II SA/GD 749/18

II SA/Gd 749/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-04-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Małgorzata Tomaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 2342/19 - Postanowienie NSA z 2024-04-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 37a ust. 9, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi ,,A" na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 października 2018 r. uzupełnionym następnie w dniu 10 stycznia 2019 r. A. (dalej: strona, skarżąca, Spółka) wniosła
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. Nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad
i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta (dalej jako uchwała krajobrazowa lub uchwała reklamowa), w zakresie jej przepisów
§ 2 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do uchwały.
Zaskarżając uchwałę skarżąca zarzuciła Radzie Miasta:
1) naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako: Konstytucja RP),
określającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz pochodne do tej
zasady: zasadę nieretroakcji (niedziałania prawa wstecz) i zasadę ochrony praw
nabytych, oraz naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p), określającego zasadę władztwa planistycznego gminy, poprzez naruszenie regulacją § 2 ust. 1 i 2 Uchwały oraz wynikającymi z niej przepisami szczegółowymi Uchwały praw nabytych Spółki - właściciela tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały
i niezgodnych z ustaleniami Uchwały, określającymi zasady i warunki sytuowania na terenie Gminy Miasta tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być one wykonane;
2) naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, określającego zasadę
proporcjonalności, oraz przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez obciążenie Spółki
- właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących
w dniu wejścia w życie Uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi
z przepisów § 21 w związku z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały, które dotyczą poniesienia
kosztów realizacji nakazów Uchwały związanych z dostosowaniem do zasad
i warunków określonych Uchwałą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały i niezgodnych z przepisami Uchwały;
naruszenie przepisów art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.), określających zasadę wolności gospodarczej, oraz przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasady konkurencyjności, wynikającej z zasady wolności gospodarczej, spowodowane ustaleniami w szczegółowych przepisach Uchwały
w związku z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały, wprowadzających wymogi dochowania minimalnych odległości pomiędzy tablicami reklamowymi, urządzeniami reklamowymi oraz częściami tych obiektów;
naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP, określającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i pochodną do tej zasady zasadę poprawnej legislacji, w tym zasadę określoności prawa, oraz przepisów art. 37a ust. 9 w związku
z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zastosowanie niejednoznacznych pojęć i wymogów
w treści § 21 ust. 2 pkt 2 Uchwały, ustalającego zasady i warunki dostosowania do przepisów Uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały i niezgodnych z przepisami Uchwały;
naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP, określającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i pochodną do tej zasady zasadę poprawnej legislacji, w tym zasadę określoności prawa, oraz przepisów art. 37a ust. 9 w związku
z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez określenie w treści § 21 ust. 2 pkt 3 Uchwały,
bez wymaganej podstawy ustawowej, kryteriów pierwszeństwa dostosowania do przepisów Uchwały niespełniających wymogów Uchwały tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w przypadku niespełnienia zasad i warunków uzależnionych od wzajemnego dostosowania pomiędzy takimi tablicami lub urządzeniami;
naruszenie przepisów art. 37a ust. 6 i 7 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niejednoznaczne ustalenie w treści § 3 ust. 1 Uchwały oraz w załączniku
nr 1 do Uchwały granic obszarów Gminy Miasta, dla których Uchwała przewiduje różne regulacje.
Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r.
II OSK 1749/07, Strona wywiodła posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z faktu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie reklamy zewnętrznej,
w ramach której w ubiegłych latach wzniosła na terenie miasta między innymi szereg tablic i urządzeń reklamowych oraz z tego, że wprowadzenie przedmiotową Uchwałą ograniczeń w zakresie wykorzystania nieruchomości może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto, formalną zdolność Spółki do zaskarżenia Uchwały potwierdza również kształtująca się praktyka orzecznicza sądów administracyjnych dotycząca tak zwanych uchwał reklamowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 października 2017 r.
II SA/Op 196/17). Tym samym, interes prawny lub uprawnienie do zaskarżania uchwał reklamowych wynikają zdaniem Strony z publicznoprawnego statusu przedsiębiorcy.
Przechodząc do uzasadnienia zarzutów Spółka wywiodła, że przepisy ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) dotyczące aktu prawa miejscowego o pokrewnym charakterze, a mianowicie przepisy odnoszące się do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie dopuszczają wstecznego "delegalizowania" istniejących na danym terenie obiektów budowlanych, nawet jeśli uchwalony później plan miejscowy przewiduje inne przeznaczenie danego terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru retrospektywnego i nie oddziałuje wobec istniejących legalnie obiektów budowlanych
ze skutkiem wstecznym, który nakazywałby po wejściu w życie planu ich rozbiórkę lub zmianę przeznaczenia. Ze względu na brak przepisów umożliwiających wsteczne stosowanie tak zwanej uchwały reklamowej regulacje Uchwały powinny oddziaływać wyłącznie "na przyszłość". Jednocześnie nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwałą ostatecznych decyzji administracyjnych zezwalających na lokalizację lub budowę tablic i urządzeń reklamowych. Utrata mocy obowiązującej tych decyzji wymagałaby wprowadzenia przepisów ustawowych o charakterze lex specialis, które nie zostały jednak wprowadzone do obowiązującego porządku prawnego.
Zdaniem Spółki, prawa nabyte przed wejściem Uchwały w życie spełniają wymogi objęcia ich ochroną prawną. W przypadku zaskarżanej regulacji nie zostały też spełnione warunki umożliwiające ograniczenie praw nabytych Spółki. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się bowiem, że ingerencję w prawa nabyte,
która zresztą nigdy nie może mieć charakteru arbitralnego dopuszcza się wyłącznie, gdy jest ona usprawiedliwiona inną zasadą prawnokonstytucyjną, co w sprawie nie ma miejsca.
Obciążenie Strony obowiązkiem poniesienia kosztów dostosowania legalnie zlokalizowanych i wybudowanych tablic i urządzeń reklamowych do zasad i warunków określonych Uchwałą stanowi z kolei przejaw niewłaściwego wyważenia celu legislacyjnego i środka użytego do jego realizacji. Przedmiotowa regulacja Uchwały nie spełnia co najmniej jednego z kryteriów zasady proporcjonalności, uznawanych
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego za obligatoryjne, to jest kryterium określanego jako kryterium "proporcjonalności sensu stricto" i dotyczącego ustalenia, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Uzasadniając zarzut naruszenia zasady wolności gospodarczej (konkurencyjności) Spółka podniosła, że szczegółowe rozwiązania Uchwały prowadzą do nieuzasadnionego, pozbawionego podstawy ustawowej zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli o mniejszej i większej powierzchni nieruchomości gruntowej (przykładowe przypadki wskazano w załącznikach 3, 4 i 5 skargi), co stanowi przykład nadużycia władztwa planistycznego gminy.
Ponadto wszelkie przepisy ograniczające realizację wolności i praw jednostki powinny być dostatecznie określone. Od precyzyjnego wyznaczenia dopuszczalnego zakresu ingerencji państwa oraz określenia trybu, w jakim ograniczony w swych prawach podmiot mógłby się bronić przed nieuzasadnionymi naruszeniami jego dóbr osobistych, zależy bowiem skuteczność tej obrony. Przykładem występujących
w zaskarżanej Uchwale pojęć niejednoznacznych są zdaniem Strony użyte w przepisie § 21 ust. 2 pkt 2 Uchwały kategorie: "elementy przestrzeni" i "aranżacja wg stanu poprzedniego". Wymienione kategorie pojęciowe w szczególności nie występują
w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto przepis ten nie określa w żaden sposób, jak istotne musiałyby być charakter lub znaczenie zmiany "elementów" lub "aranżacji", aby wystąpiła konieczność realizacji obowiązku wynikającego z tego przepisu Uchwały, związana z przywróceniem "elementów" lub "aranżacji" do stanu poprzedniego, istniejącego przed usytuowaniem tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.
Przechodząc do kolejnego zarzutu Strona wyjaśniła, że sformułowanie "warunki" użyte w przepisie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest określeniem nieostrym i pojemnym, jednak wprowadzenie kryteriów pierwszeństwa takich, jak określone przepisami § 21 ust. 2 pkt 3 lit. a-d Uchwały, które prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli istniejących tablic lub urządzeń reklamowych, narusza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanego przepisu ustawy. Określenie w drodze Uchwały kryteriów różnicujących sytuację prawną właścicieli tablic lub urządzeń reklamowych w taki sposób, że w przypadku dwóch lub więcej właścicieli znajdujących się w identycznej sytuacji zostaje ustalona na podstawie przepisów Uchwały kolejność dostosowania tablic i urządzeń do unormowań Uchwały byłoby możliwe jedynie
w przypadku wyraźnego dopuszczenia takiego rozwiązania w treści upoważnienia ustawowego. Treść delegacji art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie określa jednak takiego upoważnienia dla rady gminy.
Odnośnie sposobu ustalenia granic obszarów Gminy Miasta spółka zaznaczyła, że żaden fragment części tekstowej uchwały w brzmieniu przyjętym przez Radę Miasta, zawarty w tak zwanym tekście głównym oraz w treści załącznika nr 1 do Uchwały nie określa wyraźnie charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego, stanowiących podstawę podziału obszaru Gminy Miasta na poszczególne obszary o zróżnicowanej regulacji. Należy zatem przyjąć,
że chociaż ustalenie podziału obszaru Gminy na poszczególne obszary znajduje uzasadnienie ustawowe, to brak precyzyjnego określenia kryteriów podziału
w zaskarżanej Uchwale narusza przepisy szczegółowe art. 37a ust. 6 w zw. z ust. 7 u.p.z.p. i oznacza nadużycie przez Gminę Miasta władztwa planistycznego, określonego przepisem art. 3 ust. 1 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę z dnia 16 listopada 2018 r. uzupełnionej pismem z dnia 27 marca 2019 r. Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.
Zdaniem organu administracji publicznej, skarżąca Spółka nie wykazała,
że Uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Sam fakt, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej nie świadczy jeszcze
o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu na tę okoliczność, w szczególności dowodu przysługiwania prawa rzeczowego do nieruchomości położonych na terenie gminy. Legitymacją do zaskarżenia uchwały jest natomiast bezpośredni związek pomiędzy zagrożeniem dla praw skarżącego dotyczących danej nieruchomości, do której skarżonemu przysługuje tytuł prawny, a konkretnymi przepisami, które tym prawom zagrażają. Błędne wnioski Spółka wyprowadziła też z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. II OSK 1749/07, którym oddalono skargę właśnie z powodu braku interesu prawnego ze względu
na niewykazanie, czy spółce przysługiwało prawo o charakterze rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości. Ponadto skarżąca Spółka nie wykazała, czy nośniki reklamowe z który korzysta rzeczywiście będą wymagały działań związanych z ich dostosowaniem lub usunięciem.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ zwrócił w pierwszej kolejności uwagę,
że w przeważającej mierze skarga kwestionuje samą możliwość uregulowania kwestii dotyczących sytuowania nośników reklamowych przez gminy w ramach tzw. uchwał krajobrazowych. Skarga bowiem w niewielkim stopniu odnosi się do konkretnych rozwiązań przyjętych w Uchwale i ich wpływu na prawa czy obowiązki Skarżącej. Rozważania poprzedzone zostały zatem przypomnieniem celu wprowadzenia przedmiotowej regulacji.
Następnie organ wyjaśnił, że Uchwała nie delegalizuje nośników reklamy,
lecz wprowadza nowe, kompleksowe zasady ich sytuowania, wprowadzając jednocześnie termin na dostosowanie istniejących nośników do nowej regulacji. Przepis art. 37a ust. 3 u.p.z.p., który nadaje gminom kompetencje w tym zakresie, winien być zdaniem Organu interpretowany w ten sposób, że skoro gmina może w ogólności zakazać stosowania tablic i urządzeń reklamowych, to tym bardziej może ona wprowadzić zakaz sytuowania określonych ich rodzajów, tak jak to uczyniono
w Uchwale. W przypadku Uchwały, retroaktywność nie odnosi się w żadnej mierze do stosunków już zakończonych, lecz do istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic
i urządzeń reklamowych. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w przypadku nośników reklamy ustawodawca przewidział wręcz obowiązek dostosowania się do wprowadzonych przez uchwały krajobrazowe zasad (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Ponadto Uchwała wprowadziła dwukrotnie dłuższy od minimum ustawowego termin na dostosowanie się do nowej regulacji.
W kwestii ochrony praw nabytych Organ zaznaczył, że projekt Uchwały został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w znowelizowanych przepisach ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z intencją ustawodawcy. Natomiast gdyby wyłączyć spod regulacji te nośniki, które posiadają tzw. zgody budowlane, cel tych uchwał byłby niemożliwy do osiągnięcia w rozsądnej perspektywie czasu. Podjęcie zaskarżonej Uchwały poprzedzone zostało konsultacjami na niespotykaną dotąd skalę, przy czym każda zgłoszona do projektu uwaga głosowana była indywidualnie.
Zarzut dotyczący poprawnej legislacji jest zdaniem Organu chybiony z tego względu, że ustalenie normatywnych wartości estetyki jest niemożliwe z uwagi
na nieustające zmiany wrażliwości estetycznej społeczeństwa, czy kontekst. Mając
na względzie przedmiot Uchwały niemożliwe było więc posługiwanie się każdorazowo pojęciami ostrymi. Odnośnie przywołanych w skardze fragmentów § 21 Uchwały, skarżąca Spółka nie wykazała też, w jaki sposób postanowienia te naruszały jej interes prawny czy uprawnienie.
Organ nie podzielił stanowiska Spółki w kwestii naruszenia zasady władztwa planistycznego. Zarzut ten jest zdaniem Organu zbyt ogólnikowy, a Strona nie wykazała aby wprowadzone regulacje były dowolne, czy nieuzasadnione. Rada Gminy działała na podstawie i w granicach prawa, w szczególności to przepisy obowiązującego prawa wymusiły określenie m.in. warunków i terminów dostosowania istniejących nośników reklamowych.
Organ wskazał ponadto, że obowiązek dostosowywania nośników reklamowych jest proporcjonalny do wyznaczonego w regulacji celu, jakim jest uporządkowanie przestrzeni i ochrona krajobrazu. Wprowadzenie go było niezbędne, aby cel regulacji został osiągnięty, w przeciwnym razie nastąpiłoby utrwalenie stanu obowiązującego. Zaznaczono, że obowiązek dostosowywania dotyczy jedynie nośników reklamy,
które w dniu wejścia Uchwały w życie nie były z nią zgodne. Co więcej, ustawa planistyczna nie zawiera żadnego rozróżnienia nośników "legalnych" i "nielegalnych". Organ nie zdecydował się też na wprowadzenie przewidzianych ustawowo opłat reklamowych.
Chybiony zdaniem Organu jest też zarzut dotyczący naruszenia zasady konkurencyjności. Zaostrzone wymogi dotyczące odległości zostały przewidziane dla dużych nośników reklamowych, które najbardziej oddziaływały na krajobraz, celem ochrony krajobrazu przed kumulowaniem takich nośników na jednej nieruchomości. Naturalnym rozwiązaniem jest przy tym dopuszczenie dużych nośników reklamowych na nieruchomościach o większej powierzchni. Poza tym zastosowane rozwiązanie eliminuje sytuacje, w których właściciel jednej nieruchomości uniemożliwiałby właścicielowi nieruchomości sąsiedniej sytuowanie nośnika reklamowego. Regulacje dotyczące obliczania odległości między nośnikami reklamowymi są przy tym jednoznaczne.
Kwestionując zasadność zarzutu dotyczącego niejednoznacznego ustalania granic obszarów, dla których Uchwała przewiduje różne regulacje Organ podniósł,
że akty prawa co do zasady nie powinny zawierać opisu stanu faktycznego, a jedynie wyznaczać normę prawa. Z tego powodu dokumentem, w którym uzasadniono podział na obszary jest uzasadnienie do projektu Uchwały. Przebieg granic obszarów został
w nim określony w sposób możliwie najbardziej jednoznaczny, poprzez opis przebiegu po granicach działek ewidencyjnych lub odnosząc się bezpośrednio do obszarów objętych ochroną konserwatorską. Wypełniona została w ten sposób w całości delegacja ustawowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego
i materialnego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie
w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej.
Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa,
jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta z dnia
22 lutego 2018 r. Nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta. Uchwała
ta podjęta została na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej u.p.z.p.
Podstawę prawną wniesienia skargi na ww. uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994) zwanej dalej u.s.g., w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie
z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym,
że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia,
czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16).
Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego
w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.
W niniejszej sprawie strona skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, który wywodzi z prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie reklamy zewnętrznej na obszarze, na którym obowiązuje zaskarżona uchwała. Zauważyć w tym zakresie przyjdzie, że ustalenia zaskarżonej uchwały – jako aktu prawa miejscowego, mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się do jej zapisów. W przypadku, gdy uchwała taka wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia
w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, to niewątpliwie podmiot, który czerpie zyski z działalności gospodarczej polegającej na sytuowaniu i utrzymywaniu tych tablic
i urządzeń, jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. Jego interes prawny w tym przypadku wynika z prawa swobody działalności gospodarczej, wynikającego
z art. 22 Konstytucji RP, oraz z przysługującego mu prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Jego naruszenie związane jest natomiast ze zmianą jego sytuacji prawnej - na skutek ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Gminy tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - w granicach prawa przysługującego mu w tym zakresie przed wejściem w życie przedmiotowych regulacji. Zaskarżona uchwała nakłada bowiem na stronę skarżącą w § 21 ust. 1 obowiązek dostosowania istniejących już tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów do ustalonych zasad i warunków. Tym samym wpływa na jej sytuację prawną.
Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu. Takie też naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa.
Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego,
co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych zapisów, które dotyczą tego interesu. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 P.p.s.a. w tym zakresie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną co powoduje, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ocenia nie tylko zastosowanie w sprawie prawa materialnego, ale także całe postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanego aktu.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności należy zauważyć, że celem nowelizacji u.p.z.p., dokonanej na mocy ustawy z dnia
24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), polegającej na dodaniu przepisów
art. 37a i art. 37b, było wprowadzenie do porządku prawnego takich rozwiązań,
które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie,
w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Przy czym jednym
z rozwiązań służących ochronie krajobrazu miejskiego jest wprowadzenie prawnej możliwości – co należy podkreślić - a nie obowiązku, podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic
i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego
(ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy,
z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1,
w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: pkt 1
- wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania
do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; pkt 2 - wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 37a u.p.z.p. określa
w sposób kompletny i wyraźny zakres przedmiotowy uchwały, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, czyli tzw. uchwały krajobrazowej. Z uwagi na fakt, iż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4), zatem rada gminy obowiązana jest ściśle przestrzegać zakresu udzielonego jej upoważnienia ustawowego. Posłużenie się
w przepisie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Dlatego, jeśli rada gminy zadecydowała o podjęciu tej uchwały, wówczas zobowiązana jest wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające upoważnieniu zawartym w art. 37a u.p.z.p.
W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione.
Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej Uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych,
o których mowa w przepisach Uchwały, na zasadach i warunkach określonych
w przepisach Uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2.2. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej Uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów szyldów,
o których mowa w § 8 ust. 5, na zasadach i warunkach określonych w przepisach Uchwały.
Skarżąca zarzuca, że wskazane przepisy naruszają konstytucyjne zasady nie retroakcji i ochrony praw nabytych przez to, że dokonują wstecznej "delegalizacji" istniejących nośników reklamowych. Zarzuty te w ocenie Sądu są nietrafne. Zgodnie
z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad
i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Nie ma zatem racji skarżąca podnosząc, że regulacje zawarte w zaskarżonej Uchwale nie mają w tym zakresie podstawy ustawowej. Jest wręcz przeciwnie.
To właśnie ustawa przewiduje mechanizm stosowania postanowień uchwały reklamowej do istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych,
a uchwała krajobrazowa doprecyzowuje jedynie warunki tego mechanizmu. Zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP mają zatem charakter zarzutów de lege ferenda. Skierowane są w istocie przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona Uchwała, a nie przeciwko samej Uchwale. Przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. istnieje w systemie prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności. Dopóki domniemanie to nie zostanie podważone, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach Uchwała także z tego domniemania korzysta.
Prawidłowo także zasady dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie nośników reklamowych zostały uregulowane w Uchwale w sposób jednolity, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony leganie, czy nielegalnie. Okoliczność, iż dany nośnik został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy. Kwestie te nie były bowiem badane przy podejmowaniu decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Gdyby zatem zwolnić istniejące w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe spod obowiązku dostosowania do ich przepisów, utrwalony zostałby jedynie istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.
Zgodzić należy się ze skarżącą, że nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwałą ostatecznych decyzji administracyjnych, zezwalających na lokalizację lub budowę tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ale też zaskarżona Uchwała tego nie czyni. Nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgłoszeń, określają odrębne przepisy,
w które uchwała krajobrazowa nie może w żaden sposób ingerować. Określone
w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania nośników reklamowych w żaden sposób nie wyłączają regulacji wynikających z innych aktów prawnych, w szczególności z ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nośniki reklamowe powinny spełniać warunki wynikające zarówno z Uchwały, jak i innych aktów prawnych.
Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) – druk nr 1525 z 28 czerwca 2013 r. odniesiono się do przedmiotowej kwestii stwierdzając, że "Art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany powoduje swoim wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ (którym zgodnie z art. 83 ust. 1 jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania takiego obowiązku. Przepis ten jest wykorzystywany w niewielkim stopniu. Jak wskazują dane udostępnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w latach 2009-2010 (nowsze dane nie były dostępne) na podstawie
art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego powadzono łącznie 532 sprawy, z czego decyzją nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powodujących oszpecenie otoczenia zakończyło się 227 postępowań. Liczba wszczętych postępowań egzekucyjnych wyniosła zaledwie 15, przy czym liczba nałożonych grzywien w celu przymuszenia co do wykonania obowiązku wyniosła 12. Tylko w dwóch przypadkach zostały wydane orzeczenia dotyczące wykonania zastępczego. Jak wynika z analizy praktyki działania powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jedną z przyczyn ograniczonego stosowania art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego są trudności
w wyegzekwowaniu wykonania decyzji...". Tym samym przyjąć należy, że w toku prac legislacyjnych dotyczących wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu uwzględniono wskazane regulacje Prawa budowlanego i mimo ich obowiązywania postanowiono dodatkowo wzmocnić ochronę krajobrazu mając na celu przeciwdziałanie zjawiskom jego oszpecenia przez obiekty budowlane, m.in. obejmując obowiązkiem dostosowania do nowych regulacji także istniejące tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.
Powtórzyć należy, że zarzuty naruszenia zasady nie retroakcji oraz zasady ochrony praw nabytych, są w istocie skierowane przeciwko regulacji ustawowej,
tj. art. 37a ust. 9 u.p.z.p., na podstawie której zaskarżona Uchwała została wydana. Przepis ten nie przewiduje rozróżnienia pomiędzy obiektami małej architektury, ogrodzeniami oraz tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi w zależności od tego, czy ich posadowienie wiązało się z uzyskaniem pozwolenia na budowę (ewentualnie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych), czy nie. Skoro regulacja uchwały zgodna jest z tak określoną regulacją ustawową, z której wywodzi swoje istnienie, to podważenie jej konstytucyjności wymagałoby najpierw podważenia konstytucyjności przepisów ustawy, do czego nie doszło.
Dostrzec także należy, że wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej Uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych
w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza.
Sąd nie podziela także zarzutu, że przepisy § 2 ust. 1 i 2 Uchwały w związku ze szczegółowymi przepisami Uchwały ustalającymi wymagane minimalne odległości pomiędzy tablicami reklamowymi, urządzeniami reklamowymi oraz częściami tych obiektów naruszają przepisy art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, określające zasadę wolności gospodarczej i naruszając konkurencyjność. Zauważyć należy, że wprowadzone wymogi mają na celu ograniczenie "zagęszczenia reklam", zwłaszcza tych o dużych gabarytach, bardzo intensywnie ingerujących w przestrzeń miejską i krajobraz Gminy. Cele zatem wprowadzenia ww. wymogów ściśle związane są z ochroną krajobrazu, pozostając tym samym w zgodzie z delegacją ustawową.
Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego
i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się
w tym zakresie zasadą proporcjonalności.
Niewątpliwie skarżona Uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże ograniczenie to nie narusza zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko samych skarżących. Wprowadzenie omawianych ograniczeń co do minimalnych odległości pomiędzy tablicami reklamowymi, urządzeniami reklamowymi oraz częściami tych obiektów, w równym stopniu dotyczy wszystkich osób (podmiotów gospodarczych), które prowadząc działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej zobligowani są tych ograniczeń przestrzegać.
W tym zakresie Sąd zauważa, że w powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął przywoływane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko,
że "działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa
w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki
te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu
na ochronę powszechnie uznawanych wartości".
Rada gminy tworząc przepisy prawa musi mieć przy tym na uwadze,
że podejmowane przez nią działania mają służyć zaspokajaniu potrzeb całej wspólnoty samorządowej ( zob. art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Celem, przyświecającym wprowadzeniu badanych postanowień uchwały, była ochrona krajobrazu, poprzez poprawienie istniejącego w Gminie stanu rzeczy dotyczącego sytuowania reklam
i zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą
na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza.
Wypełniając dyspozycję art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w § 21 zaskarżonej uchwały postanowiono:
1. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia
w życie Uchwały i niezgodnych z przepisami Uchwały ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w Uchwale na 24 miesiące od dnia wejścia w życie Uchwały.
2. Ustala się następujące zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 1:
1) należy usunąć wszystkie niezgodne z przepisami Uchwały elementy tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wraz z ich zamocowaniami, w szczególności kotwy, fundamenty, haki lub ślady lub otwory po zamocowaniach
2) należy przywrócić elementy przestrzeni zmienione w wyniku sytuowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami Uchwały do stanu poprzedniego, w szczególności poprzez uzupełnienie braków w powierzchniach
i nawierzchniach sytuowania materiałami budowlanymi oraz aranżacją wg stanu poprzedniego;
3) w przypadku niespełnienia zasad i warunków uzależnionych od wzajemnego dostosowania pomiędzy tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi pierwszeństwa dostosowania do przepisów Uchwały wymaga tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe według następującej kolejności:
a) niespełniające pozostałych zasad i warunków określonych w Uchwale,
b) o większej powierzchni służącej ekspozycji reklamy,
c) wyższe względem poziomu najbliższej krawędzi jezdni,
d) bliższe do skrzyżowania dróg lub przejazdu kolejowego.
Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności, poprzez obciążenie Spółki nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 21 w zw. z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały, związanymi z dostosowaniem do zasad i warunków określonych Uchwałą tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia Uchwały w życie i niezgodnych
z przepisami Uchwały. Znów podnieść należy, że jest to zarzut skierowany przeciwko regulacji ustawowej, która jednak korzysta z domniemania konstytucyjności. Wprowadzone ograniczenia nie naruszają zasady proporcjonalności, są bowiem uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważnym interesem publicznym. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Skarżąca nie wykazała też, aby efekty wprowadzonej regulacji nie pozostawały w proporcji do ciężarów nałożonych na obywatela. Uchwała wprowadza wymogi, którym nośniki reklamowe muszą odpowiadać, przewiduje jednocześnie odpowiedni okres dostosowawczy, jak również pozostawia przedsiębiorcy pewną swobodę wyboru co do tego, czy nośnik nieodpowiadający tym warunkom zdemontować czy też dostosować do nowych regulacji. Biorąc pod uwagę cel Uchwały, jakim jest uporządkowanie wspólnej przestrzeni publicznej poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego, uznać należy, że cel ten usprawiedliwia wprowadzenie na przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie reklamy zewnętrznej omawianych ograniczeń.
Nietrafne są również zarzuty naruszenia zasady poprawnej legislacji. Jako przykłady skarżąca wskazała przewidziane w § 21 ust. 2 pkt 2 Uchwały kategorie "elementy przestrzeni" i "aranżacja wg stanu poprzedniego". Nie każde pojęcie użyte
w akcie prawnym wymaga jednak definicji, wobec jej braku istnieją ogólne zasady wykładni, w tym podstawowa zasada wykładni językowej, których zastosowanie pozwala na właściwe odkodowanie treści normy prawnej. Jakkolwiek brak jest
w Uchwale definicji ww. pojęć, nie można jednak zgodzić się ze stroną, że brak ten oznacza niejednoznaczność regulacji prawnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez § 21 ust. 2 pkt 3 Uchwały zasad poprawnej legislacji oraz art. 37a ust. 9 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W przepisie tym w sposób jednoznaczny określono warunki i termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały. Wskazać należy, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zawierający delegację ustawową dla rady gminy stanowi, że uchwała określa "warunki i termin dostosowania". Jest to szeroki zakres upoważnienia ustawowego i nie można zgodzić się ze stroną, że nie obejmował on wprowadzenia takich warunków, jak określone w § 21 ust. 2 pkt 3 lit. a-d Uchwały, polegających m.in. na ustaleniu kolejności dostosowania tablic i urządzeń do unormowań Uchwały w przypadku dwóch lub więcej właścicieli znajdujących się
w identycznej sytuacji. Wystąpienie takiej sytuacji w realiach miejskich jest prawdopodobne, zostało zatem prawidłowo w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego uregulowane.
Nieskuteczny też okazał się zarzut dotyczący treści § 3 ust. 1 Uchwały oraz załącznika nr 1 do Uchwały, z uwagi na brak powiązania tego zarzutu z interesem prawnym Skarżącej. W przekonaniu Sądu zawarty w części tekstowej uchwały opis granic obszarów o różnych regulacjach, uzupełniony częścią graficzną uchwały,
nie przekłada się w jakkolwiek sposób na naruszenie interesu prawnego Spółki, albowiem do naruszenia mogłoby dojść jedynie w przypadku, gdyby opis ten powodował niemożliwość jednoznacznego ustalenia, na jakim obszarze znajdują się obiekty reklamowe należące do Spółki, i w konsekwencji jakie przepisy maja do nich zastosowanie. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie została wykazana.
Konkludując, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Rada Miasta naruszyła w sposób istotny przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w sentencji wyroku.