II SA/GD 739/06

II SA/Gd 739/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 maja 2006 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. H. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 19 maja 2006r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016), po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. O. z dnia 15 czerwca 2005 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego przy granicy działki nr [...] w G. przy ulicy [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę.
Ustalił organ, że inwestor złożył wniosek wraz z dokumentami zgodnie z art. 33 ust. 2 oraz spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia 19 października 2004 r. określającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu 1 - stanowiskowego przy granicy dz. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na skutek odwołania J. H. organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 listopada 2005 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na niezgodność powierzchni zabudowy w projekcie budowlanym z zapisem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. J. H. złożyła pismo, w którym sprzeciwia się nadal budowie garażu i twierdzi, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do "wszczęcia postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę". Ustosunkowując się do tego zarzutu organ I instancji wyjaśnił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 16 maja 2005 r. po rozpoznaniu odwołania J. H. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia
19 października 2004 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu 1- stanowiskowego /w skarpie/ przy granicy dz. nr [...] przy ulicy [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i decyzja ta stała się ostateczna. Wniosek inwestora dotyczy pozwolenia na budowę garażu, a podejrzenia J. H. że będzie tam warsztat samochodowy nie znajdują potwierdzenia. Obawy skarżącej dotyczące naruszenia stabilności skarpy na przyległej działce oraz konieczności wejścia w trakcie budowy na działkę przy ul. [...] są według organu bezpodstawne. Dokumentacja zawiera techniczne badania podłoża gruntowego opracowane przez Zakład Usług Geotechnicznych [...], w której autor stwierdza, że w czasie prowadzenia robót ziemnych w skarpie nie ma możliwości na powstanie osuwiska, a stateczność skarpy zostanie nienaruszona. Ściana garażu od strony skarpy będzie stanowić dodatkową rolę muru oporowego, a roboty ziemne nie wpłyną negatywnie na nośność gruntu i stateczność skarpy sąsiednich działek. Ponadto wybudowanie garażu i jego eksploatacja nie wpłynie w żaden sposób na zmianę warunków gruntowo - wodnych w tej okolicy.
Od powyższej decyzji odwołała się J. H. W jej ocenie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Wskazała, iż pomimo jej licznych odwołań nie zwrócono uwagi na błędnie zakwalifikowanie projektowanego garażu jednostanowiskowego "wkomponowanego w skarpę", jako budynku podziemnego z § 12 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W jej ocenie lokalizacja przedmiotowego budynku powinna być zakwalifikowana z § 12 pkt 1-5 (zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 18). Odwołująca się zarzuciła ponadto naruszenie art. 128, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 kpa oraz przepisów Prawa budowlanego tj. art. 81 pkt 1c. Ponadto jej zdaniem doszło do naruszenia art. 84 kpa poprzez niezwrócenie się przez organy administracji do biegłych o wydanie opinii. Skarżąca nie wyraziła zgody na usytuowanie garażu przy granicy i zgodnie z art. 47 Prawa budowlanego - na wejście na jej teren, stosownie do zapisu decyzji Ponadto warunkach zabudowy. Ponadto w jej opinii dopuszczenie lokalizacji garażu w granicach działki – niezgodnie z warunkami technicznymi, już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przesądzało jednoznacznie o lokalizacji tego obiektu. Ponadto organy administracji w uzasadnieniach swych decyzji nie odniosły się do wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2004 r. Nr [...], w której wskazano na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust, 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. z późniejszymi zmianami) utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 maja 2006 r.
Organ II instancji ustalił, że w dniu 16 czerwca 2005 r. inwestor – T. O. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego na działce nr [...] na granicy z działką nr [...], przy ul. [...] w G. Do złożonego wniosku załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany. W dniu 24 czerwca 2005 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Dnia 13 lipca 2005 r. Prezydent Miasta decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Panu T. O. pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego na granicy działki nr [...] przy ul. [...] w G.
Od powyższej decyzji J. H. złożyła odwołanie do Wojewody, w wyniku którego Wojewoda wydał decyzję z dnia 7 września 2005 r. Nr [...], którą to uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 lipca 2005 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W swej decyzji Wojewoda wskazał na nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, a w szczególności braki w projekcie zagospodarowania terenu, brak uzgodnienia oraz uchybienia w stosunku do przepisów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mających wpływ na lokalizację projektowanego budynku garażowego przy granicy działki sąsiedniej. Po wykonaniu decyzji Wojewody, Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 listopada 2005 r.
Nr [...] zatwierdził ponownie projekt budowlany i udzielił T. O. pozwolenia na budowę garażu w G. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta J. H. złożyła odwołanie do Wojewody. Wojewoda kolejną decyzją, z dnia 24 lutego 2006 r., uchylił decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy dopatrzył się ponownie nieprawidłowości w projekcie budowlanym i zobowiązał organ II instancji do wezwania inwestora i usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Organ I instancji postanowieniem z dnia 13 marca 2006 r. nałożył obowiązek uzupełnienia złożonego wnioski i doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.
W wyniku kolejnej analizy sprawy organ II instancji ustalił, że T. O. złożył wniosek o pozwolenie na budowę posiadając prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i przynależącą do właściwej izby zawodowej. Podczas postępowania administracyjnego przed organem powyższego instancji inwestor usunął braki i wykonał zalecenia wynikające z decyzji Wojewody. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że Inspektor Nadzoru Budowlanego
w odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia 2 sierpnia 2006 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie rozpoczętych przez inwestora robót budowlanych i ustalił, że nie zaistniała samowola budowlana, stwierdzając brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie nadzoru. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Inspektor Budowlany w odpowiedzi na skierowaną do Wojewody skargę z dnia
24 sierpnia 2006 r. na czynności Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta
w sprawie wykonanych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w G.
Rozstrzygając sprawę organ odwoławczy powołał się na treść przepisów art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 4 i art. 80 kpa. W konsekwencji organ II instancji uznał, że inwestor spełnił wymogi art. 35 ust. 1 pkt 1, a organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z przepisami prawa.
J. H. wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 8 kpa poprzez ich niezastosowanie. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, iż Wojewoda pominął w prowadzonym przez siebie postępowaniu i nie rozpatrzył kwestii decyzji o warunkach zabudowy. W projekcie przedmiotowy garaż jednostanowiskowy "wkomponowany w skarpę" jest zakwalifikowany jako budynek podziemny. Podczas wydawania decyzji kierowano się przepisami § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powołując się na § 3 pkt 18 tego rozporządzenia należało stwierdzić, iż lokalizacja przedmiotowego obiektu winna być podyktowana przepisami § 12 pkt 1-5 tego rozporządzenia. Zgodnie z definicją kondygnacji podziemnej zatwierdzony projekt garażu nie może być uznany za obiekt podziemny gdyż, jedna strona budynku znajduje się na wysokości terenu przylegającego do niego (obiekt wkomponowany w skarpę). To stanowisko również jest podzielone przez specjalistów prawa budowlanego, (por. "Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie-poradnik z komentarzem" Władysław Korzeniowski). Skarżąca podniosłą, iż w pierwszej decyzji Prezydenta Miasta zawarte było określenie "około 24 m", co w jej ocenie stanowiło rażące naruszenie norm i przepisów prawa budowlanego i postępowania administracyjnego, które w sposób niewątpliwy i ściśle powinny określać usytuowanie obiektu i jego wielkość. Skutkowało to wydawaniem następnych błędnych decyzji, w tym również ostatniej. Ponadto T. O. podczas budowy dokonał wykopu o wymiarach 3,5 m, szer. 5,0 m, dł. 5,0 m i naruszył granicę działki. Organ odwoławczy jednak bez przeprowadzenia wizji oparł się jedynie na postępowaniu Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w rażący sposób bez wizji lokalnej, a jedynie na podstawie oświadczenia i zdjęć wykonanych przez T. O. uznał, iż w "zasadzie przywrócono stan poprzedni". Takie działanie organu zdaniem skarżącej jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 7 kpa, co do rzetelnej i właściwej oceny stanu faktycznego. Skarżąca wskazała, iż nie sprzeciwia się samej budowie garażu, lecz jedynie jego usytuowaniu na granicy działki, która jest niezgodna z przedstawionymi powyższej przepisami rozporządzenia. Skarżąca ponowiła zarzut, że nie wyraziła zgody na wejście na teren jej nieruchomości, a zaskarżona decyzja bez stwierdzenia o nienaruszalności granic działki sąsiedniej może powodować takie naruszenia, co w jej ocenie jest sprzeczne z prawem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację. Wskazał również, że stosując się do art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wnioskodawca ostatecznie spełnił przewidziane prawem wymogi, to jest złożył stosowny wniosek oraz nie budzące wątpliwości, wymagane przepisami prawa załączniki do wniosku, w związku z czym organy rozpoznające sprawę zobligowane były do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 2 września 1998 r. wydanym w sprawie IV SA. 2311/96 wskazał, iż jeżeli inwestor spełni wszystkie wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Lokalizacja obiektu jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej działki inwestora. Istotnym dla organu rozstrzygającego w sprawie pozostaje oświadczenie projektanta, iż inwestycja przy zachowaniu wymogów wynikających z szeroko pojętej sztuki budowlanej może być realizowana w sposób bezpieczny. Odnosząc się do zarzutu skarżącej braku wizji lokalnej, organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo budowlane, organ architektoniczno-budowlany nie posiada kompetencji do dokonywania wizji lokalnych na terenie projektowanej lub też realizowanej budowy. Powyższe pozostaje w gestii organów nadzoru budowlanego. Ocena tego organu - wyrażona w piśmie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2006 r. Nr [...] posiada - w świetle dyspozycji art. 76 § 1 i § 2 kpa moc dokumentu urzędowego. Organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Na marginesie organ II instancji wskazał, że materiał dowodowy nie potwierdza zarzutu skarżącej dotyczącego ingerencji planowanej inwestycji w teren sąsiedniej nieruchomości będącej własnością skarżącej. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji rozstrzygnięcie swoje opiera na dokumentacji sprawy. Badanie sprawy przez organ administracji ogranicza się do stwierdzenia czy dochodzi lub ewentualnie może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, jednakże wyłącznie w aspekcie naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skarga J. H. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Rozpoznając skargę Sąd miał na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis art. 35 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane
(Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016), po zmianie dokonanej nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) i w brzmieniu w zakresie ust. 1 pkt 1 ustalonym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954, zm. Dz. U. z 2006 r., Nr 50, poz. 360) stanowi co następuje:
Art. 35 ust. 1 Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przytoczony przepis reguluje ogół kwestii podlegających sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności, jak wynika z jego treści, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1154/98, Baza Orzeczeń LEX nr 47834).
Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, postępowanie administracyjne z wniosku inwestora T. O. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę poprzedzone zostało ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia
19 października 2004 r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu jednostanowiskowego na działce nr [...], przy granicy działki nr [...],
w G. ul. [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego
z dnia 16 maja 2005 r. (vide: fotokopie decyzji Prezydenta i SKO z dnia 16 maja 2005 r. w aktach administracyjnych I instancji). W punkcie pierwszym tej decyzji, obejmującym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, wskazano, że "projektowany garaż należy wkomponować w istniejącą skarpę", dopuszczając m.in. jego lokalizację przy granicy działki sąsiedniej, nr [...], powołując jako podstawę prawną § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
26 sierpnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Przepis § 12 cytowanego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym z mocą obowiązującą od dnia 27 maja 2004 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 r., Nr 109, poz. 1156), określa usytuowanie budynku na działce budowlanej. W punkcie 6 stanowi, że odległości, o których mowa w ust. 1 – 5, nie odnoszą się do podziemnych części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu. W § 3 rozporządzenia zawierającym słowniczek pojęć, w pkt. 15 pod pojęciem poziomu terenu rozumie się poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych.
Jak wynika z treści przytoczonych wyżej decyzji, oba organy nie dokonały ustaleń w zakresie badania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2), określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, zm. Dz. U. z 2003 r., Nr 33, poz. 270, zm. Dz. U z 2004 r., Nr 109, poz.1156) w zakresie, w jakim usytuowanie projektowanego budynku garażowego przewidziano przy granicy działki. Taką wprawdzie lokalizację przewidziała cytowana wyżej decyzja o warunkach zabudowy, jednakże dacie w orzekania przez organy architektoniczno – budowlane, jak i w dacie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 października 2004 r. oraz decyzji SKO
Nr [...] z dnia 16 maja 2005 r. nie obowiązywał już przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690) miał treść następującą: § 12 pkt 6. "Budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli:
1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...)".
Przepis § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w datach obu decyzji stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Natomiast zgodnie z ust. 3 sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli:
1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki.
Według zaś ust. 4, jeżeli na sąsiedniej działce:
1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,
2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Przytoczone wyżej przepisy regulują zasady sytuowania projektowanych obiektów budowlanych względem granic działki budowlanej i wraz z przepisami regulującymi odległości między budynkami oraz względem granicy działki z uwagi na konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (§§13, 60) oraz z uwagi na ochronę przeciwpożarową (§§ 271, 273), ustanawiają konieczne do spełnienia minimalne warunki oraz odstępstwa od nich enumeratywnie wymienione.
Powołane wyżej rozporządzenie stanowi przepisy wykonawcze, techniczno–budowlane do ustawy Prawo budowlane i stosownie do treści art. 35 ust. 1 tej ustawy organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki również z ustanowionymi w nim regułami co do sytuowania projektowanych budynków.
Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, projektowany przedmiotowy budynek garażowy usytuowany jest w skarpie, na granicy działek nr [...] i nr [...]. Nie ustaliły organy, czy w miejscu projektowanego budynku, na działkach sąsiednich "nie ma istniejących budynków usytuowanych ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, a również nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę dla tak usytuowanych budynków". Jest również w sprawie oczywiste, że wobec braku na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe zastosowanie przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym, zdaniem Sądu nie ma podstaw do oceny przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Nie zbadano bowiem, czy usytuowanie projektowanego garażu na granicy wymienionych wyżej działek spełnia wymogi określone w § 12 ust. 3 i 4, ani nie rozważono, z jakich przyczyn w stosunku do przedmiotowej inwestycji winien mieć zastosowanie przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, odnoszący się do "podziemnych części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu". Wskazać przy tym należy, że wpływ postanowień decyzji o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji inwestycji, na treść decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru wiążącego.
Stosownie do treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że organ administracji architektoniczno – budowlanej ani nie może modyfikować treści decyzji o warunkach zabudowy ani też postąpić wbrew jej ustaleniom. Nie jest zadaniem tego organu kontrola poprawności proponowanych rozwiązań przestrzennych, koncentruje się on natomiast na wymogach Prawa budowlanego i zgodności robót budowlanych z przepisami tego prawa oraz wydanymi na jego podstawie przepisami wykonawczymi. Organ ten może odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku wykazania sprzeczności z innymi przepisami prawa, o czym stanowi przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarówno w poprzednim jak i w aktualnym stanie prawnym wynikającym z ustaw regulujących gospodarkę przestrzenną, decyzja o warunkach zabudowy, przy założeniu spełnienia pozostałych wymogów Prawa budowlanego, stanowi przyrzeczenie otrzymania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi o możliwości inwestowania i wskazuje warunki, na jakich zamierzenie może być realizowane. Warunki te są dla organu administracji architektoniczno – budowlanej wiążące. Przy spełnieniu innych wymogów, przewidzianych w Prawie budowlanym, inwestor ma prawo domagać się wydania pozwolenia na budowę (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 449-450).
Decyzja Prezydenta z dnia 19 października 2004 r. o warunkach zabudowy (vide: fotokopia decyzji w aktach administracyjnych I instancji) dopuszcza lokalizację garażu "wkomponowanego w istniejącą skarpę", przy granicy działki sąsiedniej, na podstawie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 czerwca 2002 r. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (por. uchwalę NSA z dnia 25 listopada 1996 r., OPK 22/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Baza orzecznictwa LEX nr 168058). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. W ocenie Sądu, opisana wyżej decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie dopuszczalne miejsce lokalizacji garażu, natomiast jego usytuowanie winno pozostawać w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowa kwestia nie pozostaje bowiem w kognicji organu administracji właściwego w sprawach gospodarki przestrzennej, czemu zresztą dało wyraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 16 maja 2005 r., rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia 19 października 2004 r.
Organy architektoniczno – budowlane rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dokonały analizy usytuowania przedmiotowego garażu pod kątem wymogów określonych w § 12 ust. 3 i 4 oraz ewentualnych wyłączeń określonych w ust. 6. Brak takiej analizy uniemożliwia kontrolę Sądu co do prawidłowości rozstrzygnięcia i stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Natomiast przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest decyzja Prezydenta o warunkach zabudowy, toteż zbędna jest ocena wymienionej decyzji oraz ustosunkowywanie się do treści skargi w tym zakresie. Jak wyżej zaznaczono, warunki techniczne lokalizacji przedmiotowego garażu przy granicy działek nr [...] i nr [...] muszą zostać zanalizowane przez organ architektoniczno – budowlany, który nie jest związany w tej mierze treścią decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż co do zasady decyzja ta, ostateczna jak wynika z akt sprawy, jest dla organów wiążąca.
Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, art. 7, art. 8, ale również art. 77 i art. 107 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny i kompleksowy, a sporna kwestia możliwości technicznych lokalizacji w skarpie i przy granicy działek nie została poddana wszechstronnej ocenie, również pod kątem, czy przedmiotowy garaż usytuowany w skarpie mieści się w pojęciu "podziemnej części budynku znajdującej się poniżej poziomu terenu". W tym kontekście ocena dokonana przez organ zebranego w sprawie materiału narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, do jakiej uprawnione są organy stosownie do treści art. 80 Kpa. Wskazać również należy, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda przytaczając treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i podzielając ustalenia organu pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania, w przeważającym zakresie kwestionujących możliwość lokalizacji przy granicy działek. Uchybienie to, naruszające w szczególności art. 107 § 3 kpa, mogło mieć również istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie jest obligatoryjnym składnikiem decyzji administracyjnej, a jego znaczenie jest o tyle istotne, że w jego treści organ zawiera wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenia ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy obowiązującej (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienia, s. 118-122). Rolą uzasadnienia decyzji jest objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 453). Organ w takim przypadku ma prawo do swobodnej, lecz nie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz zobligowany jest do dokładnej analizy tych dowodów i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, które stały się podstawą do wydania orzeczenia i zamieszczenia ich w uzasadnieniu. Pogląd taki prezentowany jest w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r. sygn. akt IV SA 1660/96, w którym wskazuje się, iż powołany przepis art. 107 § 3 kpa statuuje zasadę wyłącznego i samodzielnego dokonywania przez organ orzekający oceny dowodów, nakładając nań obowiązek z jednej strony ich przytoczenia, z drugiej strony zaś wskazania przyczyn dokonania takiej, a nie innej oceny tych dowodów (zasada swobodnej oceny dowodów). Ocena taka podlega kontroli instancyjnej, a także ocenie sądu przy rozpatrywaniu skargi na ostateczną decyzję z punktu widzenia jej legalności (zgodności z prawem). (...) Chodzi tu, między innymi, o przestrzeganie w ramach swobodnej oceny dowodów zasady prawidłowego wnioskowania i krytycyzmu, a w szczególności zasady logicznego rozumowania. Z kolei nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w ocenie Sądu orzekającego narusza nie tylko przepis art. 107 kpa, ale również ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, wyrażoną w art. 8 kpa.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej oraz wskazań, w szczególności zaś dokona wszechstronnej analizy projektowanej inwestycji pod kątem warunków technicznych regulujących usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przy granicy działki.
Zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez inwestora granic działki nie może być przedmiotem rozpatrzenia przez organy administracji ani objęty kognicją sądu administracyjnego, ponieważ naruszenie prawa własności należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych.
Nietrafny jest również zarzut odnoszący się do działania Inspektora Nadzoru Budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy informacja od organu nadzoru budowlanego co do nieprowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oznacza, iż organ architektoniczno – budowlany nie miał przesłanek do wydania decyzji negatywnej na podstawie art. 32 ust. 4a bądź art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Natomiast strona kwestionując prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego składa przewidziane prawem środki w postępowaniu prowadzonym przez te organy. Sąd w niniejszym postępowaniu nie obejmuje kontrolą działania lub niedziałania organów nadzoru budowlanego, ponieważ nie pozostają one w granicach rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 maja 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosując przepis 152 wymienionej wyżej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby, bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.