II SA/Gd 758/12

II SA/Gd 758/12 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2014-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 1068/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-29
II OZ 765/13 - Postanowienie NSA z 2013-09-19
II OSK 3040/14 - Wyrok NSA z 2016-01-26
II OZ 981/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1 i 2a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9, art. 10 ust. 2a, art. 14 ust. 1, 2 i 8, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 9, 12, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 2, art. 171
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 4, par. 10 ust. 1 i 2, par. 7 pkt 7, par. 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2010 nr 155 poz 1043
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dz.U. 2013 poz 1235
art. 46, art. 47, art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e, art. 52 ust. 2, art. 53, art. 54 ust. 1 i 3, art. 58 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie ś
Dz.U. 2014 poz 121
art. 140, art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skarg Wojewody oraz Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie A. na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r., nr XV/111/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S. i C. w gminie B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie A.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 26 czerwca 2012 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., nr 130, poz. 871), Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S. i C. w gminie B. (zwany dalej "planem miejscowym" lub "uchwałą").
W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy oraz art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 758/12.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy, uzasadnia to wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W ocenie organu nadzoru zapisy planu miejscowego są sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy B., przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 2001 r., nr [...] (zwanego dalej w skrócie "Studium"), co stanowi naruszenie art. 20 ustawy. Wojewoda wskazał na treść art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, a następnie zwrócił uwagę na zawarte w Studium zapisy, zgodnie z którymi szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych, zaś ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku Studium na podstawie ww. analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdziale 3.6.8. "Energetyka wiatrowa". Nadto w wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazano, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium. Zdaniem Wojewody, zaskarżony plan nie zawiera szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych.
Wojewoda wskazał na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) i zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza te przepisy, poprzez zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu oraz brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej. Zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są bowiem terenami rolnymi. Siłownia wiatrowa jest natomiast obiektem produkcyjnym, niezwiązanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym. Wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga zatem usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązującej normy.
Organ nadzoru zarzucił, że w planie miejscowym brak jest postanowień odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień, mimo że – zgodnie z postanowieniami Studium - takie strefy winny zostać ustalone.
Wojewoda podniósł także zarzuty dotyczące ustalenia strefy ochronnej elektrowni wiatrowych. Organ stwierdził, że sposób jej ustalenia nie został poparty dowodem wynikającym z przeprowadzenia rzetelnej analizy uciążliwości elektrowni, co narusza art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy. Brak normatywnych ustaleń dla wprowadzonych odległości nie zwalnia bowiem z obowiązku jakiegokolwiek uzasadnienia wyznaczonych w planie odległości. Organ podkreślił, że każda siłownia wiatrowa ma swoją strefę ochronną oddziaływania, w której nie można lokalizować zabudowy przeznaczonej na pobyt stały ludzi. Ponadto każda uchwała powinna być tak podjęta, aby w swoich granicach zawierała obszary oddziaływań.
Zdaniem Wojewody, brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza w opisanej sytuacji dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne. Odległość minimalna 400m między wiatrakiem i budynkiem mieszkalnym - zapisana w planie miejscowym - mająca pełnić rolę bufora akustycznego, w sytuacji gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400m od granicy opracowania planu miejscowego, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania tylko do granic planu. Wojewoda podkreślił przy tym, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią prawo miejscowe i przy ich tworzeniu obowiązują ścisłe zasady. Jedną z podstawowych zasad jest ta, że przedmiotowe ustalenia obowiązują i rozstrzygają tylko i włącznie w granicach określonych na załączniku graficznym - plan nie może tym samym przesądzać lub stwarzać takich możliwości w zagospodarowywaniu lub ograniczaniu zagospodarowania terenów, których nie obejmuje.
Wojewoda wskazał przy tym na zapisy Studium, zgodnie z którymi "ustalenia, że strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (granice tzw. obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych) dla form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem".
Wojewoda stwierdził również, że w planie miejscowym brak jest ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że z treści Studium (str. 107) wynika, że działania zawarte w "Studium ochrony krajobrazu województwa p." zostały uwzględnione w Studium jako wytyczne do ustaleń planów miejscowych. W tym stanie rzeczy Rada sama przyjęła wytyczne tej prognozy (Marszałka Województwa), wprowadzając je (bez określania zakresu) w postaci wytycznych zamieszczonych w Studium, jako wytyczne do ustaleń planów miejscowych. Zarzucił również, że - wbrew treści Studium - tereny przeznaczone pod lokalizację farmy wiatrowej nie zostały wyznaczone w oparciu o wyniki monitoringu oraz z uwzględnieniem odległości od istniejących i proponowanych form ochrony przyrody, co potwierdza opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej.
Wojewoda zarzucił nadto, że z przesłanej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych wynika, że w zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy (w brzmieniu sprzed 1 października 2010 r.) odsyłającym do art. 58 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą środowiskową", w związku z art. 12 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), brak jest uzgodnień z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym projektu planu w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV, to jest w zakresie higieny radiacyjnej. Stanowi to istotne naruszenie art. 17 pkt 7 lit. c ustawy w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r., odsyłającym do ww. przepisów szczególnych.
Wojewoda stwierdził także niespójność tekstu planu z rysunkiem planu, a mianowicie nie została zachowana opisana w § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, która nie może być mniejsza niż 400m", co stanowi naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Zdaniem Wojewody, z analizy porównawczej uchwały wyłożonej do publicznego wglądu, a treścią uchwały podjętej na sesji w dniu 26 czerwca 2012 r., wynika, że dokonano szeregu zmian planu w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu, dotyczących opłat w następującym zakresie:
– w § 5 ust. 4 pkt 1 - w wyłożonym projekcie było 30% - Rada zmieniła na 20%,
– w § 6 ust. 4 pkt 1 - w wyłożonym projekcie było 30% -Rada zmieniła na 20%,
– w § 15 pkt 1 i 2 - w wyłożonym projekcie było 30%, Rada zmieniła na 1%.
Wojewoda podkreślił, że wprowadzanie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po etapie wyłożenia uchwały do publicznego wglądu jest zmianą istotną i należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 ustawy. W ocenie organu nadzoru dokonywanie istotnych zmian w części opisowej lub graficznej przy uchwalaniu planu miejscowego bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych stanowi istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ustawy.
Wojewoda zarzucił nadto, że do publicznego wglądu został wyłożony rysunek planu w innej skali niż projekt rysunku planu przedstawiony do uchwalenia Radzie. Nie zmniejsza tego naruszenia fakt uchwalania rysunku planu miejscowego w prawidłowej skali.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy - reprezentowana przez wójta tej Gminy - wniosła o oddalenie skargi Wojewody, stwierdzając, że zarzuty w niej zawarte są bezzasadne.
W uzasadnieniu Rada stwierdziła, że zaskarżony plan jest zgodny z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy B.", uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 2001 r. z uwzględnieniem późniejszych zmian. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych oraz założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W Studium oznaczono rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych na terenie gminy, zaś w planie miejscowym w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazano granice terenów przewidzianych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Ponadto w Studium dopuszczono możliwość ustalenia szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowej na etapie projektu budowlanego, zaś w planie miejscowym nadano temu rozwiązaniu normatywny kształt. Dlatego § 5 ust. 2 pkt 5 uchwały odzwierciedla prawidłowe założenie, że plan miejscowy nie określa szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych.
Zdaniem Rady, przeznaczenie poszczególnych terenów, w tym terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych tj. terenów EW/R, jak również linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zostały w planie jednoznacznie określone. Należy bowiem odróżniać określenie przeznaczenia terenu pod elektrownie wiatrowe, co zostało dokonane w planie, od określenia miejsc posadowienia poszczególnych elektrowni wiatrowych, co nastąpi na etapie projektu budowlanego. Organ wskazał na różnice w przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolami R i EW/R, wyjaśniając, że - wbrew zarzutowi skargi - dopuszczalne jest określenie w planie mieszanego (wielofunkcyjnego) przeznaczenia terenu, co wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych. Uprawy rolne oraz inwestycje z zakresu energetyki wiatrowej uzupełniają się i dają możliwość lepszego wykorzystania terenu.
Za bezzasadny Rada uznała zarzut braku ustalenia w planie miejscowym stref ochronnych dróg publicznych, wód powierzchniowych i terenów leśnych, bowiem zgodnie z przedmiotowym planem nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych w trasach przebiegu dróg publicznych (krajowych i powiatowych) stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego, jak również nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych na terenach wód powierzchniowych wraz ze strefą ochronną, lasach i terenach planowanych zalesień wraz ze strefą ochronną od kompleksów leśnych. Ustalenia planu w sposób prawidłowy uwzględniają strefy ochronne, a brak dosłownego sformułowania nie oznacza, że strefy te nie zostały w planie uwzględnione.
Odpierając zarzut braku szczegółowości rysunku planu miejscowego, Rada stwierdziła, że jest to kwestia skali, w jakiej został sporządzony rysunek, oraz kwestia obiektów, które znajdują się na terenach objętych rysunkiem, a także elementów, które należy na rysunku umieścić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stref ochronnych elektrowni wiatrowych, Rada wskazała, że granice stref ochronnych terenu przeznaczonego pod budowę wież elektrowni wiatrowych są tożsame z granicami oznaczonych na rysunku planu terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych. Ustalona strefa ochronna elektrowni nie wychodzi poza granice ustalone w planie. W planie nie zostały wskazane miejsca usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych, a określono, że kwestie te będą ustalane na etapie projektu budowlanego. Czyni to przedwczesnym zarzut, jakoby elektrownie miały oddziaływać na teren pozostający poza regulacją przedmiotowego planu. W planie ustalono, że minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż 400m. W granicach obszaru objętego planem nie występują obiekty stanowiące budynki mieszkalne ani też obszary stanowiące tereny zabudowy mieszkaniowej. Istniejąca i projektowana zabudowa oraz istniejące i projektowane tereny zabudowane i zurbanizowane występują poza granicami obszaru objętego planem. Wszystkie obiekty i obszary istniejącej i projektowanej zabudowy zostały w trakcie prac nad projektem planu zidentyfikowane i uwzględnione w rozwiązaniach przyjętych w ustaleniach planu, w tym w formie określonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy dla dopuszczalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, których odległość od budynków mieszkalnych nie przekracza 400m.
Organ wskazał przy tym, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826 ze zm.) nie posługuje się kryterium odległości od źródła hałasu (np. w metrach, kilometrach lub innych jednostkach miary); istotny jest poziom hałasu (mierzony w decybelach). Odległość od źródła jest tylko jednym z wielu czynników wpływających na poziom hałasu. Ochroną akustyczną objęte są tylko niektóre rodzaje terenów. Istnieje również szereg metod ograniczania propagacji i poziomu hałasu.
Rada zaznaczyła, że obowiązujące przepisy prawa nie określają szerokości strefy ochronnej elektrowni wiatrowych. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że musi to być strefa o szerokości minimum 400m od granicy planu z każdej strony, bez względu na rodzaj sąsiednich terenów i sposób ich zagospodarowania. Również zaskarżona uchwała nie określa, że szerokość strefy ochronnej w granicach objętych planem wynosi minimum 400m. Ten parametr dotyczy odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych (§ 5 ust. 2 pkt 7 uchwały) i jest parametrem o charakterze dodatkowym, który wraz z innymi parametrami (w tym dotyczącymi dopuszczalnych poziomów hałasu, dopuszczalnych wibracji czy promieniowania) będzie brany pod uwagę przy lokalizowaniu poszczególnych elektrowni wiatrowych.
Rada wyjaśniła również, że w przypadku większości obszaru przeznaczonego pod elektrownie wiatrowe odległość linii zabudowy od granicy obszaru objętego planem wynosi powyżej 400m. Jedynie w części północnej obszaru objętego planem odległość ta jest mniejsza, przy czym w tamtej części obszar objęty planem przylega do terenów leśnych, które nie są terenami akustycznie chronionymi. Rada podkreśliła przy tym, że projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ponadto inwestycja będzie wymagała oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zaznaczyła także, iż brak jest podstaw do przyjęcia a priori założenia, że elektrownie wiatrowe będą lokalizowane w liniach zabudowy, bo to zależy od wielu czynników, których badanie będzie przedmiotem stosownych postępowań administracyjnych, a których przesądzanie na etapie tworzenia planu byłoby przedwczesne.
Wbrew twierdzeniu Wojewody, "Studium ochrony krajobrazu województwa p." nie zawiera jakichkolwiek wytycznych do ustaleń miejscowych planów. Zostało ono jedynie przywołane jako materiał planistyczny, który wykorzystano na potrzeby wprowadzenia zmian w Studium. Projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie Zarządu Województwa, zawarte w piśmie z dnia 19 kwietnia 2011 r. w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa p. oraz w zakresie zgodności z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez Marszałka Województwa (w tym ze "Studium ochrony krajobrazu województwa p."). Ponadto na etapie sporządzenia wszystkich planów dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w gminie B. sporządzono szczegółowe studium krajobrazowe dla nowych elementów wysokościowych (wież elektrowni wiatrowych), w tym również opracowanie: "Studium krajobrazowe do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S. i C. w gminie B.". Projekt planu uzyskał również pozytywne uzgodnienia i opinie organów właściwych dla ochrony krajobrazu kulturowego - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 czerwca 2011 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 sierpnia 2011 r. Plan miejscowy zawiera szereg zapisów dotyczących ochrony i kształtowania krajobrazu (np. § 5 ust. 2 pkt 2, 8 i 9, § 9 ust. 9 pkt 1 ppkt a i c uchwały).
Odnosząc się zarzutu braku uzyskania opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego organ stwierdził, że opinia ta nie tylko nie była wymagana, lecz brak było podstawy prawnej do wystąpienia o wydanie takiej opinii. Zgodnie
z art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest bowiem państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Plan miejscowy został uzgodniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia 12 października 2011 r. bez zastrzeżeń. Brak jest przy tym także przesłanek merytorycznych do badania kwestii higieny radiacyjnej w tej sprawie w sytuacji, gdy poziom pola elektromagnetycznego emitowanego przez instalacje związane z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych jest pomijany z punktu widzenia kryteriów wprowadzonych obowiązującymi przepisami prawa.
Zdaniem Rady, rysunek planu koreluje z ustaleniami zawartymi w tekście uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały, minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż 400m. Na rysunku planu powyższa minimalna odległość została zachowana, co Rada uwidoczniła na załączonej do odpowiedzi na skargę mapie - "Stan użytkowania gruntów - grunty zabudowane i zurbanizowane w tym istniejące i projektowane budynki mieszkalne 1:50.000". Rada wskazała nadto na dołączoną do odpowiedzi na skargę mapę z oznaczeniem 400m strefy ochrony akustycznej od istniejącej i projektowanej zabudowy (w tym od budynków mieszkalnych) zlokalizowanych w gminie B. i gminie T. w stosunku do nieprzekraczalnych linii zabudowy wież elektrowni wiatrowych ustalonych w sporządzonych planach miejscowych dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych.
Rada wyjaśniła również, że w projekcie planu, który został wyłożony do publicznego wglądu, stawki procentowe były określone (§ 5 ust. 4, § 6 ust. 4 i § 15 projektu planu). Zmniejszenia opłat planistycznych dokonano na sesji Rady Gminy w trybie art. 19 ustawy. Zmiana ta nie wymagała ponowienia czynności planistycznych, ponieważ kwestia wysokości ww. stawek procentowych stanowi wyłączną kompetencję Rady, nie należy natomiast do żadnego z organów uzgadniających plan miejscowy.
Odnośnie zarzutu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w niewłaściwej skali Rada stwierdziła, że rysunek planu został wykonany i wyłożony do publicznego wglądu w skali 1:2.000, a zatem zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy. Natomiast rysunek załączony do prognozy oddziaływania na środowisko został sporządzony w skali 1:9.000. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek sporządzenia rysunku planu miejscowego i rysunku załączonego do prognozy oddziaływania na środowisko w tej samej skali. Rysunek planu został wykonany pod względem skali, techniki graficznej i czytelności w sposób spełniający wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że zgodnie z wymogami ustawy o ochronie przyrody Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt planu pozytywnie.
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 758/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek Stowarzyszenia A w B. o dopuszczenie do udziału w tej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Zażalenie Stowarzyszenia na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OZ 1068/13.
Skargę na tę samą uchwałę Rady Gminy B. wniosła również Grupa mieszkańców gminy reprezentowana przez Stowarzyszenie A w B. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 478/13. Postanowieniem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 478/13, zarządzono połączenie tej sprawy ze sprawą ze skargi Wojewody na tę samą uchwałę, która zarejestrowana została pod sygnaturą akt II SA/Gd 758/12, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie połączonych spraw pod sygnaturą akt II SA/Gd 758/12.
W skardze Grupa mieszkańców wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały wraz ze stwierdzeniem jej niezgodności z prawem. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, 9, 12, 13 i art. 21 ustawy. Zarzuciła także, iż uchwalony plan narusza Studium, a jego projekt sporządziła osoba nieuprawniona.
Przed wniesieniem skargi Grupa mieszkańców, którzy udzielili pełnomocnictwa do ich reprezentowania Stowarzyszeniu A w B., wezwała Radę Gminy B. pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. (w piśmie błędnie określono rok wpisując 2012) do uchylenia szeregu uchwał, w tym uchwały nr [...]. W wezwaniu oznaczone zostały imiennie osoby - właściciele działek położonych w gminach T. i B., którzy upoważnili Stowarzyszenie do występowania w ich imieniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku reprezentujące Grupę mieszkańców Stowarzyszenie A w B. wyjaśniło, że występuje w imieniu i z upoważnienia wymienionych w niej osób. Stowarzyszenie wskazało na naruszenie interesu prawnego osób, które udzieliły mu pełnomocnictwa odnośnie szeregu uchwał, przy czym w odniesieniu do zaskarżonej uchwały powołało się na interes prawny dwóch osób – R. S. i G. B. - właścicieli działek znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. Stowarzyszenie wyjaśniło, że w wyniku realizacji ustaleń planu miejscowego, na przedmiotowe działki zostaną wprowadzone uciążliwości związane z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych. Zgody na wprowadzenie tych uciążliwości R. S. i G. B. nie wydali, tymczasem ustalenia planu miejscowego nie wyłączają z uciążliwości ich działek. Sama natomiast Grupa mieszkańców, jak stwierdziło w skardze reprezentujące ją Stowarzyszenie, działa w interesie społecznym rozumianym jako ochrona środowiska, życia człowieka (w tym zdrowia) oraz walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych gminy. Według Stowarzyszenia przedmiotowa uchwała dotyczy skumulowanego przedsięwzięcia w postaci parku elektrowni wiatrowych mającego powstać na obszarach sąsiadujących ze sobą gmin T. i B.. Elektrownie te będą położone blisko siebie i razem tworzyć będą kompleks o powierzchni 21,2 km2, na którym posadowione będą 82 wiatraki. Inwestycja ta - pod nazwą K. Park Elektrowni Wiatrowych, wywierać będą skumulowany wpływ na krajobraz, znacznie większy niż wpływ poszczególnych inwestycji objętych planami, wskutek czego dojdzie do znacznego naruszenia powszechnego prawa do korzystania ze środowiska przysługującemu właścicielom działek położonych w promieniu kilku kilometrów od elektrowni wiatrowych.
W odpowiedzi na skargę Grupy mieszkańców gminy Rada Gminy B. (reprezentowana przez wójta) wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Rada stwierdziła, że w skardze brak jest jednoznacznego określenia kręgu podmiotów będących skarżącymi w niniejszej sprawie, bowiem treść skargi dotyczy różnych uchwał. Rada przyjęła zatem, że skarżącymi w tej sprawie są te osoby, co do których w skardze wykazywano posiadanie interesu prawnego tj. R. S. i G. B., a także M. T. R., co do której Stowarzyszenie w skardze wskazywało, że występuje w jej imieniu kwestionując zaskarżoną uchwałę.
Zdaniem Rady, opisane w skardze okoliczności nie stanowią naruszenia interesu prawnego skarżących, w imieniu i z upoważnienia których skargę wniosło Stowarzyszenie, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Okoliczności te mogą być rozpatrywane co najwyżej w kontekście interesu faktycznego, który nie daje podstaw do wniesienia skargi na podstawie powyższego przepisu. Rzekome uciążliwości związane z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych miałyby dopiero zostać wprowadzone na działki skarżących w wyniku realizacji ustaleń planu. Nie chodzi tu zatem o ograniczenie lub wyłączenie jakiegokolwiek uprawnienia bądź nałożenie obowiązku, a jedynie o hipotetyczne, niezdefiniowane, przyszłe oddziaływania czynników o charakterze faktycznym na działki skarżących, co do których nie wiadomo nawet czy i w jakim zakresie zaistnieją. Skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Skarżąca M. T. R. nie tylko nie podjęła próby wykazania swojego interesu prawnego, ale nie wskazała nawet na czym - jej zdaniem - interes ten polega. Interesu prawnego skarżącej nie uzasadnia położenie żadnej z działek wskazanych w skardze. Oceniając natomiast interes prawny skarżących R. S. i G. B., Rada stwierdziła, że dotychczasowy sposób użytkowania działek nr [...] i nr [...], których właścicielem jest R. S., określony w ewidencji gruntów i budynków, to w przeważającej części użytki rolne. Również dotychczasowy sposób użytkowania działki nr [...], której właścicielem jest G. B., określony w ewidencji gruntów i budynków, to użytki rolne. Lokalizacja elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie terenów rolniczych, w tym położonych w strefie ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, w której obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, zdaniem Rady, w żaden sposób nie ogranicza rolniczego oraz leśnego sposobu użytkowania tych działek i w pełni umożliwia dalsze wykorzystanie terenu pod uprawy jako grunty orne i pastwiska. Plan miejscowy nie narusza zatem ich interesu prawnego. Zdaniem Rady, nie budzi przy tym wątpliwości, że interesu prawnego w tej sprawie nie mają również pozostałe osoby, tworzące Grupę mieszkańców, ponieważ stanowiące ich własność działki położone są poza obszarem objętym planem, często w znacznej odległości, a zapisy planu nie mają żadnego wpływu na przeznaczenie i sposób zagospodarowania tych działek oraz prawa i obowiązki ich właścicieli.
Odnosząc się do zakresu zaskarżenia Rada stwierdziła, że strona skarżąca nie może domagać się całościowej i abstrakcyjnej kontroli legalności uchwały, w oderwaniu od własnego interesu prawnego. Uprawnienia takiego nie daje art. 101 ust. 1 u.s.g., co znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Tymczasem do tego właśnie zmierza skarga Grupy mieszkańców, w której nie starano się nawet wykazać jaki jest związek poszczególnych zarzutów z interesem prawnym skarżących.
W piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. Stowarzyszenie A wyjaśniło, że skarga została złożona w imieniu i z upoważnienia Grupy mieszkańców liczącej 17 osób, które udzieliły Stowarzyszeniu stosownych pełnomocnictw. Grupę mieszkańców stanowią wskazani w skardze: B. Z., J. G., R. W., G. B., R. S., K. M., Z. B., M. T. R., J. G., S. S., K. R., D. B., P. S., A. i M. B., J. M., H. M. B. oraz J. S.
Zdaniem Stowarzyszenia fakt, że część z nieruchomości członków Grupy nie leży w granicach opracowania skarżonego planu nie uprawnia do przyjęcia tezy, że zaskarżona uchwała w niczym nie zmienia ich sytuacji prawnej. Gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieć na względzie treść
art. 1 ust. 2 ustawy, a także obowiązana jest kierować się zasadą proporcjonalności, ważąc interes publiczny i prywatne interesy właścicieli. Zaskarżona uchwała oraz pozostałe uchwały Rad Gmin T. i B., które przeznaczają tereny pod budowę elektrowni wiatrowych, naruszają prawo własności członków Grupy, ponieważ zaplanowane w nich elektrownie wiatrowe będą tworzyć stałe immisje (wstrząsy i drgania gruntu, fale dźwiękowe słyszalne i niesłyszalne /infradźwięki/, pył, zawirowania powietrza, efekt migotania cienia /stroboskopowy/, rzucanie kawałkami lodu, fale elektromagnetyczne), które oddziaływać będą na nieruchomości skarżących, obniżając ich wartość i utrudniając lub uniemożliwiając korzystanie z nich w dotychczasowy sposób (uprawy rolne), a także uniemożliwiając lub utrudniając rozwój na tych terenach np. turystyki. Immisje te będą zwielokrotnione z uwagi na skumulowane oddziaływanie wszystkich elektrowni wiatrowych.
Stowarzyszenie zwróciło również uwagę, że istnieje potencjalna możliwość zlokalizowania na gruntach skarżących (również znajdujących się poza granicami planów) przyłączy elektroenergetycznych niezbędnych do połączenia elektrowni wiatrowych z siecią elektroenergetyczną. Budowa takich urządzeń, nawet przez podmiot prywatny, jest celem publicznym, zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) – w skrócie zwanej "u.g.n.". Zatem w związku z budową takich urządzeń może dojść do wywłaszczenia nieruchomości bądź też do ograniczenia własności nieruchomości zgodnie z art. 112 ust. 1 lub art. 124 u.g.n.
Negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych może uniemożliwić skarżącym korzystanie z najemnej siły roboczej przy prowadzeniu gospodarki rolnej na gruntach, których rolnicze przeznaczenie zostało w planach zachowane. Wskazać bowiem należy, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne zobowiązana jest - zgodnie
z art. 94 pkt 4 Kodeksu pracy, zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W warunkach bezpośredniego sąsiedztwa elektrowni zapewnienie tych warunków może okazać się bądź niemożliwe bądź może wymagać dodatkowych środków technicznych chroniących pracowników przed hałasem i innymi oddziaływaniami tych urządzeń. Tym samym na właścicieli gruntów - pracodawców - zostaną nałożone dodatkowe obowiązki wynikające z przeznaczenia części gruntów na cele budowy elektrowni wiatrowych.
Zdaniem Stowarzyszenia, realizacja elektrowni wiatrowych spowoduje degradację wartości przyrodniczo-krajobrazowych oraz spadek liczby turystów zainteresowanych wypoczynkiem w warunkach oderwanych od przemysłu, aglomeracji. Powyższe godzi w art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ograniczenia w swobodnym prowadzeniu działalności gospodarczej w takim samym zakresie jak przed uchwaleniem planu godzą w dyspozycję art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Stowarzyszenie wskazało także na naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 2014, poz. 121) – w skrócie "k.c.", w związku z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy, poprzez uniemożliwienie zabudowy zagrodowej na terenie rolnym w stosunku do własności położonej w strefie oznaczonej literą R. Stwierdziło też, że zatajenie w planie miejscowym wskazywanych przez nie zagrożeń związanych z elektrowniami wiatrowymi narusza prawo do odszkodowania, wynikające z art. 36 i art. 37 ustawy.
Reasumując, Stowarzyszenie stwierdziło, że członkowie Grupy mieszkańców opierają swój interes prawny na normach prawa określonych w art. 140 i art. 144 k.c., art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.), art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31, art. 64 ust. 2 i 3, art. 74 ust. 1 i 2 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy, art. 112 i art. 124 u.g.n.
Do ww. pisma procesowego dołączono opinię na temat zagrożeń związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych: rzutów fragmentami oblodzenia wirników, awarii i związanym z tym niebezpieczeństwem oderwania się fragmentów wirników oraz rozprzestrzeniania się pożarów.
W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Rada Gminy B. wyjaśniła, że w podanym do publicznej wiadomości terminie i miejscu wymagana dokumentacja, w tym projekt planu, została wyłożona do publicznego wglądu. Dokumentacja zawierała projekt planu udostępniony do publicznego wglądu skompletowany w następującej formie: tekst planu - w formacie A4, rysunek planu - obszar planu w oryginalnej skali 1:2.000 w sekcjach w formacie A3, rysunek planu poglądowy całości obszaru planu
- w pomniejszonej skali w formacie A1. Rada wyjaśniła również, że projekt planu, który był przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu, nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe, w Gminie B. nie zachował się rysunek planu, który był wyłożony do publicznego wglądu.
Do pisma tego Rada załączyła ponownie wydrukowane – część tekstową projektu planu miejscowego, sekcje rysunku planu miejscowego w skali 1:2.000 oraz rysunek poglądowy planu, oświadczając, że takie same dokumenty zostały wyłożone do publicznego wglądu jako projekt planu.
W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 19 marca 2014 r. Rada wyjaśniła, że urbanista M. B. posiadał w toku całej procedury planistycznej stosowne uprawnienia do sporządzenia projektu planu, jako urbanista wpisany na listę urbanistów prowadzoną przez Północną Izbę Urbanistów pod numerem [...]. Stwierdziła także, że w dyskusji publicznej w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu uczestniczył projektant planu mgr inż. arch. M. B., który potwierdza, że udostępniona do publicznego wglądu dokumentacja zawierała rysunek planu w skali 1:2.000. Dodała nadto, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał uzgodnienia projektu planu postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. Stwierdziła także, iż plan miejscowy nie określa szerokości strefy ochronnej elektrowni wiatrowych na 400m. Rada podtrzymała również swoje stanowisko, zgodnie z którym zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego żadnej z osób tworzących skarżącą Grupę mieszkańców.
Na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. pełnomocnik Grupy mieszkańców powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1670/99, i podkreślił, że szczególnie infrastruktura przesyłowa związana z powstaniem elektrowni będzie sytuowana również poza obszarem planu. Zwrócił również uwagę na finansowanie planu z darowizn oraz na to, że tekst planu wyłożony do publicznego wglądu różnił się od tego tekstu, który został uchwalony. Podkreślił przy tym, że podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu okazywany był jedynie tzw. "rysunek poglądowy", który miał mylnie wskazaną skalę. Rysunek poglądowy został wyłożony w ten sposób, że były to cztery kartki formatu A3 sklejone taśmą, co potwierdził także obecny na rozprawie członek zarządu Stowarzyszenia K. S. Podkreślił on, że informacje zawarte na tzw. "mapie poglądowej planu" wyłożonej do publicznego wglądu były nieczytelne, nie dało się zlokalizować na niej poszczególnych nieruchomości.
W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 26 marca 2014 r. Rada - wnosząc o oddalenie obu skarg - wyjaśniła, że przy ustaleniu w projekcie planu miejscowego granic terenów, na których dopuszcza się budowę elektrowni wiatrowych, uwzględniono wszystkie czynniki, które powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu lokalizacji tego typu inwestycji. Położenie terenów przeznaczonych pod budowę wież elektrowni wiatrowych determinuje położenie i zasięg strefy ochronnej wokół terenu inwestycji. Dla potrzeb ustalenia granic terenów, na których dopuszcza się budowę elektrowni wiatrowych, oraz na których obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych (granic strefy ochronnej wokół elektrowni wiatrowych), sporządzono materiały planistyczne, o których mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i wykorzystano materiały planistyczne, o których mowa w § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia. Wykaz sporządzonych i wykorzystanych na potrzeby projektu planu materiałów planistycznych zawiera dokumentacja formalno-prawna planu (w załączniku nr 6a i nr 7). Dokonany w planie sposób ustalenia strefy ochronnej wynikał z dokonanej przez sporządzającego plan urbanistę M. B. analizy i wniosków z ww. opracowań oraz z tzw. "dobrej praktyki w zagospodarowaniu przestrzennym", w tym ze wskazanych w tym piśmie materiałów planistycznych, w tym dokumentu zatytułowanego: Rejon opracowania – ochrona akustyczna – 1:25.000.
Rada wyjaśniła także, iż dla potrzeb ustalenia w planie granic strefy ochronnej wokół elektrowni wiatrowych:
1) w tekście planu (§ 4 ust. 7) określono, że granice lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jako terenu przeznaczonego pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - zgodnie z rysunkiem planu, tożsame są z liniami rozgraniczającymi terenów 01.EW/R, 02.EW/R oraz granice ich stref ochronnych, tożsame są z granicami - oznaczonych na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych;
2) na rysunku planu zastosowano oznaczenia graficzne granic i oznaczeń obiektów i terenów (stanowiące ustalenia planu), w tym oznaczono tereny związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych objęte zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych (ukośne linie fioletowe).
Ponadto wskazała, że przy ustalaniu w projekcie planu granic stref ochronnych terenów przeznaczonych pod lokalizację wież elektrowni wiatrowych wzięto pod uwagę w szczególności zapisy Studium i przepisy odrębne odnoszące się do przedmiotu i obszaru objętego planem. W obowiązującym Studium obszar, który w projekcie planu położony jest w granicach strefy ochronnej terenów lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, został wyznaczony na rysunku Studium jako "tereny rolnicze związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych - wyłączone z zabudowy mieszkaniowej". Projekt planu jest zgodny ze Studium, w tym w zakresie sposobu ustalenia strefy ochronnej. Skarżący nie wskazali ustaleń Studium, które zostałyby naruszone zapisami planu dotyczącymi sposobu ustalenia strefy ochronnej.
Rada wskazała dodatkowo, że dopuszczalny zasięg oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania, określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku (m. in. dla terenów istniejącej i projektowanej w rejonie opracowania zabudowy mieszkaniowej, którą przeanalizowano na podstawie ww. materiałów), winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Brak jest natomiast w prawie polskim i w prawie europejskim określenia w jednostkach miary (np. metrach, kilometrach itd.) minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej lub innego rodzaju obiektów. Ponadto, w toku czynności w ramach procedury planistycznej wszystkie właściwe organy i instytucje, stosownie do swych kompetencji, uzgodniły i pozytywnie zaopiniowały projekt planu, z uwzględnieniem potencjalnego wpływu na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi oraz wpływu na środowisko kulturowe i krajobraz.
Rada podkreśliła również, że do zaskarżonego planu nie znajdują zastosowania art. 10 ust. 2a ani art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, które zostały wprowadzone przepisami ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2010 r., nr 155, poz. 1043).
Zdaniem Rady, przy wyłożeniu projektu planu Wójt Gminy dołożył ponadprzeciętnej staranności, zapewniając osobom zainteresowanym możliwość zapoznania się z projektem rysunku planu zarówno w skali 1:2000, jak i w skali 1:4000 (rysunek poglądowy), a zatem w formie, którą (z uwagi na bardzo duże rozmiary rysunku planu w skali 1:2000) znacznie łatwiej jest się posługiwać, szczególnie jeśli osoba zainteresowana chce zapoznać się z całym obszarem objętym planem. Wyłożenie do publicznego wglądu dodatkowego rysunku poglądowego o charakterze pomocniczym nie stanowi naruszenia jakichkolwiek zasad wykładania projektu planu, a przede wszystkim nie stanowi naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 zdanie drugie ustawy w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Oznacza to, że ustawodawca dla zobrazowania rozgraniczenia w obrębie nieruchomości działek gruntu, dla których wprowadzono zakaz zabudowy, uznaje za wystarczającą dokładność treści mapy i jej czytelność nawet w skali 1:5000. Potwierdza to celowość i przydatność wyłożenia do publicznego wglądu, jako pomocniczego, rysunku poglądowego w skali 1:4000, obok rysunku planu w skali 1:2000.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontroli Sądu podlega uchwała Rady Gminy B. z dnia 26 czerwca 2012 r., nr [...], podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., nr 130, poz. 871), którą Rada uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S. i C. w gminie B. (zwany dalej "planem miejscowym" lub "uchwałą").
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.
Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie są dwie skargi na tę samą uchwałę, przy czym oparte na dwóch różnych podstawach prawnych, przez co - mimo, że obie skargi zostały połączone postanowieniem Sądu z dnia 10 października 2013 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w istocie obie skargi ocenione zostały według różnych kryteriów.
W pierwszej kolejności - rozważając skargę Wojewody jako organu nadzoru - wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 u.s.g., wyjaśnił, że: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności. Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz, prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt (burmistrz, prezydent) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (art. 90 ust. 2 u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego
(art. 92 ust. 1 u.s.g.). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego
(art. 93 ust. 1 u.s.g.)".
W takim też trybie odbywa się kontrola Sądu w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazanie w art. 28 ust. 1 ustawy podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy. Przywołany art. 28 ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem te naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w powołanym przepisie, należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności takiej uchwały.
Zachowanie trybu sporządzania planu miejscowego jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przestrzeganie etapów stanowienia planu przez organy stanowi bowiem gwarancję rozpatrzenia wniosków podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie.
W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Wyjaśnić należy, iż funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem Z ustępu 2. tego artykułu wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6); szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9); stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 (pkt 12).
Z art. 17 ustawy wynika zaś, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:
1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;
2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;
3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;
4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;
6) uzyskuje opinie o projekcie planu od podmiotów wymienionych w tym przepisie;
7) uzgadnia projekt planu z organami wymienionymi w tym przepisie;
8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;
10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;
11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;
12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;
13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;
14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.
Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 ustawy).
Jak wynika z powyżej przytoczonych przepisów, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje ściśle sformalizowaną procedurę sporządzenia i uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, która obejmuje:
1) ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu;
2) możliwość składania wniosków do projektu planu i obowiązek rozpatrzenia ich przez organ sporządzający plan;
3) uzgodnienie projektu z wymienionymi w ustawie organami;
4) wystąpienie o opinie do wymienionych w ustawie organów;
5) wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu;
6) dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w planie;
7) możliwość zgłaszania uwag do projektu planu;
8) rozstrzygnięcie przez radę gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu planu.
Sformalizowanie procedury i włączenie do procesu sporządzania planu miejscowego osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz poddanie projektu planu pod dyskusję publiczną wskazuje na szczególną rangę planu miejscowego w systemie planowania przestrzennego. Udział podmiotów zewnętrznych w kształtowaniu jego treści jest uzasadniony skutkami prawnymi, jakie wywołuje jego uchwalenie. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 8 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i - stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać zatem normy wiążące. W § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) wyraźnie zaznaczono, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Jednym z etapów procedury sporządzania planu miejscowego jest wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, w celu poddania go ocenie w ramach dyskusji publicznej oraz zgłaszania uwag. Z brzmienia art. 17 pkt 12 i 13 ustawy wynika, że organ sporządzający projekt zapoznaje się ze zgłoszonymi uwagami i w razie ich uwzględnienia dokonuje zmiany projektu.
Udział tzw. czynnika społecznego w procedurze sporządzania i uchwalania planu miejscowego jest zatem jej istotnym elementem. Przesłanką dla takiego postępowania planistycznego jest niewątpliwie, jak to już podniesiono powyżej, charakter norm w nim stanowionych, bezpośrednio oddziaływujących na sytuację prawną wielu podmiotów objętych ustaleniami planu.
Z zacytowanych powyżej przepisów wynika, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego na dwóch zasadniczych jego etapach.
Na wstępie prac nad projektem planu miejscowego społeczeństwo zostaje powiadomione o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i możliwości zgłaszania wniosków do planu. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich wniosków do planu.
Kolejną możliwość wpływania na treść planu miejscowego lokalne społeczeństwo uzyskuje w toku dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, w czasie trwania wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Ustawa nie zawiera definicji ani też bliższego określenia zasad przeprowadzania "dyskusji publicznej". Na podstawie literalnego brzmienia przepisu art. 17 pkt 10 ustawy można jednak ustalić, że dyskusję organizuje wójt, burmistrz (prezydent miasta); odbywa się ona w czasie wyłożenia projektu do publicznego wglądu; przedmiotem dyskusji są w szerokim zakresie rozwiązania przyjęte w projekcie planu miejscowego; nie ma ograniczeń podmiotowych do udziału w dyskusji. Osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej są uprawnione do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, uwagi może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, a więc są one wyrazem krytyki wobec projektu planu albo wskazują kierunki alternatywnych rozwiązań. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) obowiązany jest do rozpatrzenia przedmiotowych uwag i może je uwzględnić, wprowadzając zmiany do projektu planu.
Z opisanej powyżej regulacji prawnej, zdaniem Sądu, wynika, że moment wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu jest niezwykle istotnym momentem w procedurze jego sporządzania. Osoby zainteresowane rozwiązaniami w nim przyjętymi mogą bowiem na tym etapie próbować jeszcze wpłynąć na organy gminy, przedstawiając swoją wizję rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. Nie budzi również wątpliwości Sądu, iż projekt planu wyłożony do publicznego wglądu, gdy nie wpłyną do niego uwagi, nie może zostać istotnie zmieniony bez powtórzenia procedury sporządzania planu w zakresie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W przeciwnym razie poddanie projektu planu miejscowego pod dyskusję publiczną nie osiągnęłoby zamierzonego rezultatu. Nie zapewniłoby bowiem faktycznego udziału podmiotów zewnętrznych w kształtowaniu treści planu, który zapewniają przytoczone powyżej przepisu ustawy.
W niniejszej sprawie Rada przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego – zdaniem Sądu, w sposób istotny naruszyła ustaloną przepisami art. 17 ustawy procedurę uchwalania planu miejscowego, a także przepis art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000.
W ocenie Sądu z dokumentów przedstawionych przez strony i ich oświadczeń wynika niewątpliwie, że do publicznego wglądu została wyłożona mapa - opisana jako załącznik nr 1 do uchwały, sporządzona w innej, nieprzewidzianej treścią art. 16 ust. 1 ustawy, skali (ok. 1:4.000), niż mapa zatwierdzona zaskarżoną uchwałą jako rysunek planu (1:2.000). Taka mapa została załączona do projektu planu znajdującego się w aktach planistycznych. Taką również mapę (w czterech częściach), jako jeden z dwóch rysunków planu, które zostały wyłożone do publicznego wglądu, przedstawiła Rada przy piśmie z dnia 24 lutego 2014 roku (nazywając ten rysunek – rysunkiem poglądowym).
Zgodnie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, granice obszaru objętego ustaleniami planu, obejmującego tereny położone w części obrębu geodezyjnego S. i C. w gminie B. o powierzchni ok. 300ha, określono na rysunku planu w skali 1:2000, składającym się z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2. Bezsporne w sprawie jest, że taki rysunek planu, tj. rysunek w skali 1:2.000 składający się z dwóch arkuszy, nie został wyłożony do publicznego wglądu.
Organ nadzoru zarzucił, że wyłożony do publicznego wglądu załącznik graficzny do projektu uchwały został wykonany w innej skali niż załącznik uchwalony. Pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, że powyższą okoliczność ustalił podczas badania procesu planistycznego, którego dokonywał – jak wynika z treści skargi - na podstawie przesłanej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych.
Rada wyjaśniła, że do publicznego wglądu została wyłożona dokumentacja zawierająca: tekst planu w formacie A4, rysunek planu zawierający obszar planu w oryginalnej skali 1:2.000 w sekcjach w formacie A3 oraz rysunek planu poglądowy całości obszaru planu w pomniejszonej skali w formacie A1 (ten rysunek znajduje się w dokumentacji planistycznej przy projekcie planu).
W sprawie jest przy tym bezsporne, że pomimo opisania mapy nazywanej przez Radę "rysunkiem poglądowym" jako sporządzonej w skali 1:2.000, faktycznie jest to mapa pomniejszona do skali ok. 1:4.000.
Dodatkowo Rada wyjaśniła, że projekt planu, który był przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu, nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587). Z uwagi na powyższe nie zachował się wyłożony do publicznego wglądu projekt planu, w tym rysunek planu - obszar planu w oryginalnej skali 1:2.000 w sekcjach w formacie A3. Do pisma z 24 lutego 2014 roku pełnomocnik organu dołączył w związku z tym ponownie wydrukowane: część tekstową uchwały w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, rysunek poglądowy oraz sekcje rysunku planu miejscowego w formacie A3 w skali 1:2.000 - takie same, jakie według Rady były wyłożone do publicznego wglądu.
Dokonując analizy ww. dokumentów Sąd przede wszystkim zauważył, że z rysunku planu o pomniejszonej skali (według Rady jedynie "poglądowego"), który niewątpliwie został wyłożony do publicznego wglądu, w żaden sposób nie wynika, że jest to poglądowy, dodatkowy rysunek, sporządzony i wyłożony dla ułatwienia zapoznania się z właściwym projektem rysunku planu. Rysunek ten opisany został jako "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S., C. w gminie B." załącznik do uchwały. Ponadto rysunek ten, co jest w sprawie bezsporne, zawiera błędny opis skali w jakiej został sporządzony. Zawiera bowiem adnotację, że jest w skali 1:2.000, a w rzeczywistości jest to mapa pomniejszona do skali ok. 1:4.000.
Odnosząc się natomiast do zapewnień Rady, że do publicznego wglądu wyłożono również rysunek planu zawierający obszar planu w oryginalnej skali 1:2.000 w sekcjach w formacie A3, Sąd zważył, że - po pierwsze - Rada takiego wyłożonego do publicznego wglądu rysunku nie posiada, nie znajduje się on również w aktach planistycznych, a po drugie - również wyłożenie rysunku planu w tej samej skali co uchwalony, ale (tak jak według oświadczenia pełnomocnika Rady uczyniono w tej sprawie) podzielonego na wiele sekcji sporządzonych w formacie A3, byłoby nieprawidłowe w sytuacji, gdy następnie uchwalono plan z rysunkiem składającym się jedynie z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2.
Należy przy tym podkreślić, że wyłożenie rysunku planu w innej skali, niż wskazana na tym rysunku, powoduje, że jest on nieczytelny. Zawiera on bowiem wskaźnik skali jak dla mapy sporządzonej w skali 1:2.000, a w rzeczywistości stanowi mapę w skali ok. 1:4.000. Ponadto na mapie tej nie sposób odczytać numerów poszczególnych działek objętych planem oraz ich granic ewidencyjnych. Tymczasem mapa w skali 1:2.000 umożliwia odczytanie tych danych w sposób niebudzący wątpliwości (vide znajdujący się w aktach planistycznych uchwalony załącznik graficzny do planu, sporządzony w skali 1:2000, składający się z dwóch arkuszy).
Również przedłożone przez Radę przy piśmie z dnia 24 lutego 2014 roku - jako wyłożony do publicznego wglądu projekt rysunku planu sporządzony we właściwej skali 1:2.000 – czyli rysunek planu w tzw. sekcjach w formacie A3, stanowiący zbiór luźnych, nieoznaczonych w żaden sposób 16 kart formatu A3, z nieokreślonymi fragmentami map, nie stanowi rysunku projektu planu sporządzonego w prawidłowy sposób i odpowiadającego rysunkowi uchwalonemu, który składa się z dwóch arkuszy, stosownie oznaczonych.
W ocenie Sądu rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie radzie gminy, jako że to projekt planu wyłożony do publicznego wglądu, a następnie poddany przez radę pod głosowanie, ma się stać ostatecznym planem. Ponadto ustalenie, czy dana działka znajduje się na terenie objętym planem, a co za tym idzie, jaki zapisy planu działki tej dotyczą, umożliwia przede wszystkim zapoznanie się z mapą stanowiącą rysunek planu, dlatego więc jest ona tak ważna.
Odnosząc się do wyjaśnień Rady, Sąd zważył przy tym, że istotnie, jak to wskazuje Rada, z art. 16 ust. 1 zdanie drugie ustawy wynika, iż w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z takim planem miejscowym, a ponadto mapa wyłożona do publicznego wglądu – sporządzona w skali ok. 1:4.000, nie została określona jako rysunek pomocniczy, poglądowy, służący jedynie do rozeznania się we właściwym rysunku planu sporządzonym we właściwej skali. Takiego opisu mapa ta nie zawiera.
Należy przy tym podkreślić również, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zarówno część tekstową, jak i rysunek planu, stanowi najważniejszy dokument w materiałach planistycznych. Egzemplarz projektu planu, który był wyłożony do publicznego wglądu, powinien zatem znajdować się w dokumentacji planistycznej. Brak projektu planu uniemożliwia bowiem dokonanie oceny zgodności z prawem nie tylko procedury planistycznej, ale również uchwalonego planu (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1735/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Braków w tym zakresie nie można uzupełnić ani poprzez ponowne wydrukowanie dokumentów, ani też oświadczeniami projektantów planu. To organ prowadzący postępowanie planistyczne musi dysponować dokumentacją, pozwalającą mu na wykazanie, że przeprowadził je zgodnie z prawem, a w tej sprawie takiej pełnej dokumentacji brakuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 marca 2011 roku, sygn. II SA/Gl 992/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z wymienionych dokumentów, przy czym nie ma wśród nich projektu planu. Jednakże czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dotyczą właśnie projektu planu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza bowiem projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Projekt ten jest następnie opiniowany, uzgadniany, wykładany do publicznego wglądu, i w końcu przedstawiany radzie gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu. Ostateczna wersja może się różnić od wersji wyłożonej tylko w takim zakresie, w jakim zostały uwzględnione uwagi do projektu wniesione przez zainteresowanych. Z treści art. 17 ustawy wynika zatem, że projekt planu jest niewątpliwie elementem dokumentacji prac planistycznych i to najważniejszym. Wskazać w tym miejscu należy, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy, jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ustawy. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury planistycznej, społeczności lokalnej z projektem planu, który po uchwaleniu przez radę gminy stanie się aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące.
Z powyższych rozważań jednoznacznie wynika, że co do zasady uchwalona i opublikowana powinna być ta uchwała, która była procedowana, czyli uzgodniona i zaopiniowana przez właściwe organy oraz wyłożona do publicznego wglądu w podanym w przepisie terminie. W niniejszej sprawie zasadę tę naruszono, ponieważ doszło do wyłożona do publicznego wglądu innego rysunku planu (o innej, błędnej skali) niż został następnie uchwalony. Ponadto wyłożony rysunek planu był nieczytelny
i w wyniku błędnej skali mógł wprowadzać w błąd podmioty zainteresowane jego treścią. Nie sposób zatem uznać, że naruszenie to nie miało charakteru istotnego.
Należy w tym miejscu podkreślić, iż ustawodawca rygorystycznie egzekwuje obowiązek zachowania procedury sporządzenia planu miejscowego, zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy, istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S. i C., ponieważ wyłożono do publicznego wglądu inny projekt planu (części graficznej) niż został uchwalony. Inna skala rysunku planu (mniejsza, powodująca zatarcie granic działek i niemożność odczytania ich granic) spowodowała, że dokładna treść planu pozostała w niniejszej sprawie poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą, a - jak to już wskazywano powyżej, organizacja dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu), która zapewnia tę kontrolę, jest jednym z obligatoryjnych elementów w procedurze tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i sporządzenie projektu planu w określonej skali, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury jego uchwalania, społeczności lokalnej z projektem planu, który istotnie wpłynie na sytuację prawną podmiotów objętych jego ustaleniami.
Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd uznał również, że Wojewoda zasadnie zarzucił, że błędnie nie powtórzono wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu z tego względu, że po wyłożeniu projektu planu dokonano w nim zmian w części tekstowej, dotyczących wysokości stawek procentowych służących do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela. W sprawie jest bezsporne, że dokonano zmian planu w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu dotyczących ww. opłat.
W szczególności § 5 ust. 4 wyłożonego projektu brzmiał:
"W granicach terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem EW/R ustala się stawkę służącą do naliczenia jednorazowej opłaty w stosunku do wzrostu wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela w wysokości:
1) 30% - dla nieruchomości przeznaczonych w wynik ustaleń planu na cele budowlane związane z realizacją elektrowni wiatrowych, lokalizacją dróg i placów eksploatacyjnych oraz infrastruktury technicznej, niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania parku elektrowni wiatrowych,
2) 1% dla pozostałych terenów.",
- natomiast uchwalono zapis o treści "W granicach terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem EW/R ustala się stawkę służącą do naliczenia jednorazowej opłaty w stosunku do wzrostu wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela w wysokości: 20%."
Treść § 6 ust. 4 wyłożonego projektu była następująca:
"W granicach terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się stawkę służącą do naliczenia jednorazowej opłaty w stosunku do wzrostu wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela w wysokości:
1) 30% - dla nieruchomości przeznaczonych w wynik ustaleń planu na cele budowlane związane z realizacją elektrowni wiatrowych, lokalizacją dróg i placów eksploatacyjnych oraz infrastruktury technicznej, niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania parku elektrowni wiatrowych,
2) 1% dla pozostałych terenów.",
- natomiast uchwalono: "W granicach terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się stawkę służącą do naliczenia jednorazowej opłaty w stosunku do wzrostu wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela w wysokości: 20%."
Zmieniła się również treść § 15 pkt 1 i 2 uchwały - w wyłożonym projekcie było 30% - Rada Gminy zmieniła na 1%.
Dodatkowo - analizując treść uchwalonej uchwały i jej projektu, przedłożonego przez Radę jako wyłożony do publicznego wglądu oraz znajdującego się w aktach planistycznych, Sąd stwierdził, że zmianie uległy zapisy znajdujące się w:
- § 5 ust. 2 pkt 1 - wprowadzono dodatkowo nową treść: "b) o mocy poszczególnych wież elektrowni wiatrowych od 1,5 MW do 3,0 MW każda", "c) montowane elektrownie wiatrowe muszą być fabrycznie nowe";
- § 6 ust. 1 pkt 9 - usunięto treść: "w granicach terenów rolniczych, wyróżnionych na rysunku planu, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych związany z lokalizacją elektrowni wiatrowych", wprowadzając zapis: "w granicach terenów położonych w oznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 4 ust. 7, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych";
- § 7 ust. 1 - dodano nowy pkt 2 o treści: "jako przeznaczenie podstawowe terenów przyjmuje się utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów leśnych oraz gruntów stanowiących lasy w rozumieniu przepisów o lasach";
- § 7 ust. 1 – zmieniono treść punktu 3, wprowadzając - zamiast zapisu "w granicach terenów obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych", nowy pkt 4 o treści: "w granicach terenów, położonych w oznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 4 ust. 7, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych".
Stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 ustawy, przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.
Zmiana regulacji dotyczących stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po etapie wyłożenia uchwały do publicznego wglądu jest, w przekonaniu Sądu, zmianą istotną i należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 ustawy. Ponowienie czynności nie dotyczy w tym przypadku konieczności ponownego uzyskania opinii i uzgodnień, w zakresie wynikających z art. 17 ustawy. Jednakże zaniechanie wyłożenia zmienionej uchwały do publicznego wglądu uniemożliwia wniesienie uwag do zmienionego projektu planu, które to uprawnienie wynika z art. 18 ustawy. Zmiany wymaga także w konsekwencji prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, którą sporządza się z uwzględnieniem art. 36 ustawy.
Również pozostałe zmiany – opisane powyżej, w ocenie Sądu były na tyle istotne, że wymagały wyłożenia zmienionej treści uchwały do publicznego wglądu, celem umożliwienia wniesienia uwag do zmienionego projektu planu, które to uprawnienie wynika z art. 18 ustawy. Szczególnie zmiany dotyczące dodatkowych wymogów postawionych wieżom elektrowni wiatrowych – zawarte w § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały, w którym wprowadzono ograniczenie dotyczące mocy poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz zastrzeżono, że montowane elektrownie wiatrowe muszą być fabrycznie nowe, mogły spotkać się z protestami właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod lokalizację elektrowni, ponieważ dodatkowo ograniczały sposób wykorzystywania ich nieruchomości, a więc godziły w ich prawo własności .
Dokonywanie istotnych zmian w części opisowej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych, stanowi istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ustawy.
Badając pozostałe zarzuty skargi Wojewody, Sąd uznał, że nieprawidłowo w części graficznej planu wyznaczono linie zabudowy co do zasady w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) linie rozgraniczające powinny bowiem wyznaczać granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem z § 3 ust. 2 pkt 5 uchwały wynika, że linie zabudowy określone w ustaleniach zaskarżonego planu (w tym na rysunku planu) są to nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym m. in. wirnika z łopatami). W uchwale dopuszczono zatem możliwość przekroczenia linii zabudowy, zwłaszcza przez elektrownie wiatrowe. Co za tym idzie Rada - ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, nie wyznaczyła wyraźnych granic między tymi terenami. Faktycznie bowiem dopuszczono przenikanie zagospodarowania z obszaru EW/R na różniący się od niego teren oznaczony symbolem R. W tym zakresie zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, był zasadny.
Sąd uznał również, że plan miejscowy jest sprzeczny z poprzedzającym je Studium w zakresie dotyczącym ustalenia stref ochronnych elektrowni wiatrowych tj. terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych (vide § 4 ust. 7 uchwały).
Stosownie do obowiązującej w dacie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego i mającej zastosowanie przy uchwalaniu tego planu (vide art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. nr 30, poz. 871/) treści art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.
Zgodnie z art. 9 ustawy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437513). Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, Baza Orzeczeń LEX nr 341275).
Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy
(tak Z. Niewiadomski w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).
Zdaniem Sądu, plan miejscowy uchwalony zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą nie spełnia tak rozumianego wymogu zgodności z ustaleniami studium.
Zaskarżona uchwała była procedowana w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., które zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia 30 kwietnia 2001 r., zmienione uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia 22 czerwca 2010 r. (dalej zwane w skrócie "Studium"). W Studium zostały określone wytyczne do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych, a w szczególności:
- objęcia ochroną przed oddziaływaniem zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (wyznaczenia tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku (str. 109 Studium),
- ustalenia, że strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") dla form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem (str. 111 Studium),
- ustalenia zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych w granicach strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") /str. 111 Studium/,
- ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie mniejszej niż 400m (str. 112 Studium).
Istotnie, jak wskazywała Rada, zawarta w Studium wytyczna dotycząca ustalenia w planie minimalnej odległości wynoszącej 400m oznacza, że taki parametr powinien zostać określony w planie dla przyszłej zabudowy w postaci elektrowni wiatrowej. Jednakże Studium wytyczyło także wymogi dla ustalania przeznaczenia terenów w planie, wskazując na konieczność wyznaczenia w planie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych - jako obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, która powinna zawierać się w granicach planu. Z tego zapisu Studium wynika zatem, że uchwalając plan Rada musiała wziąć pod uwagę akustyczne oddziaływanie elektrowni wiatrowych i mając je na uwadze ustalić obszar tego oddziaływania, a następnie w obszarze tym wprowadzić zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych.
Słusznie Rada wyjaśniła w odpowiedzi na skargę Wojewody, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826 ze zm.) ochroną akustyczną objęte są tylko niektóre rodzaje terenów tj. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, szpitale i domy opieki społecznej, budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, a także na cele uzdrowiskowe, cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz cele mieszkaniowo-usługowe. Należy również zgodzić się z Radą, że ww. rozporządzenie nie posługuje się kryterium odległości od źródła hałasu, istotny jest bowiem poziom hałasu (mierzony w decybelach). Zapisy tego rozporządzenie nie zmieniają jednak zapisów Studium i wynikającego z niego obowiązku, który Rada sama na siebie nałożyła, zawierając w Studium takie a nie inne zapisy dotyczące konieczności ustalenia w planie miejscowym strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych.
Rada - odnosząc się do zarzutu dotyczącego stref ochronnych elektrowni wiatrowych, wyjaśniła, że granice stref ochronnych terenu przeznaczonego pod budowę wież elektrowni wiatrowych są tożsame z granicami oznaczonych na rysunku planu terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, a ustalona strefa ochronna elektrowni nie wychodzi poza granice ustalone w planie; w planie nie zostały wskazane miejsca usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych, a określono, że kwestie te będą ustalane na etapie projektu budowlanego; w planie ustalono, że minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż 400m; w granicach obszaru objętego planem nie występują obiekty stanowiące budynki mieszkalne ani też obszary stanowiące tereny zabudowy mieszkaniowej; istniejąca i projektowana zabudowa występuje poza granicami obszaru objętego planem; wszystkie obiekty i obszary istniejącej i projektowanej zabudowy zostały w trakcie prac nad projektem planu zidentyfikowane i uwzględnione w rozwiązaniach przyjętych w ustaleniach planu, w tym w formie określonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy dla dopuszczalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, których odległość od budynków mieszkalnych nie przekracza 400m; obowiązujące przepisy prawa nie określają szerokości strefy ochronnej elektrowni wiatrowych; brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że musi to być strefa o szerokości minimum 400m od granicy planu z każdej strony, bez względu na rodzaj sąsiednich terenów i sposób ich zagospodarowania; zaskarżona uchwała nie określa, że szerokość strefy ochronnej w granicach objętych planem wynosi minimum 400m; w przypadku większości obszaru przeznaczonego pod elektrownie wiatrowe odległość linii zabudowy od granicy obszaru objętego planem wynosi powyżej 400m, jedynie co do niewielkiej części obszaru objętego planem odległość ta jest mniejsza, przy czym w tamtej części obszar objęty planem przylega do terenów, które nie są terenami akustycznie chronionymi.
Dodatkowo - w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 26 marca 2014 r. - Rada wyjaśniła, że to położenie terenów przeznaczonych pod budowę wież elektrowni wiatrowych determinuje położenie i zasięg strefy ochronnej wokół terenu inwestycji; dla potrzeb ustalenia granic terenów, na których dopuszcza się budowę elektrowni wiatrowych, oraz na których obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych (granic strefy ochronnej wokół elektrowni wiatrowych), sporządzono materiały planistyczne, o których mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i wykorzystano materiały planistyczne, o których mowa w § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia; dokonany w planie sposób ustalenia strefy ochronnej wynikał z dokonanej przez sporządzającego plan urbanistę analizy i wniosków z ww. opracowań oraz z tzw. "dobrej praktyki w zagospodarowaniu przestrzennym", w tym ze wskazanych w tym piśmie materiałów planistycznych, w tym dokumentu zatytułowanego: Rejon opracowania – ochrona akustyczna – 1:25.000.
Rada wskazała także, iż w Studium obszar, który w planie położony jest w granicach strefy ochronnej terenów lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, został wyznaczony na rysunku Studium jako "tereny rolnicze związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych - wyłączone z zabudowy mieszkaniowej".
Wyjaśniła dodatkowo, że dopuszczalny zasięg oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania, określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku (m. in. dla terenów istniejącej i projektowanej w rejonie opracowania zabudowy mieszkaniowej, którą przeanalizowano na podstawie ww. materiałów), winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Brak jest natomiast w prawie polskim i w prawie europejskim określenia w jednostkach miary (np. metrach, kilometrach itd.) minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej lub innego rodzaju obiektów. Ponadto, w toku czynności w ramach procedury planistycznej wszystkie właściwe organy i instytucje, stosownie do swych kompetencji, uzgodniły i pozytywnie zaopiniowały projekt planu, z uwzględnieniem potencjalnego wpływu na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi oraz wpływu na środowisko kulturowe i krajobraz.
Rada podkreśliła również, że do zaskarżonego planu nie znajdują zastosowania art. 10 ust. 2a ani art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, które zostały wprowadzone przepisami ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2010 r., nr 155, poz. 1043)
W ocenie Sądu, przedstawione wyjaśnienia Rady nie uwzględniają zacytowanych powyżej zapisów Studium, z których jasno wynika, że w planie miejscowym musi zostać ustalona strefa oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") dla form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, która winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem. W granicach tej właśnie strefy ustalonej w planie, Rada musi wprowadzić zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, a więc strefa ta musi być ustalana wokół terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe i musi się mieścić w obszarze planu.
Należy zgodzić się z Radą, że zgodnie z obowiązującymi w dacie przestąpienia do procedowania planu przepisami, które pozostały właściwe aż do jego uchwalenia (vide art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 155, poz.1043/), nie miała ona obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 3a ustawy (przepis ten wprowadził obowiązek wprowadzania w planie strefy ochronnej elektrowni, związanej z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko). Obowiązek tej wynikał jednak z postanowień Studium. Aby zatem uchwalić plan w zgodzie z zacytowanymi powyżej zapisami Studium, Rada musiała taką strefę ochronną – przewidzianą postanowieniami Studium, wprowadzić do ustaleń planu.
Nie zmieniają tej oceny, ani brak w czasie procedowania nad planem norm prawa, które określałyby w jednostkach miary minimalne odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej lub innego rodzaju obiektów, ani pozytywne opinie i uzgodnienia, jakie projekt planu uzyskał. To Rada bowiem w Studium określiła dodatkowy wymóg dla planów miejscowych dotyczących elektrowni wiatrowych. Musiała zatem do tego wymogu, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, uchwalając plan miejscowy się dostosować.
Z treści planu miejscowego wynika, że Rada taką próbę podjęła, ponieważ wyznaczyła w planie strefy ochronne elektrowni z zakazem zabudowy. Nic nie wskazuje jednak aby zrobiła to prawidłowo. Zgodnie bowiem ze Studium zakaz zabudowy powinien zostać wyznaczony w granicach strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu, a ani z materiałów planistycznych, ani z wyjaśnień Rady nie wynika, aby tak się stało.
W § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały postanowiono, że dopuszczalny zasięg oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania, określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, co należy udokumentować przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jednocześnie w § 4 ust. 7 uchwały postanowiono, że ustala się granice lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jako terenu przeznaczonego pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - zgodnie z rysunkiem planu, tożsame z liniami rozgraniczającymi terenów 01.EW/R, 02.EW/R oraz granice ich stref ochronnych, tożsame z granicami - oznaczonych na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych. Z części graficznej planu miejscowego wynika, że strefy ochronne wież wiatrowych, tożsame z granicami - oznaczonych na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych (tj. budynków przeznaczonych na mieszkania w budynku wielorodzinnym, budynku jednorodzinnym oraz w zabudowie zagrodowej - vide § 3 ust. 2 pkt 6 uchwały), znajdują się na całym obszarze uchwalonego planu (w tym na wszystkich terenach oznaczonych symbolem R).
Należy przy tym zauważyć, że od granic obszarów przeznaczonych pod budowę wież wiatrowych (EW/R) do granic planu odległości są bardzo różne, od ok. 80m w części północnej planu do ponad 600m w części wschodniej planu.
Rada – pomimo wyraźnego pytania Sądu dotyczącego sposobu ustalenia strefy ochronnej elektrowni wiatrowych (vide rozprawa z dnia 19 marca 2014 roku – k. 453), ani w piśmie z dnia 26 marca 2014 roku (załącznik do protokołu), ani w żadnym innym, nie wyjaśniła dlaczego zakres strefy ochronnej elektrowni jest różny w poszczególnych częściach planu, a niewątpliwie winna była to uczynić, ponieważ wprowadzając tę strefę w sposób zasadniczy ograniczyła prawo własności wszystkich osób posiadających nieruchomości na terenie objętym ustaleniami planu.
Z kolei biorąc pod uwagę materiały planistyczne, należy wskazać, że znajduje się wśród nich mapa zatytułowana "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S. i C. w gminie B.; rejon opracowania – ochrona akustyczna 1:25000". Z mapy tej wynika, że sporządzający ją główny projektant planu przyjął, iż wokół terenów, dla których dopuszczalny poziom hałasu określają przepisu dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, należy – w związku z ustaleniami planu, utworzyć 400m strefę ochrony akustycznej, a więc strefę, w której nie będzie elektrowni wiatrowych. Podobną mapę – dla wszystkich projektowanych planów miejscowych - przedłożyła Rada do akt sprawy (k. 95 akt). W ocenie Sądu, zgodnie z treścią tej mapy, elektrownie nie powinny być lokalizowane z przyczyn ochrony akustycznej w odległości od zabudowy mniejszej niż 400m. Co za tym idzie, biorąc pod uwagę ww. zapisy Studium, należy przyjąć, że co najmniej o takiej samej szerokości strefę ochronną winien był utworzyć planista w planie miejscowym wokół terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe, wprowadzając na tym terenie zakaz zabudowy, aby wypełnić wymogi zawarte w cytowanych powyżej zapisach Studium. Przy czym strefa ta powinna zawierać się w granicach planu. Taki wymóg zawiera bowiem Studium, a ponadto przepisy ustawy nie pozwalają aby Rada stanowiła w planie normy, które wykraczać będą poza granice planu.
Gdyby zatem uznać, że strefa ochronna elektrowni wiatrowych winna mieć 400m szerokości, to – jak wynika z części graficznej planu, parametr ten nie jest spełniony na całym jego obszarze. Miejscowy plan narusza zatem ustalenia Studium.
Natomiast gdyby przyjąć, że – tak jak zdaje się wynikać z jej wyjaśnień, Rada przy ustalaniu strefy ochronnej elektrowni wiatrowych w zaskarżonej uchwale nie kierowała się kwestiami związanymi z oddziaływaniem elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu, wtedy zakaz zabudowy wprowadzony w planie nie zostałby w żaden sposób uzasadniony (w szczególności jego zakres terytorialny), a zaskarżona uchwała również musiałaby zostać uznana za sprzeczną ze Studium, ponieważ nie wprowadzono w niej - przewidzianego ustaleniami Studium
- tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych".
W każdym z tych wypadków zaskarżona uchwała narusza postanowienia Studium, a więc została uchwalona z naruszeniem zasady wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy.
Należy przy tym zauważyć również, że sam fakt, iż obszar, który w planie położony jest w granicach strefy ochronnej terenów lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, został wyznaczony na rysunku Studium jako "tereny rolnicze związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych - wyłączone z zabudowy mieszkaniowej", nie oznacza, że strefa to została określona w planie miejscowym prawidłowo. Z zapisów Studium wynika bowiem, że określone na rysunku Studium rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, a co za tym idzie, również związanych z tymi elektrowniami terenów objętych zakazem zabudowy, stanowią oznaczenie informacyjne, które uszczegółowione ma zostać na etapie sporządzania planów miejscowych (vide str. 103 Studium).
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza również postanowienia Studium dotyczące wytycznych do ustaleń planów w zakresie konieczności ustalenia "obowiązku przeprowadzenia minimum rocznego przedinwestycyjnego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych, trasy przelotów ptaków na poziomie lokalnym ze szczególnym uwzględnieniem ptaków lęgowych (...)" /k. 110 Studium/. Ze Studium wynika, że obowiązek ma dotyczyć przedinwestycyjnego monitoringu, co oznacza konieczność jego przeprowadzenia dopiero w momencie planowania realizacji inwestycji. Dopuszczenie w planie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych nie jest równoznaczne z ich realizacją. Monitoring przedinwestycyjny związany jest natomiast ze szczegółową lokalizacją wież określaną na etapie pozwolenia na budowę. Powinien więc być on warunkiem planu miejscowego dla realizacji inwestycji. Wprawdzie zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 pkt 9 stanowi, że szczegółowa lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 4, powinna uwzględniać wyniki przeprowadzonego przedrealizacyjnego monitoringu przyrodniczego, określającego wpływ potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na awifaunę i nietoperze, jednakże nie został wyznaczony czas trwania tego monitoringu, który zgodnie ze Studium powinien wynosić minimum rok, a także zakres monitoringu, który – zgodnie ze Studium, powinien dotyczyć głównych tras przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych i jesiennych oraz tras na poziomie lokalnym. To zaś stanowi o niezgodności § 4 ust. 2 pkt 10 uchwały ze Studium.
Zdaniem Sądu, nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi Wojewody.
I tak, nie jest zasadny zarzut dotyczący sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami Studium poprzez brak wskazania w planie konkretnych miejsc dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych wież siłowni wiatrowych. Analiza Studium, w szczególności zapisów odnoszących się do parków wiatrowych, pozwala bowiem przyjąć, że badana uchwała jest w tym zakresie zgodna z ustaleniami Studium.
Wytyczne dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych określone są w Studium w rozdziale 3.6.8 "Energetyka wiatrowa". Natomiast określone na rysunku Studium rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych i związanych z tymi elektrowniami terenów objętych zakazem zabudowy – jak to już podnoszono powyżej, stanowią oznaczenie informacyjne, które wskazuje orientacyjnie obszary usytuowania siłowni wiatrowych i wprowadzenia zakazów z tymi elektrowniami związanych. W Studium stwierdzono wprawdzie, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych, jednakże nie wynika z tego konieczność ustalenia w planie miejsc poszczególnych wież elektrowni wiatrowych. W Studium wskazano też, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium (str. 103). Jednocześnie w Studium w wytycznych dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych (str. 112) dopuszczono jednak ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego. Słusznie zatem Rada przyjęła, że szczegółowa lokalizacja terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe nie może być utożsamiana ze wskazaniem punktowego umiejscowienia poszczególnych wież tych elektrowni.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut dopuszczenia w planie miejscowym na terenach rolnych obiektów przemysłowych niezwiązanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym poprzez ustalenie obszaru o symbolu mieszanym EW/R. Otóż wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak też regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego – pozwana uznać, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także orzecznictwo przywołane przez Radę w odpowiedzi na skargę). Sąd - podzielając przytoczone stanowisko- zgadza się z Radą gminy, że realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru.
Chybiony jest także zarzut, że w kontrolowanym planie nie wyznaczono "stref ochronnych" dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Przede wszystkim taki obowiązek nie wynika ze Studium, nie został zawarty wśród wytycznych do miejscowych planów sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Natomiast zalecenia Studium, z których Wojewoda wywodzi konieczność wyznaczenia wymienionych stref ochronnych, odnoszą się do takich uwarunkowań przestrzennych lokalizacji elektrowni wiatrowych, których skutkiem jest ograniczenie obszarowe polegające na wyłączeniu z możliwości lokalizacji tych elektrowni. Tak więc skoro według planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w trasach przebiegu dróg publicznych, na terenach lasów, planowanych zalesień oraz wód powierzchniowych, co wynika z rysunku planu, a także z treści postanowień § 4 ust. 8 uchwały o planie, gdzie mowa jest o granicach lokalizacji wież elektrowni z odwołaniem się do rysunku planu oraz linii rozgraniczających tereny 01.EW/R i 02.EW/R, nie można mówić o sprzeczności planu w tym zakresie ze Studium.
W wytycznych do ustaleń planu zawartych w Studium znalazł się zapis obowiązku dotyczącego ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego odnoszący się do objęcia szczególną ochroną przed zabudową elektrowniami wiatrowymi między innymi lasów i gruntów leśnych, gruntów rolnych pochodzenia organicznego, gruntów obejmujących oczka wodne i torfowiska, gruntów rolnych klasy I i II, terenów zadrzewień i zakrzewień (str. 109 Studium). W planie miejscowym ustalono obowiązujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla całego obszaru objętego planem (Rozdział 2, § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały), zgodnie z którymi m. in. na rysunku planu wyróżniono grunty rolne objęte szczególną ochroną przed zabudową: grunty rolne pochodzenia organicznego, stanowiące oczka wodne, mokradła i torfowiska wraz z porastającymi ich obrzeża krzewami i zadrzewieniami, grunty pod ciekami wód powierzchniowych i rowami; w granicach obszaru objętego planem wprowadzono zakaz przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia, poza granicami terenów, dla których ustalono w planie przeznaczenie terenu: lasy (ZL), zakaz przeznaczania gruntów rolnych obejmujących gleby chronione klas III (wyróżnione na rysunku planu i oznaczone symbolem RIII) na cele nierolnicze, w tym na cele budowlane związane z realizacją elektrowni wiatrowych oraz lokalizacją dróg i placów eksploatacyjnych, (zakaz nie dotyczy istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej); ustalono obowiązek zabezpieczenia środowiska przed emisją szkodliwych fal elektromagnetycznych, porażeniem prądem i ładunkami elektrostatycznymi - w stopniu i w sposób określony obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Także ograniczenia w zainwestowaniu w odniesieniu do dróg publicznych zostały w kontrolowanym planie szczegółowo zapisane w Rozdziale 4. planu zatytułowanym "Ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej". Zalecenie Studium, aby uwzględnić w tworzonym planie trasy przebiegu dróg publicznych stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego zostało w kontrolowanej uchwale uwzględnione – na rysunku planu odzwierciedlono przebieg dróg publicznych - powiatowych i gminnych, zaznaczono przebieg projektowanej regionalnej trasy rowerowej, wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku "Dolina S."
(§ 4 ust. 2 pkt 10 uchwały).
W tym miejscu, badając plan miejscowy z urzędu, bowiem zarzutu takiego organ nadzoru w skardze nie sformułował, odnieść się należy do kwestii wynikającej z Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania w czerwcu 2011 r., a odnoszącej się do badania wpływu skumulowanego, w związku z faktem, że Studium przewidziało na terenie Gminy B. 4 obszary potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych. W prognozie tej (znajdującej się w aktach planistycznych) stwierdzono, że w sytuacji, gdy dla żadnego z tych terenów nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trudno jest ocenić oddziaływanie skumulowane. Zaznaczono również, że wpływ skumulowany powinien być przedmiotem badania w wydawanych na wniosek inwestora decyzjach środowiskowych (str. 69 prognozy). Zakres prognozy oraz stopień jej uszczegółowienia został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 1 września 2010 r., następnie projekt planu wraz z prognozą został przez ten organ zaopiniowany w dniu 22 sierpnia 2011 r. W opinii tej zawarto w szczególności zalecenia, z których wynika konieczność przeprowadzenia pełnej procedury oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (oba dokumenty w aktach planistycznych). Prognoza oddziaływania na środowisko w postępowaniu planistycznym powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - zwanej "ustawą środowiskową", który w ust. 2 pkt 2 lit. e przewiduje, że prognoza oddziaływania na środowisko określa, analizuje i ocenia między innymi przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania skumulowane. Następnie w art. 52 ust. 2 ustawy środowiskowej mowa jest o tym, że w prognozie tej uwzględnia się informacje zawarte w prognozach oddziaływania na środowisko sporządzonych dla innych, przyjętych już (podkreślenie Sądu), dokumentów powiązanych z projektem dokumentu będącego przedmiotem postępowania. Dokumentami przyjętymi są te, które zostały wymienione w art. 46 i art. 47 ustawy środowiskowej, w szczególności są nimi inne plany miejscowe. W tym kontekście należy przyjąć, że brak planów miejscowych obowiązujących na etapie sporządzenia prognozy dla niniejszego planu (dla pozostałych terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe zgodnie ze Studium) oznacza brak możliwości oceny oddziaływania skumulowanego na tym etapie, tak jak to stwierdzono w niniejszej prognozie.
Zgodzić się też trzeba z Radą, że cytowanie w treści Studium fragmentów ze "Studium ochrony krajobrazu województwa p." nie uczyniło z dokumentu wojewódzkiego integralnej części studium gminnego, wobec tego nie mogą zostać uznane za wiążące ustalenia studium wojewódzkiego przy tworzeniu miejscowych planów.
Kolejny chybiony zarzut organu nadzoru dotyczy braku w planie ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego. Zaskarżona uchwała zawiera szereg postanowień związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego (np. zakaz zabudowy terenów rolnych, zakaz zalesiania) oraz z wymogami ochrony krajobrazu kulturowego np. zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina S.". Wyznaczona też została w niej strefa częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej oraz ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, w związku z ujęciem stanowisk archeologicznych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. Rozdział 2, § 4 uchwały). Zarzut Wojewody w tym zakresie jest niezrozumiały, trudno więc ustalić, jakich konkretnie postanowień brakuje organowi nadzorczemu w kontrolowanej uchwale, a wreszcie czy według organu stanowi to naruszenie zasady czy trybu sporządzania uchwały. Wojewoda zarzuca brak postanowień kształtujących ład przestrzenny, mimo że - jak sam przyznaje - zaskarżona uchwała zawiera takie postanowienia. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że postanowienia dopuszczające typ zabudowy bądź zakazujące jakiejś zabudowy mieszczą się wśród zasad kształtujących ład przestrzenny.
Niezasadny okazał się także zawarty w skardze zarzut braku uzgodnień projektu przedmiotowego planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV (dotyczący higieny radiacyjnej). Jak wynika z treści uchwały, na obszarze objętym planem dopuszczono lokalizację linii elektroenergetycznych WN (110 kv), jak o tym mowa w § 5 ust. 1 pkt 4 oraz
§ 6 ust. 1 pkt 5 uchwały. Niemniej brak takiego uzgodnienia (co jest niesporne), nie narusza prawa, bowiem nie było ono wymagane. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że niniejsze postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie uchwały Rady Gminy B. z dnia 22 maja 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania, zmienionej następnie uchwałą z dnia 22 czerwca 2010 r. w zakresie załącznika graficznego. Ma to istotne znaczenie, gdyż wskazuje na datę początkową procedowania niniejszego planu, przy czym niezależnie od tego, która z tych dat powinna być uznana za początkową, niewątpliwie postępowanie planistyczne nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. nr 130, poz. 8710).
W aktach planistycznych znajduje się pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 sierpnia 2010 r. dotycząca proponowanego zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, wydana na podstawie art. 53 i art. 58 pkt 3 ustawy środowiskowej oraz postanowienie z dnia 25 sierpnia 2011 r. pozytywnie uzgadniające przedłożony projekt planu miejscowego, podjęte na podstawie art. 17 pkt 7c i art. 24 ust. 1 ustawy, art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263) w związku z art. 54 ust. 1 i 3 i art. 58 pkt 3 ustawy środowiskowej.
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., a jej przepis art. 4 ust. 2 przewiduje, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to w niniejszej sprawie, że w szczególności w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze planistycznej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej (w stanie prawnym aktualnym z daty podjęcia procedury planistycznej) organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny – w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wewnętrznego gmin.
Niewątpliwie zatem w zakresie wynikającym z ustawy środowiskowej zarówno prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na etapie kontrolowanego planu jak i projekt niniejszego planu zostały zaopiniowane i uzgodnione przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
Natomiast art. 17 ust. 6 lit. a tiret 7 ustawy - w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. (ustalonym wspomnianą nowelizacją z dnia 25 czerwca 2010 r.) - przewiduje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu uchwały przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Jednakże - z uwagi na wskazany już przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy, opinia ta nie była wymagana na etapie procedowania kontrolowanego planu miejscowego.
Zgodnie zatem z przepisami ustawy środowiskowej, organem właściwym był państwowy powiatowy inspektor sanitarny, opiniujący zakres prognozy i uzgadniający projekt planu. Natomiast przywoływany w skardze art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy zadań i kompetencji tej inspekcji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej uzgodnienie na podstawie wskazanego przepisu nie zmienia właściwości organu sanitarnego uzgadniającego w postępowaniu planistycznym, dopiero zmianę tę wywołała bowiem nowelizacja przepisu art. 17 ustawy, dokonana wspomnianą ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. Z przedstawionych przyczyn Sąd nie dopatruje się w tej sprawie naruszenia art. 17 pkt 7 lit. c ustawy (w brzmieniu do dnia 21 października 2010 r.) w powiązaniu z art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Wyjaśnić również należy, że po zamknięciu rozprawy wpłynęło do akt pismo Wojewody z dnia 17 marca 2014 r. Okoliczności wskazane w tym piśmie nie mogły spowodować otwarcia rozprawy na nowo, ponieważ wszelkie kwestie w nim podniesione – jak wynika z powyższych rozważań, Sąd rozpoznał na skutek skargi wniesionej przez Wojewodę, jak również działając z urzędu.
W świetle powyższych wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Gminy B. - podejmując zaskarżoną uchwałę - naruszyła procedurę planistyczną w sposób powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jako że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz z istotnym naruszeniem trybu. Z tej przyczyny Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy, po rozpoznaniu skargi Wojewody, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd oddalił natomiast skargę Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie A w B. na przedmiotową uchwałę.
Skarga Grupy mieszkańców została wniesiona na podstawie przepisów
art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Stosownie zaś do treści art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Dotyczy to z całą pewnością należącego do zadań własnych gminy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Z przepisu art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezsporne jest, że pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. (z mylnie określonym rokiem - 2012 r.) skarżąca Grupa mieszkańców wezwała do usunięcia naruszenia prawa Radę Gminy B., która nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarga została wniesiona w dniu 20 maja 2013 r. Uznać zatem należy, że skarżąca zachowała przewidziany w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wniesienia skargi.
W związku z powyższym Sąd obowiązany był sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonych uchwał w aspekcie merytorycznym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.
Tak, jak niesporna w niniejszej sprawie jest okoliczność spełnienia przez skarżącą pierwszego z warunków, mianowicie wezwania Rady Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą, tak w zakresie drugiego warunku stwierdzić należy, że skarżąca Grupa mieszkańców w toku postępowania nie wykazała, aby zakwestionowana przez nią uchwała Rady Gminy B. naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Z treści przywołanego wyżej art. 101 ust 1 u.s.g. wynika, że prawo do zaskarżania uchwał na jego podstawie przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt
IV SA 1693/97, Baza Orzeczeń Lex nr 48702). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Baza Orzeczeń Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa
w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń Lex nr 53376). Interes ten jest bezpośredni, konkretny i realny i dlatego też nie istnieje on w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt
II SA 3157/00, niepubl.). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale misi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
A zatem, kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do oddalenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.
W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - pismo z dnia 8 kwietnia 2013 r. - określa Stowarzyszenie A w B. jako występujące na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g. w imieniu i z upoważnienia wymienionych w nim indywidualnie osób, będących właścicielami oznaczonych działek położonych w obrębach: C., T., T., T., N. i S. Z jego treści wynika, że Grupa mieszkańców wnosi o uchylenie wskazanych w nim czterech uchwał podjętych przez Radę Gminy B. w dniu 26 czerwca 2012 r., dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy B., w tym uchwały nr [...].
Również po sprecyzowaniu skargi - pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. - nie ulega wątpliwości, że stroną skarżącą jest Grupa mieszkańców wymienionych w tym piśmie z imienia i nazwiska, z podaniem numerów oraz położenia działek, które są własnością poszczególnych osób. Potwierdzeniem wniesienia skargi w imieniu Grupy mieszkańców są dołączone do skargi pełnomocnictwa, w których każda z osób stanowiących Grupę mieszkańców zdecydowała, że reprezentować ją w niniejszym postępowaniu będzie Stowarzyszenie A w B. Tym samym stroną skarżącą, zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą, potwierdzoną dodatkowo we wskazanym piśmie procesowym, jest Grupa mieszkańców gminy, w skład której wchodzą: B. Z., J. G., R. W., G. B., R. S., K. M., Z. B., M. T. R., J. G., S. S., K. R., D. B., P. S., A. B., M. B., J. M., H. M. B. i J. S. Oznacza to, że błędne jest stanowisko Rady, która w odpowiedzi na skargę Grupy mieszkańców jako stronę skarżącą w tej sprawie wskazała jedynie trzy z ww. osób tj. R. S., G. B. oraz M. T. R. Nie jest bowiem rzeczą ani organu, ani też Sądu, decydowanie za Stowarzyszenie w czyim imieniu składa skargę i kogo reprezentuje. Sprecyzować skargę może wyłącznie strona skarżąca. Na marginesie jedynie wskazać należy, że skarżąca Grupa mieszkańców została określona w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 roku jako siedemnaście osób, jednakże w rzeczywistości wskazane jako tworzące tę Grupę osoby stanowią grupę osiemnastu osób. Okoliczność ta nie miała jednakże żadnego znaczenia dla rozpoznania skargi tej Grupy mieszkańców, jako że wszystkie te osoby wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa i udzieliły pełnomocnictwa Stowarzyszeniu - zarówno do wystąpienia do organu z tym wezwaniem, jak i ze skargą do Sądu na przedmiotową uchwałę.
Jak doprecyzował pełnomocnik skarżącej Grupy, wszystkie tworzące tę grupę osoby uważają, że zaskarżona uchwała godzi w ich interesy prawne i w związku z tym Grupa posiada legitymację do wniesienia niniejszej skargi. W konsekwencji w niniejszej sprawie badaniu musi podlegać interes Grupy mieszkańców jako całości.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem może ograniczać i naruszać prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Zatem plan miejscowy może naruszać w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko taki interes właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym), a więc jedynie interes prawny właściciela.
Natomiast podmiot kwestionujący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów, które są własnością innych osób, winien wykazać, że sposób zagospodarowania określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miał wpływ na jego uprawnienia i obowiązki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, że posiadanie (rzeczowego) prawa do nieruchomości nie znajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym nie wyklucza samo w sobie legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że osoba kwestionująca przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów będących własnością innych osób winna wykazać, że sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym ma wpływ (realny i bezpośredni) na jej uprawnienia i obowiązki poprzez ograniczenie jej prawa wykonywania własności lub nałożenie na nią pewnych obowiązków. O naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej może zatem decydować zmiana sytuacji prawnej działki sąsiedniej - pozostającej w obszarze objętym planem, o ile ma ona istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do określonej nieruchomości skarżącej. Zatem w sytuacji, gdy wnoszącym skargę do sądu administracyjnego jest właściciel nieruchomości graniczącej z obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tego planu stanowią normy wynikające z tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 k.c. ustanawiający zakaz ujemnego oddziaływania (ponad przeciętną miarę) na cudzą nieruchomość (zob. też prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 674/07; z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 681/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W tym też kontekście Sąd ocenił, że strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki wszystkich członków skarżącej Grupy mieszkańców, w szczególności nie wykazała, że będzie on miał znaczenie dla tych członków Grupy, którzy posiadają nieruchomości w sąsiedztwie granic planu, często w znacznej odległości od jego granic.
Dokonując tych ustaleń Sąd zważył, że z załączonej do pisma Grupy mieszkańców z dnia 23 stycznia 2014 r. tabeli - określającej położenie działek członków Grupy mieszkańców względem granic skarżonego planu miejscowego (k. 365 – 367 akt sądowych), wynika, że jedynie dwie osoby wchodzące w skład skarżącej Grupy tj. G. B. i R. S. są właścicielami (czy też użytkownikami wieczystymi) nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem miejscowym. Natomiast reszta działek członków Grupy znajduje się w odległości od 250m do ponad 3km od granic planu. Położenie tych działek potwierdza mapa przedłożona przez Radę przy piśmie z dnia 24 lutego 2014 roku (k. 424 akt – koperta).
W ocenie Sądu jedynie nieruchomości G. B. i R. S. podlegają ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale (związanym chociażby z objęcia ich zakazami dotyczącymi strefy ochronnej wież elektrowni wiatrowych). Takich ograniczeń nie wprowadza natomiast przedmiotowy plan w odniesieniu do nieruchomości pozostających poza jego obszarem, zwłaszcza w znacznej odległości (por. mapa k. 424 akt). Również z przedstawionych przez skarżącą Grupę okoliczności nie wynika, aby interes prawny właścicieli tych nieruchomości został naruszony.
W tym miejscy wymaga podkreślenia, że interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" przysługiwać powinien zarówno indywidualnie skarżącej (a więc grupie mieszkańców), jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków grupy mieszkańców. Interes indywidualny grupy musi przy tym dotyczyć interesu indywidualnego każdego z członków grupy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1254/11 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, tylko wykazanie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją poszczególnych członków "grupy mieszkańców" a zaskarżoną uchwałą, naruszającą ich konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi. Podobnie w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 606/10 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., dające legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinno indywidualnie zarówno skarżącej, jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców". Takie też stanowisko wyrażone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 808/07 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd stwierdził, że w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 u.s.g., dające legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinno zarówno skarżącej, jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców".
Uwzględniając przedstawione rozważania, Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej Grupy co do istnienia indywidualnych interesów poszczególnych członków tej grupy, składających się na interes prawny grupy mieszkańców jako całości. Przytaczane argumenty, w tym poparte opracowaniami naukowymi, odnoszą się do sytuacji hipotetycznych związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, a nie z postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego. Powoływanie się na konstytucyjnie chronione wartości, w sytuacji, gdy większość nieruchomości należących do osób stanowiących Grupę mieszkańców pozostaje w znacznej odległości od granic obszaru objętego zaskarżonym planem (vide mapa k. 424 akt), którego postanowienia w żaden sposób nie uszczuplają ich praw ani nie ograniczają sposobu wykonywania prawa własności, nie może prowadzić do wniosku, że Grupa posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wywodzenie interesu prawnego z przepisu art. 140 k.c. odnosić się może jedynie do podmiotu, którego nieruchomość objęta jest postanowieniami planu w ten sposób, że ograniczają one sposób wykonywania prawa własności. Taka sytuacja w niniejszej sprawie zachodzi jedynie w stosunku do dwóch członków skarżącej Grupy tj. G. B. i R. S., których działki znajdują się w granicach opracowania, na terenie rolnym - oznaczonym symbolem R, w granicach strefy ochronnej elektrowni wiatrowych objętej zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, w tym także zakazem zabudowy zagrodowej. Jednakże ich indywidualny interes prawny nie wyznacza interesu prawnego Grupy. Natomiast wywodzenie interesu prawnego z art. 144 k.c. nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie gdyż przepis ten nie wyznacza interesu prawnego skarżącej Grupy mieszkańców jako całości. Jeżeli mieszkańcy gminy decydują się wnieść skargę do sądu administracyjnego na oznaczoną konkretnie uchwałę w trybie art. 101 ust. 2a w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. jako grupa mieszkańców, muszą się liczyć z koniecznością wykazania interesu prawnego (uprawnienia) oraz jego naruszenia tą właśnie uchwałą w odniesieniu do grupy jako całości. Interes prawny (uprawnienie) przysługujący jedynie niektórym członkom grupy nie kreuje bowiem interesu prawnego grupy mieszkańców jako całości.
Podnoszone przez Grupę mieszkańców zarzuty odnoszące się do szeregu zagrożeń środowiska wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały oznaczają w istocie działanie na rzecz ochrony środowiska, mieszczące się w ramach ochrony interesu ogólnego - społeczności gminy, a właściwie dwóch gmin – B. i T. Działanie takie stanowi przejaw najszerzej rozumianego interesu faktycznego i z tego powodu nie może podlegać ochronie w trybie skargi z art. 101 u.s.g. Oczekiwania i żądania skarżącej Grupy mieszkańców, kwestionującej dopuszczenie na obszarze obu wymienionych gmin elektrowni wiatrowych, stanowią z jednej strony krytykę polityki przestrzennej organów samorządu terytorialnego, a z drugiej są przejawem skargi będącej actio popularis, to zaś jest niedopuszczalne w trybie sądowej kontroli aktów na podstawie art. 101 u.s.g.
Również wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności, że na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały mieszkańcy będą narażeni na hałas, drgania, czy inne uciążliwości ze strony planowanych elektrowni, oznaczają istnienie jedynie interesu faktycznego. Zaskarżona uchwała nie wprowadza bowiem ograniczeń w sposobie zagospodarowania większości działek należących do osób składających się na skarżącą Grupę mieszkańców, ani też nie zmienia dotychczasowego sposobu wykorzystania tych działek. Podkreślić przy tym należy, że żaden właściciel nieruchomości - planując jej wykorzystanie na określony cel, nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. Stąd też brak jest podstaw do uwzględnienia twierdzeń skargi, z których wynika - akcentowane przez skarżącą Grupę - prawo do tego, że otoczenie należących do nich działek pozostanie atrakcyjne turystycznie, a wartościowe rolniczo gleby nie będą wykorzystywane w żaden inny sposób.
Sąd uznał zatem, że skarżąca Grupa mieszkańców gminy nie wykazała, aby posiadała własny, indywidualny interes prawny w związku z zaskarżoną uchwałą i aby taki interes prawny został kwestionowaną uchwałą naruszony.
Nie może przy tym stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Grupy mieszkańców stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez Sąd badana, bowiem dopiero drogę do takiej kontroli otwiera skutecznie złożona skarga podmiotu, którego interes prawny (uprawnienie) został naruszony taką uchwałą.
Nie można również zaakceptować poglądu wyrażonego w skardze, że naruszenie interesu prawnego Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie wywodzi się ze skumulowanego oddziaływania dziewięciu farm tworzących K. Park Elektrowni Wiatrowych, a więc wskutek podjęcia przez rady dwóch gmin (T. i B.) ogółem dziewięciu uchwał o planach miejscowych. Nie pozwala na to konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., który warunkuje zaskarżenie konkretnej uchwały wykazaniem naruszenia jej postanowieniami indywidualnego interesu prawnego. Zatem nie z wadliwości przedmiotowej uchwały o planie miejscowym (a tym bardziej z 9 uchwał) wywodzić należy interes prawny Grupy mieszkańców warunkujący skuteczność zaskarżenia uchwały Rady Gminy B. nr [...] z dnia 26 czerwca 2012 r., lecz z konkretnej normy prawa materialnego, wykazując, że treść skarżonej uchwały wpływa na sferę materialnoprawną skarżącej Grupy. Stowarzyszenie występujące w imieniu skarżącej Grupy mieszkańców nie wykazało aby wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały naruszony został indywidualny interes prawny tej konkretnej grupy osób. Tym samym nie mogło skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to jest w taki sposób, aby sąd (wskutek wniesienia tej skargi) uruchomił kontrolę legalności przedmiotowej uchwały.
Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już powyżej wyroku z dnia 16 września 2008 r., orzekając o zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g. z Konstytucją stwierdził, że przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.
Wobec tego, że skarżąca Grupa mieszkańców nie wykazała naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia wszystkich osób wchodzących w skład tej grupy, należało uznać, że skarżąca Grupa nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej Grupy umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez pryzmat zarzutów podniesionych w jej skardze. W konsekwencji Sąd nie mógł wypowiedzieć się na temat merytorycznych zarzutów skargi złożonej przez Grupę mieszkańców kwestionujących prawidłowość podjętej uchwały, albowiem w sytuacji braku legitymacji skargowej Grupy jest to niedopuszczalne.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę Grupy mieszkańców oddalił.