II SA/GD 76/04

II SA/Gd 76/04 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Barbara Skrzycka-Pilch /przewodniczący/
Jolanta Górska
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Sygn. powiązane
I OSK 690/06 - Wyrok NSA z 2007-03-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 lutego 2003 r., nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie z wniosku J. D. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. D. w dniu 29 grudnia 2000 r. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. [...] m2, położoną G. przy ul. H., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Dla nieruchomości tej okres użytkowania wieczystego ustanowiono do dnia 2 maja 2002 r. W dniu 19 listopada 2002 r. organ przesłał wnioskodawcy pisemną informację o warunkach, na jakich można dokonać przekształcenia po wejściu w życie 28 lipca 2001 r. ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz. U. Nr 120, poz. 1299 z 2001 r. ). Przedstawiając powyższą informację przekazano w załączeniu niezbędne oświadczenie do podpisu przez wnioskodawcę o wyrażeniu zgody na dokonanie wyceny przedmiotowego gruntu i pokrycia kosztów wyceny co oznaczałoby przyjęcie proponowanych warunków przekształcenia. W przedstawionej informacji określono termin 1-go miesiąca na udzielenie odpowiedzi. Pomimo prawidłowo doręczonej korespondencji J. D. nie potwierdził woli kontynuacji postępowania w przedmiotowej sprawie. Wobec tego, iż przysługujące wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego wygasło z upływem terminu do którego zostało ustanowione tj. 2 maja 2002 r. nie jest możliwe rozpatrzenie złożonego wniosku, co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
W złożonym odwołaniu J. D. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do merytorycznego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 19 listopada 2001 r. zarówno osobiście w urzędzie, jak i pisemnie potwierdzając wolę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pisma tego wprawdzie brak jest w aktach sprawy, jednak organ tych okoliczności nie wyjaśnił. Odwołujący zarzucił organowi przewlekłość w rozpoznaniu sprawy. W jego ocenie zaskarżona decyzja pozbawia go możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z powodu przewlekłości postępowania skutki wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nie powinny obciążać w tym przypadku strony.
Decyzją z dnia 12 stycznia 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności 9 Dz. U. Nr 120, poz. 1299 z 2001 r. ze zm. ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący udzielił odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 19 listopada 2001 r. Skarżący nie przedstawił ani kopii tego pisma ani innego dowodu potwierdzającego fakt jego złożenia. Z kolei z notatki pracownika organu znajdującej się w aktach wynika, iż skarżący będąc w dniu 24 stycznia 2003 r. w urzędzie przyznał fakt nie udzielenia odpowiedzi na skierowane do niego pismo. W ocenie Kolegium ustalenia w tym przedmiocie nie mają jednak decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, iż decyzja o przekształceniu może być wydana jedynie w sytuacji gdy prawo użytkowania wieczystego istnieje w momencie orzekania oraz w stosunku do osoby, która jest użytkownikiem wieczystym. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania działki nr [...] zostało ustanowione do dnia 2 maja 2002 r. Zatem skarżący przestał był użytkownikiem wieczystym z dniem 3 maja 2002 r. na skutek wygaśnięcia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego. Wobec powyższego rozpoznanie po tym terminie jego wniosku o przekształcenie stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, iż skarżący złożył wniosek o przekształcenie przed dniem wygaśnięcia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego oraz przewlekłość postępowania przed organem I instancji. Obecnie z uwagi na to, iż skarżący przestał być użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki z dniem 3 maja 2002 r. nie jest możliwe wydanie orzeczenia o przekształceniu wobec skarżącego prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. D. wniósł o uchylenie decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz naruszenie art. 6, 8 35 § 1, 36, 77 § 1 i 80 kpa.
Skarżący wskazał, iż powołanie się przez organ na wygaśnięcie jego prawa użytkowania wieczystego jest swoistym nadużyciem prawa. Organ I instancji w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 35 § 1 i 36 kpa. Zdaniem skarżącego zwłoka w rozpatrywaniu sprawy przez organ była również celowa. Do wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dołączony został odpis z księgi wieczystej nieruchomości wskazujący datę wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego skarżącego. Organ od momentu złożenia wniosku znał więc termin do którego możliwe było pozytywne załatwienie sprawy. W ocenie skarżącego organ będący jednocześnie właścicielem działki był bezpośrednio zainteresowany wynikiem postępowania. Notatka pracownika organu z dnia 24 stycznia 2003 r., na którą wskazywał organ odwoławczy nie jest zgodna z prawdą. W ocenie skarżącego sporządzona notatka jest "przykładem ratowania skóry i uświadomienia sobie przez prowadzącą sprawę skutków i konsekwencji powstałej z jej winy zwłoki."
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto w treści odpowiedzi wyjaśniono przyczyny zwłoki organu I instancji w rozpatrzeniu sprawy akcentując fakt nie udzielenia przez skarżącego odpowiedzi na pismo organu z dnia 19 listopada 2001 r. Wskazano, iż skarżący we wniosku o przedłużenie prawa użytkowania wieczystego złożonym już po wygaśnięciu tego prawa przyznał fakt nie udzielenia odpowiedzi na przedmiotowe pismo. Notatka pracownika organu z dnia 24 stycznia 2003 r. została sporządzona w obecności dwóch świadków, a skarżący w odwołaniu nie kwestionował jej treści. W ocenie organu skarżący dopiero w styczniu 2003 r. potwierdził chęć przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i jednocześnie wniósł o przekazanie mu działki w dalsze użytkowanie wieczyste, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, iż z winy organu skarżący nie uzyskał korzystnej w sprawie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W niniejszej sprawie, pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania spraw, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z akt sprawy J. D. w dniu 29 grudnia 2000 r. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] ( Kw nr [...] ) w prawo własności na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( zwanej dalej ustawą o przekształceniu ). Do wniosku zostały dołączone wymagane dokumenty, w tym odpis z księgi wieczystej. Z odpisu tego jednoznacznie wynikało, iż działka znajduje się w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy do dnia 2 maja 2002 r. Organ I instancji dopiero w dniu 19 listopada 2001 r. skierował do skarżącego pismo informujące go o nowych zasadach przekształcenia z prośbą o potwierdzenie chęci przekształcenia prawa na podanych w piśmie warunkach w terminie 1-go miesiąca. W przesłanym skarżącemu przy piśmie oświadczeniu zobowiązywano go do wyrażenia zgody na pokrycie kosztów wyceny gruntu przez rzeczoznawcę wskazując, iż wycena zostanie zlecona dopiero w momencie podtrzymania wniosku o przekształcenie. W piśmie wskazano, iż w przypadku braku odpowiedzi, wydana zostanie decyzja o umorzeniu postępowania. Po stwierdzeniu doręczenia wnioskodawcy tego pisma organ nie podjął żadnych innych czynności w sprawie. Dopiero na skutek interwencji skarżącego w styczniu 2003 r. organ w dniu 10 lutego 2003 r. umorzył postępowanie z uwagi na wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego z dniem 2 maja 2002 r.
W świetle powyższego należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył przepis art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujący organowi załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz ustalone w tym przepisie terminy załatwienia sprawy. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy nawet szczególnie skomplikowanej w terminie do dwóch miesięcy. W przedmiotowej sprawie skierowanie do skarżącego pisma z dnia 19 listopada 2001 r. w żaden sposób nie usprawiedliwia zwłoki organu w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 29 grudnia 2000 r. Należy bowiem zauważyć, iż w świetle treści tego pisma po dniu 21 grudnia 2001 r. tj. po upływie miesiąca od daty jego doręczenia powinna zostać wydana decyzja. Organ wskazywał skarżącemu, iż w tym terminie umorzy postępowanie. Gdyby istotnie to nastąpiło skarżący mógł kwestionować zasadność rozstrzygnięcia "podtrzymując" tym samym wniosek o przekształcenie i jak nietrudno zauważyć miałoby to miejsce jeszcze przed upływem terminu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu, organ administracji mając w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej nieruchomości ze wskazaną datą wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego powinien zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 7 i 9 kpa zwrócić skarżącemu uwagę, iż po dniu 2 maja 2002 r. niemożliwe będzie uwzględnienie jego wniosku. Wprawdzie skarżący ze swej strony mógł w prosty sposób zapobiec wygaśnięciu swojego prawa użytkowania wieczystego składając stosowny wniosek z żądaniem przedłużenia terminu użytkowania wieczystego i to w okresie aż pięciu lat przed upływem terminu ( art. 236 § 2 kodeksu cywilnego ), to jednak okoliczność ta w żaden sposób nie usprawiedliwia naruszenia przez organ przepisów art. 12, 35, 7 i 9 kpa. Ponadto organ naruszył również obowiązki wynikające z przepisu art. 36 kpa. Należy zauważyć, iż obowiązek zawiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy obciąża organ również w przypadku wystąpienia zwłoki z przyczyn niezależnych od organu. Skoro więc w niniejszej sprawie organ domagał się od wnioskodawcy jednoznacznego oświadczenia w przedmiocie podtrzymania wniosku to i tak miał obowiązek stosowania przepisu art. 36 kpa. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż skierowanie do skarżącego pisma z dnia 19 listopada 2001 roku nie usprawiedliwia ponad dwuletniej bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku. Skoro na żadnym etapie rozpatrywania sprawy skarżący nie cofnął wniosku to organ od daty jego wpływu miał ustawowy obowiązek niezwłocznego jego rozpoznania, niezależnie od innych występujących w sprawie okoliczności takich jak: zmiana przepisów ustawy o przekształceniu, nieskorzystanie przez skarżącego ze środków zwalczania bezczynności organu ( art. 37 kpa ), czy też nie złożenia przez skarżącego wniosku o przedłużenie terminu użytkowania wieczystego na okres po 2 maja 2002 r. w trybie art. 236 § 2 kodeksu cywilnego.
Reasumując należy stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącemu, iż jeszcze przed nowelizacją przepisu art. 417 kodeksu cywilnego wprowadzoną ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ), która to nowelizacja przewiduje możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym w przypadku naruszającego prawo milczenia organu administracji publicznej ( niewydania decyzji ), w orzecznictwie wyrażano pogląd, iż zwłoka w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 kpa może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę na podstawie art. 417 kc ( vide: uchwała SN z 28 września 1990 r., III CZP 33/90, OSNCP 1991, Nr 1, poz. 3 ). Oczywiście, należy jednak zastrzec, iż sam fakt naruszenia przez organ administracji przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw nie przesądza jeszcze o zasadności takiego roszczenia, gdyż przepisy kodeksu cywilnego przewidują jeszcze inne przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej.
Wprawdzie logiczną konsekwencją stwierdzonych naruszeń i uchybień organu powinno być uznanie wydanych decyzji za niezgodne z prawem ( w powszechnym odczuciu za niesprawiedliwe ) to jednak tak nie jest. Decyzja o umorzeniu postępowania organu I instancji oraz zaskarżona decyzja muszą być uznane za zgodne z prawem. Przede wszystkim należy wskazać, iż organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania decyzji. Bezczynność organu nie uzasadnia przyjmowania za podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego sprawy z innej daty ( daty złożenia wniosku czy daty, w której powinna być zgodnie z przepisem art. 35 kpa wydana decyzja ), niż data wydania decyzji. Oznacza to, że organ I instancji rozstrzygając sprawę w dniu 10 lutego 2003 r. obowiązany był uwzględnić fakt, iż skarżący z dniem 3 maja 2002 r. przestał być użytkownikiem wieczystym działki, której dotyczył wniosek o przekształcenie. Okoliczność ta uzasadniała umorzenie postępowania w sprawie na mocy art. 105 § 1 kpa. Z treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że przekształcenie może nastąpić tylko wówczas, gdy osoba fizyczna w dacie rozpatrywania wniosku jest użytkownikiem wieczystym oraz po wykazaniu przez nią, że była takim użytkownikiem przed dniem 31 października 1998 r. Uprawnienie do przekształcenia przysługuje bowiem jedynie użytkownikowi wieczystemu. Realizacja tego uprawnienia polega na złożeniu odpowiedniego wniosku z załącznikami do odpowiedniego organu, który wydaje decyzję. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z art. 2 w/w ustawy następuje na podstawie decyzji, a zatem nie jest to przekształcenie ex lege. Skutek prawny polegający na nabyciu prawa własności następuje dopiero z momentem ostateczności decyzji w tym przedmiocie. Warunkiem koniecznym skutecznego ubiegania się o przekształcenie i wydania decyzji o przekształceniu jest więc przysługiwanie osobie fizycznej prawa użytkowania wieczystego. Wobec tego, iż w dacie rozstrzygnięcia sprawy skarżący nie był już użytkownikiem wieczystym zasadnym było uznanie przez organ bezprzedmiotowości postępowania. Z dniem 3 maja 2002 r. skarżący utracił bowiem zdolność do nabycia uprawnienia wynikającego z ustawy o przekształceniu. Okoliczność ta uzasadniała umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 1 kpa.
Wobec powyższego Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.