. (tak dowód doręczenia - k. 16, t. II akt sprawy).
Kolegium w zakresie, w jakim organ I instancji błędnie określił liczbę dni, za które należy naliczyć karę administracyjną - orzekło we własnym zakresie, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.
Stosując poprawną ilość dni pozostawania bezprawnej reklamy, powierzchnię reklamy i jednocześnie obowiązujące wysokość stawki części zmiennej opłaty oraz stawki części stałej opłaty, Kolegium przystąpiło do obliczenia kary. Ponieważ Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w odpowiednich obwieszczeniach Ministra Finansów, Funduszy i Polityki. Kolegium przyjęło jednocześnie za prawidłowe ustalenia organu odnośnie łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 1,34 mkw.
Kolegium obliczyło w stosunku do ww. powierzchni karę za okres od wszczęcia postępowania: od 1 sierpnia 2023 r. do 6 października 2023 r. - za 67 dni. Karę obliczono przy uwzględnieniu obowiązujących w 2023 r. stawek: części stałej opłaty: 3,14 zł/dzień i stawki części zmiennej opłaty: 0,28zł/mkw/dzień (na podstawie obwieszczenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 - publ. MP z 2022 r. poz. 731),
Opłata za 1 dzień 2023 r. wynosi : (1,34 mkw x 0,28 x 40) + (3,14 zł x 40) = 140,60 zł Naliczenie kary od 1.08 2023 r. do 6.10.2023 r.: 140,60 x 67 dni = 9.420,20 zł.
W sprawie uwzględnić należy, że organ I instancji podjął rozważania w zakresie istnienia podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189 f k.p.a. w zw. z art. 37 d ustawy. Zasadnie wskazał, że strona z faktu lokalizacji tablicy reklamowej niezgodnie z zapisami uchwały czerpała korzyści finansowe oraz że to naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Prawidłowo zaakcentowano też, że przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności. Rozważono przy tym, w oparciu o konkretne realia niniejszej sprawy, postawę strony, stopień przekroczenia przez stronę wymagań wynikających z przepisów prawa i okoliczności naruszenia tego prawa, w tym okoliczności usuwania stanu niezgodnego z prawem. Wskazano na datę uchwalenia ww. uchwały krajobrazowej i wejście w życie ww. uchwały oraz na długi 24 miesięczny okres dostosowawczy, w trakcie którego nie egzekwowano jeszcze zgodności reklam z jej treścią. W tym okresie przedsiębiorcy zainteresowani sytuowaniem reklam w mieście Krakowie mogli sprawdzić, jaka forma i gabaryt tablicy reklamowej/urządzenia reklamowego są dozwolone w danej strefie. Organ zasadnie uwzględnił, że o przepisach uchwały krajobrazowej spółka J. Sp. z o.o. Sp. k. została przez organ poinformowana jeszcze przed wszczęciem z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego, w ramach czynności wyjaśniających prowadzonych w postępowaniu pod sygnaturą: AU-02-2.670.5.788.2022.JKI. Jak wynika z akt, po otrzymaniu ww. zawiadomienia strona korespondowała z Prezydenta Miasta Krakowa, jednak dobrowolnie nie podjęła wówczas czynności zmierzających do usunięcia niezgodnych z prawem tablic reklamowych, pozostając dalej w zwłoce. Czynności takie Strona dokonała dopiero w październiku 2023 r. Zasadnie organ I instancji uwzględnił, że strona, umieszczając ww. panel niezgodnie z przepisami, a następnie nie usuwając go nawet na wezwanie organu, świadomie czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. W opinii Kolegium w takim przypadku waga naruszenia prawa jest większa, ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalny.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że strona mimo wejścia w życie uchwały krajobrazowej w lipcu 2020 r. i późniejszej sygnalizacji jakiej dokonał organ w piśmie z dnia 9 marca 2023 r., świadomie zachowała nieusprawiedliwioną opieszałość, dalej uzyskując korzyści z reklamy i świadomie, dla własnych celów godziła w cele uchwały, kosztem ww. interesu społecznego. Taką postawę należy oceniać negatywnie. Strona nie zaprzestała niezwłocznie naruszenia prawa ani nie podjęła dobrowolnie działań w celu uniknięcia skutków naruszeń prawa, wymusiły je dopiero czynności organu (wszczęcie postępowania w tej sprawie). Nie można też z tych powodów przyjąć, że ww. naruszenie prawa ma charakter znikomy.
Trzeba zauważyć, że funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania Strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązków w zakresie stosowania reklam na terenie miasta Krakowa (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem Kolegium cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez stronę nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości.
Wobec powyższego Kolegium, podobnie jak organ I instancji, nie znalazło dostatecznego usprawiedliwienia dla zastosowania ulgi przewidzianej w tym przepisach. Stanowisko organu pierwszej instancji w tej kwestii pozostaje prawidłowe.
W skardze do WSA w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/565/2023, skarżąca J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (w zakresie, w jakim nie została uchylona) albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (w zakresie, w jakim nie została uchylona) oraz umorzenie postępowania administracyjnego, albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (w zakresie, w jakim nie została uchylona), a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego).
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94, art. 2, art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej przez:
a. niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała krajobrazowa przedmiotem ochrony czyni krajobraz rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń publiczną i z jej zakresu nie zostały wyłączone tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone poza zewnętrzną przegrodą budowlaną, podczas gdy uchwała krajobrazowa jako akt z zakresu gospodarki przestrzennej obejmuje wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na nieruchomościach" lub "na obiektach budowlanych" i nie obejmuje, bo nie może obejmować, wnętrz budynków, w tym przestrzeni poza płaszczyzną szklenia, nawet jeśli jest ona postrzegalna z zewnątrz;
b. niewłaściwą wykładnię i uznanie, że uchwała krajobrazowa reguluje zasady zagospodarowania wnętrz obiektów budowlanych i może stanowić co może, a co nie może znaleźć się we wnętrzu obiektu, jeśli ma być widoczne z zewnątrz, podczas gdy tak daleko idąca ingerencja w prawa obywateli co do zagospodarowania wnętrz lokali nie była celem ustawodawcy przyświecającym uchwaleniu ustawy krajobrazowej, stanowi wypaczenie idei uporządkowania przestrzeni publicznej, której miały służyć wprowadzone przepisy i wykroczenie poza delegację ustawową, a także nie spełnia przesłanek formalnoprawnych ograniczenia praw konstytucyjnych, bowiem wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej oraz nie spełnia kryterium proporcjonalności;
c. zastosowana przez organy obu instancji nieprawidłowa wykładnia wykracza przeciwko zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony;
2) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 13 uchwały w zw. z art. 94 i art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i niesłużące temu celowi w sposób ciągły i trwały wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji panelu reklamowego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 13 uchwały, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;
3) art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania stron do organów władzy publicznej;
4) art. 37d ust. 8 w zw. z art. 2 pkt 16c u.p.z.p. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że naklejka w kolorze czarnym naklejona na przeszklenie stanowi część urządzenia reklamowego albo jego elementy konstrukcyjne lub zamocowania, podczas gdy materiał ten nie jest konstrukcyjnie połączony z ekranem LED i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pole powierzchni urządzenia reklamowego wynosi 1,34 mkw, gdy w rzeczywistości jest ono mniejsze, wobec czego błędnie wyliczono wysokości administracyjnej kary pieniężnej;
5) art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędne wyliczenie wysokości kary administracyjnej za okres od 1 sierpnia 2023 r. do 6 paxdziernika 2023 r., podczas gdy nośnik został zdemontowany w dniu 5 sierpnia 2023 r., więc kara, którą nakłada się za każdy dzień niezgodności nośnika z uchwałą nie mogła zostać naliczona za okres po tymże demontażu, a przynajmniej do czasu wykazania, że ekran ponownie znajduje się w lokalu przy ul. [...].
W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucono między innymi to, że organy obu instancji nie dokonały wykładni systemowej przepisów u.p.z.p. pozwalającej na zrekonstruowanie przestrzennego zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych i ograniczyły się jedynie do przedstawienia ich intuicyjnego rozumienia. Tymczasem przepisy uchwał krajobrazowych, a także przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p., muszą być interpretowane z uwzględnieniem tego, że stanowią one element kompleksowej regulacji prawnej, jaką jest u.p.z.p. Za niedopuszczalne uznano takie rozumienie tych przepisów, które pozostawałoby w sprzeczności z istotą, celem i konstrukcją ustawy planistycznej. Zwrócono uwagę, że przedmiot uchwał krajobrazowych obejmuje elementy zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w ujęciu planistycznym, służąc wyznaczeniu granic prawa zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast sposób wykorzystania wnętrza lokalu, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie mieści się ani w pojęciu "zabudowy" ani w pojęciu "zagospodarowania" terenu. Wnętrze lokalu nie jest bowiem "terenem" w ujęciu planistycznym. Aranżacja wnętrza lokalu użytkowego jest korzystaniem z tego lokalu, niezwiązanym bezpośrednio z regulowanymi aktami planistycznymi parametrami i wskaźnikami zabudowy lub zagospodarowania terenu, gdyż nie ingeruje ona w bryłę obiektu budowlanego (zabudowę terenu).
Zdaniem skarżącej za wyłączeniem spod zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych nośników montowanych wewnątrz obiektów budowlanych przemawia sposób dookreślenia w art. 37d ust. 2 u.p.z.p. miejsca umieszczania tablic i urządzeń reklamowych. Tym samym, za tablicę lub urządzenie reklamowe, których zasady i warunki sytuowania mogą być reglamentowane uchwałą krajobrazową, uznać należy wyłącznie nośniki umieszczane na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych.
Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca nie uwzględnił w definicji zakresowej "tablicy reklamowej" nośników reklamowych umieszczanych wewnątrz obiektów budowlanych, przez co nośniki te nie są objęte definicją "tablicy reklamowej". Za niedopuszczalne uznano przy tym wnioskowanie z podobieństwa (analogii) jako co do zasady zakazane na gruncie prawa publicznego, zwłaszcza gdy stosowane przepisy mają charakter sankcyjny.
W ocenie skarżącej z perspektywy wykładni celowościowej trudno racjonalnie dowodzić, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie uchwałami krajobrazowymi aranżacji witryn, gdyż z uwagi na szerokie spektrum działalności prowadzonej w lokalach użytkowych nie sposób przyjąć ujednoliconego wzorca ich wyglądu.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organy uznającym przedmiotowy ekran za urządzenie reklamowe skarżąca argumentowała, że wykładnia językowa i zewnątrz systemowa art. 37d ust. 1 u.p.z.p. przemawiają za uznaniem, iż nałożenie przewidzianej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do niezgodnych z uchwałą krajobrazową przedmiotów, które potencjalnie mogą służyć ekspozycji reklamy, pod warunkiem, że są one wykorzystywane na ten cel w sposób ciągły i trwały.
Zdaniem skarżącej ograniczona czasowo w ciągu doby emisja reklam wyłącza możliwość skalkulowania wysokości kary za niezgodne z uchwałą usytuowanie nośnika, co potwierdza interpretacja art. 37d ust. 8 u.p.z.p.
Nadto skarżąca wyjaśniła, że w związku z ograniczeniami możliwości lokalizowania wielkoformatowych reklam typu billboard opracowała koncepcję aranżacji widocznej z zewnątrz przestrzeni we wnętrzu lokali użytkowych, która polega na montażu wewnątrz lokalu ekranu wyświetlającego komunikaty o zmiennej treści, przy czym ekran ten jest montowany na słupku lub linach mocujących poza płaszczyzną szklenia i nie jest w żaden sposób przytwierdzany do szyby okiennej.
Zdaniem skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy umieszczenie ekranu LED wewnątrz lokalu użytkowego nie jest objęte zastosowaniem uchwały krajobrazowej, ponieważ znajduje ona zastosowanie wyłącznie do elementów przestrzeni w ujęciu planistycznym (zabudowy i zagospodarowania terenu) i nie sięga poza obrys zewnętrzny obiektów budowlanych, w głąb wnętrza obiektu budowlanego, które jest postrzegane z zewnątrz. U.p.z.p. będąca dla uchwały krajobrazowej swoistym filtrem, nie daje żadnych podstaw do uznania, że zakres przestrzenny uchwały krajobrazowej wyznacza "ludzki wzrok". Przestrzeń za przeszkleniem (witryna) jest niezbędnym dla wszystkich przedsiębiorców miejscem projektowanym w obiektach budowlanych po to, aby w jej widoku umieszczać przedmioty służące ekspozycji treści reklamowych. Gdyby nawet kontrfaktycznie założyć, że po pierwsze ustawodawca chciał uchwałami krajobrazowymi objąć aranżację wnętrz obiektów, a po drugie, że nie kłóci się to z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, to należałoby dojść do absurdalnego wniosku, że uchwała krajobrazowa obejmuje ekspozycję towarów, np. biżuterii, odzieży, mebli, samochodów, bukietów kwiatów (visual merchandising). Celem uchwał krajobrazowych nie jest reglamentowanie działalności gospodarczej (por. art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne i wydawaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków uchwałę tworzącą park kulturowy).
W świetle Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, która stanowiła kanwę przepisów u.p.z.p., reklama nie jest zagrożeniem dla krajobrazu, lecz nieodłącznym składnikiem określonych typów krajobrazu miejskiego. Przepisy u.p.z.p. były skierowane przeciwko nośnikom nielegalnym i nośnikom stanowiącym tzw. dominantę krajobrazową, nie zaś przeciwko przejawom każdej aktywności gospodarczej w sferze reklamy.
Skarżąca podkreśliła, że ekran LED nie jest przeznaczony do ekspozycji reklamy i zaledwie służy ekspozycji reklamy. Jest to bowiem urządzenie wielofunkcyjne, przedmiot powszechnego użytku wykorzystywany do emisji różnych treści (np. odbiór telewizji, informowanie społeczeństwa o opóźnieniach w rozkładzie jazdy). O uznaniu za tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe nie może przesądzać potencjalna możliwość eksponowania reklam wynikająca z konstrukcji i sposobu działania (por. okresy niewykorzystywania na cele reklamowe, np. ekran LED wyłączony albo wyświetlający czas, prędkość lub temperaturę). Nałożenie kary pieniężnej w przypadku tego typu przedmiotów zależy zatem od wykorzystywania w celu ekspozycji reklamy w sposób ciągły i trwały ("za każdy dzień niezgodności", jak tego wymaga art. 37d ust. 8 u.p.z.p., a nie "przez pewien czas w trakcie doby"; w przepisach u.p.z.p. brak regulacji, która zaokrąglałaby czas niezgodności – por. art. 40 ust. 4 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Skarżąca zwróciła przy tym uwagę na § 6 ust. 2 pkt 27 uchwały nr XXXIX/521/2018 Rady Miasta Sopotu z dnia 26 marca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2018 r. poz. 2100), w którym dostrzeżono problem urządzeń wielofunkcyjnych, a za reklamę obwoźną uznano pojazd służący wyłącznie funkcji reklamowej zaparkowany dłużej niż 24 godziny. Wreszcie skarżąca nie zgodziła się z tym, że przy wyliczeniu powierzchni uwzględniono odrębną od ekranu LED naklejkę z niewielkim napisem identyfikacyjnym, która nie mogła nawet potencjalnie upowszechniać jakichkolwiek treści, a nadto podkreśliła, że wykonane przez nią zdjęcia jednoznacznie świadczą o demontażu (a nie jedynie wyłączeniu) nośnika w dniu 5 sierpnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazując przy tym, że powierzchnia panelu reklamowego nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, zaś zarzuty, że w rzeczywistości ma on powierzchnię mniejszą niż 1,34 mkw. czy też, że organy uwzględniły również "naklejkę", nie zostały udowodnione. Na obramowaniu panelu znajduje się napis, który dowodzi jego przynależności do całości urządzenia. Gdyby twierdzenia skargi były prawdziwe, to możliwy byłoby demontaż panelu bez elementu nazwanego błędnie "materiałem w kolorze czarnym" (naklejką).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2022.2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wymierzająca J. Sp. z o.o. Sp.k. karę pieniężną za umieszczenie panelu reklamowego w witrynie lokalu usługowego na elewacji frontowej parteru, w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K. - niezgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.
Budynek przy ul. [...] w K. znajduje się w obszarze obowiązywania ww. uchwały krajobrazowej, w Strefie III podobszar 3.
Podkreślenia wymaga, że prawidłowo wskazał organ II Instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 20/19), albowiem sporny ekran wykorzystywany w ramach projektu MORE stanowi odpowiedź na wprowadzoną m.in. w Krakowie reglamentację lokalizowania nośników reklamowych i został zamontowany już po wejściu w życie przepisów przewidujących tę reglamentację, co potwierdzono również w pisemnej skardze.
Zgodnie z art. 37 a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej zwanej u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Rada Miasta Krakowa uchwałą Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. ustaliła "Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (opublikowana Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984, weszła w życie w dniu 9 marca 2020 r. - w dalszej części uzasadnienia zwana uchwałą lub uchwałą krajobrazową).
Równocześnie w art. 37d u.p.z.p. przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3 u.p.z.p.). Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8).
Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) - dalej: "Ustawa Krajobrazowa". Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka".
W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1525, Sejm VII kadencji) wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi" jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c). Dalej w uzasadnieniu projektu Ustawy Krajobrazowej wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.
Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynika m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi, że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D Konwencji), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.
Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu odpowiada Konwencji, która w art. 1 lit.a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich.
Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Konwencja kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule ("Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie"), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań, czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).
Uwagi te mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem najdalej idący zarzut skargi dotyczy tego, że sporny panel reklamowy, zdaniem skarżącej, nie podlega przepisom uchwały krajobrazowej, bowiem znajduje się wewnątrz lokalu.
Rzeczywiście panel reklamowy został umieszczony przez skarżącą wewnątrz lokalu, został umieszczony po wewnętrznej stronie witryny sklepowej (szyby), zwrócony ekranem świetlnym emitującym reklamy o zmiennej treści w stronę chodnika i ulicy – czyli w stronę przestrzeni publicznej. Emisja reklam odbywa się zatem taki sposób, że jest widoczna i oddziałuje na każdego znajdującego się w okolicznej przestrzeni publicznej, nie jest zatem skierowana wyłącznie do klientów sklepu/lokalu, do którego należy witryna.
Skoro zatem dobrem chronionym przez ratyfikowaną umowę międzynarodową, ustawę i ostatecznie przez uchwałę krajobrazową jest "krajobraz" w rozumieniu podanym wyżej, czyli przestrzeń postrzegana przez ludzi, to zdaniem Sądu ma istotne znaczenie tylko to, czy panel reklamowy funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, to jest objęty regulacjami uchwały krajobrazowej i musi pozostawać z nią w zgodzie. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęty.
Dalej wskazać należy, że godnie z §12 uchwały krajobrazowej, dopuszcza się sytuowanie panelu reklamowego:
1) w wiatach przystankowych komunikacji miejskiej - nie więcej niż dwóch paneli reklamowych, a dla wiat składających się z min. sześciu segmentów ściany tylnej - trzech paneli reklamowych;
2) w przejściach podziemnych, w odległości pomiędzy panelami co najmniej 2 m;
3) na wolnostojących obiektach budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2 takich jak: kiosk, toaleta - w liczbie jeden, z wyłączeniem takich obiektów budowlanych zlokalizowanych w Podobszarze 1 III Strefy,
4) jednego, w odległości nie większej niż 50 m od budynku restauracji, o ile restauracja prowadzi bezpośrednią sprzedaż, umożliwiającą klientom zmotoryzowanym realizację.
Wskazać też należy na treść § 3 uchwały krajobrazowej, zgodnie z którym celem jej podęcia przez Radę Miasta Krakowa było nie tylko ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; (pkt 1), ale także:
2) ochrona istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym;
3) ochrona cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta;
4) poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia;
5) przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych.
Tak określone cele lokalnego ustawodawcy, w powiązaniu z celem regulacji ustawowych, stanowią wytyczne dla prawidłowej (celowościowej i funkcjonalnej) wykładni przepisów w rozpatrywanej materii.
Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że przedmiotowy panel reklamowy nie jest objęty regulacjami uchwały krajobrazowej, gdyż umieszczony jest wewnątrz lokalu.
Skarżąca uważa, że przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz uchwały krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych.
Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zgodnie z kolei z § 1 uchwały, "uchwala się dla Miasta Krakowa zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (..)"
Zatem z chwilą zatem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, dopuszczalne jest sytuowanie w Mieście Krakowie tylko takich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, na jakie zezwala uchwała oraz na określonych w uchwale zasadach i warunkach.
Gdyby nawet przyjąć wykładnię językową jako jedyną stosowaną w sprawie (co nie jest zdaniem Sądu prawidłowe), to z żadnego przepisu uchwały i ustawy nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi skarżąca.
Swoje stanowisko skarżąca wywodzi właściwie z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe.
Zdaniem Sądu przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne.
Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje skarżąca rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak taki wniosek nie wynika z innych przepisów u.p.z.p., w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy tej uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej obowiązywania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej.
Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku.
Należy zauważyć, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności".
Zdaniem skarżącej z przepisu tego wynika, że ustawodawca uznał, że szyba okienna, jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku, stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak, w ocenie Sądu, nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu oraz nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji, o czym była już mowa powyżej. Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w niniejszej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści.
Deliktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu. Podobne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku II SA/Gd 4/24 i kilkunastu innych.
W tej sytuacji nie ma znaczenia, że panel reklamowy jest oddzielony od przestrzeni publicznej szybą, bo jest postrzegany na zewnątrz budynku (lokalu), a emisja reklam oddziałuje na przestrzeń publiczną i jest w niej widoczna. Taka zresztą była koncepcja "autorskiej koncepcji aranżacji widocznej z zewnątrz przestrzeni we wnętrzu lokali użytkowych" MORE opisana przez skarżącą w skardze.
Nie jest również uzasadniony zarzut, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i niesłużące temu celowi w sposób ciągły i trwały, wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji panelu reklamowego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 13 uchwały.
Zdaniem Sądu bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako panelu reklamowego pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają definicji "panelu reklamowego" tj. urządzenia służącego do eksponowania reklam umieszczonych w gablocie lub na elektronicznych powierzchniach reklamowych (§ 4 ust. 1 pkt 13 uchwały).
Wniosek skarżącej, że panelem reklamowym jest przedmiot który eksponuje reklamę w sposób ciągły i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu przepisów ani uchwały krajobrazowej, ani ustawy o planowaniu iż zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 16a), 16b), 16c) u.p.z.p., reklama to: "upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne"; tablica reklamowa to: przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem; zaś urządzenie reklamowe to: przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Przepisy ustawy i uchwały w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani u.p.z.p. ani uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu, aby emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją i trwało nieprzerwanie. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go charakteru panelu reklamowego w rozumieniu uchwały krajobrazowej. Poza sporem jest zresztą, że umieszczony w witrynie lokalu usługowego na elewacji frontowej parteru, w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ekran LED, którego właścicielem jest skarżąca, był faktycznie wykorzystywany do ekspozycji reklam.
Nie może również zostać zaaprobowany zaprezentowany w skardze zarzut, że wykładania przepisów uchwały krajobrazowej dokonana przez organy ingeruje w prawa obywateli co do zagospodarowania wnętrz lokali, stanowi wypaczenie idei uporządkowania przestrzeni publicznej, której miały służyć wprowadzone przepisy, a także nie spełnia przesłanek formalnoprawnych ograniczenia praw konstytucyjnych, albowiem wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej oraz nie spełnia kryterium proporcjonalności.
Co do zarzutu "wypaczenie idei uporządkowania przestrzeni publicznej" to Sąd na ten temat wypowiedział się już powyżej wskazując, że jest wręcz przeciwnie, niż twierdzi skarżąca.
Zdaniem Sądu, właśnie zaakceptowanie rozwiązań wdrożonych przez skarżącą w odpowiedzi na reglamentację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanej na jej podstawie uchwały byłoby wypaczeniem tej idei, która przyświecała wprowadzonym rozwiązaniom legislacyjnym.
Odnośnie naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności przez wykładnię przepisów dokonaną przez organ, to wskazać należy co następuje. Zasada proporcjonalności uregulowana została w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." W największym uproszczeniu zasada ta oznacza, że ustawodawca powinien posługiwać się środkami służącymi realizacji zamierzonego celu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy pomocy innych środków. Zasada ta zatem odnosi się nie tyle do wykładni prawa, ale do jego stanowienia, a adresatem obowiązku jej stosowania jest ustawodawca.
Co regulacji objętych uchwałą, to były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem o sygn. II SA/Kr 647/20 skargi oddalił, nie dopatrując się w uchwale naruszenia prawa. Orzeczenie nie jest prawomocne.
Natomiast co do regulacji ustawowych, to nie zostały one zakwestionowane jako niekonstytucyjne. Wyjątkiem jest pominięcie prawodawcze stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 tj. co do warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia.
Właściwie żadne prawo konstytucyjnie gwarantowane nie jest prawem bezwzględnym i zawsze doznaje różnego rodzaju ustawowych ograniczeń. Nie inaczej jest z zasadą wolności działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w różnych zakresach i w bardzo wielu aktach prawnych. Wprowadzenie zasad i warunków sytuowania nośników reklamowanych nie powoduje, że skarżąca nie może prowadzić dotychczasowej działalności gospodarczej, nadal może prowadzić działalność reklamową. Jednak w Mieście Krakowie jest zobligowana dostosować się do ograniczeń wprowadzonych przez Radę Miasta Krakowa. Ograniczenie to zostało wprowadzone na podstawie delegacji zawartej w ustawie.
Wobec tego co wyżej wskazano oraz w świetle § 12 uchwały krajobrazowej, organy były zobligowane do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności panelu reklamowego z uchwałą, poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną, co odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.
Skarżąca zarzuca, że w decyzji nie wskazano sposobu ustalenia powierzchni panelu reklamowego, za które nałożona została kara pieniężna, a także błędne wyliczenie wysokości kary administracyjnej za okres od 1 sierpnia 2023 r. do 6 października 2023 r., podczas gdy – zdaniem skarżącej - nośnik został zdemontowany w dniu 5 sierpnia 2023 r.
Jeśli chodzi o sposób ustalenia powierzchni urządzenia reklamowego i w ślad za tym sposobu wyliczenia kary, to należy wskazać, że elementem iloczynu, na podstawie którego obliczana jest kara, jest "pole powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych", o którym mowa w art. 37d ust. 9 u.p.z.p.
Panel reklamowy jest rodzajem urządzenia reklamowego, co wynika z uchwały krajobrazowej. Urządzenie reklamowe zaś, to zgodnie z definicją ustawową przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami.
Organ wyliczył powierzchnię panelu na 1,34 mkw (0,97m x1,38m). Obrazują to wyliczenia zawarte na k. 5,7 akt adm. Wymiary te obejmują całe pole powierzchni urządzenia reklamowego "wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami". Wbrew twierdzeniom skarżącej, czarna "naklejka" (vide np. k. 3,5 akt adm.) wokół ekranu LED nie jest od tego urządzenia reklamowego niczym odrębnym, a w szczególności nie jest "naklejką". Na zdjęciu znajdującym się na k. 3,5 akt adm. widoczny jest panel reklamowy i jego budowa od wewnętrznej strony lokalu. Jest to całościowa, przestrzenna konstrukcja umieszczona po wewnętrznej stronie witryny. Sposób wyliczenia pola powierzchni urządzenia reklamowego jest zatem prawidłowy. Szczegółowe wyliczenia wysokości kary znajdujące się na k. 5,7 akt adm. nie zostały w całości wprowadzone do uzasadnienia decyzji administracyjnej, jednak znajdują się w aktach sprawy i są weryfikowalne. Wobec powyższego naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy, w szczególności takiego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Co zaś dotyczy czasu (ilości dni) za jaki kara została wymierzona przez SKO (od 1 sierpnia 2023 r. do 6 października 2023 r.) to kwestię tę szczegółowo wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji (str. 11 decyzji, k. 175 akt adm. ) a Sąd w całości podziela ocenę materiału dowodowego i dokonane przez organ na jego podstawie ustalenia, nie ma zatem potrzeby przytaczania ich ponownie w tym miejscu.
Mimo braku w tym zakresie zarzutu skargi Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem prawidłowości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).
Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w doktrynie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia prawa przez skarżącą - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej - nie była znikoma.
Sąd podziela ocenę dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które wskazało, że spółka J. Sp. z o.o. Sp. k. została przez organ I instancji poinformowana (jeszcze przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego), w ramach czynności wyjaśniających prowadzonych w innym postępowaniu o przepisach uchwały krajobrazowej, jednak dobrowolnie nie podjęła wówczas czynności zmierzających do usunięcia panelu reklamowego. Czynności takie skarżąca dokonała dopiero 5 sierpnia 2023 r. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, umieściła zatem panel reklamowy niezgodnie z przepisami, o których miała wiedzę, nie usunęła go na wezwanie organu oraz świadomie czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Naruszenie zatem dobra chronionego, jakim jest krajobraz, było po stronie skarżącej świadome, celowe oraz w celu osiągnięcia korzyści finansowych. Ceny katalogowe umieszczenia panelu w ramach systemu MORE dostępne są na stronie internetowej skarżącej [...]
Nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Sąd – w świetle argumentów wyżej przywołanych - wątpliwości takich w rozpatrywanym przypadku nie powziął. Powtórzyć należy, że jeżeli reklama ingeruje w "krajobraz" (w rozumieniu art. 2 pkt. 16e u.p.z.p.) czyli w "postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, a w szczególności w zdefiniowaną w uchwale "przestrzeń publiczną" (§ 4 pkt 16 uchwały) tj. powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, takie jak: drogi publiczne, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery; to podlega regulacji uchwały krajobrazowej.
Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz.
Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium szczegółowo rozpoznało sprawę po raz drugi, zaś dokonane przez organ ustalenia i argumenty którymi się organ kierował, znajdują odzwierciedlenie w szczegółowym i wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd wskazuje, że dwie inne podobne sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczące kar pieniężnych, zostały rozstrzygnięte oddaleniem skarg nieprawomocnymi wyrokami z 8 sierpnia 2024 r. w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 867/24 i II SA/Kr 864/24, których rozważania Sąd w niniejszej sprawie w pełni podzielił.
Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie została oddalona jako bezzasadna na zasadzie art. 151 p.p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.