II SA/Gd 737/19

II SA/Gd 737/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 3144/21 - Wyrok NSA z 2023-12-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Przedsiębiorstwa A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. z dnia 7 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję B. z dnia 7 października 2019 r., nr [..], w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznymi i prawnym:
Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. A. wystąpiła do B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) statutu Przedsiębiorstwa,
2) uchwały o powołaniu Przedsiębiorstwa,
3) sprawozdań finansowych Przedsiębiorstwa – obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2015 r.,
4) sprawozdań zarządu z działalności Przedsiębiorstwa – obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2015 r.,
5) aktualnych zezwoleń, pozwoleń i licencji posiadanych przez Przedsiębiorstwo – w szczególności (w razie posiadania) pozwoleń na zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowanego,
6) zestawienia posiadanych przez Przedsiębiorstwo aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez ten podmiot działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowaniem odpadów (tj. zestawienia w formie wyliczenia, umożliwiającego identyfikację przeznaczenia wymienianego aktywa),
7) listy aktywności realizowanych przez Przedsiębiorstwo zarówno obecnie, jak i w okresie ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (dotyczących usług, dostaw, robót budowlanych) obejmujących następujące dane:
a) nazwę beneficjenta (adresata) każdej poszczególnej aktywności,
b) rodzaj każdej poszczególnej aktywności oraz jej przedmiot,
c) przychód z każdej, poszczególnie realizowanej aktywności - osiągany przez Przedsiębiorstwo (ewentualnie przez Gminę),
d) podsumowanie - tj. informację o tym, jaki jest procentowy udział zadań powierzonych Przedsiębiorstwu przez Gminę w ramach aktywności realizowanych przez Przedsiębiorstwo (wymienionych w rzeczonej liście) - z zaznaczeniem aktywności, których realizacja jest wykonaniem przez Przedsiębiorstwo zadań powierzonych mu przez Gminę. Dla obliczenia ww. procentowego udziału uwzględnić należy średni przychód osiągnięty przez Przedsiębiorstwo lub Gminę (w razie jego uzyskania przez Gminę w wyniku realizacji przez Przedsiębiorstwo określonej aktywności) w odniesieniu do usług, dostaw lub robót budowlanych za okres ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku.
We wniosku zawarto prośbę o udostępnienie żądanych dokumentów drogą elektroniczną lub poprzez łącze internetowe, a w razie braku możliwości udostępnienia części/całości dokumentów lub informacji w ten sposób, o ich udostępnienie w siedzibie, ewentualnie innym dogodnym miejscu – z umożliwieniem wykonywania fotokopii dokumentacji.
W odpowiedzi pismem z dnia 11 września 2019 r. B. o udzieliło odpowiedzi, w której poinformowało, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej określony w pkt 1 – 4 dotyczy informacji znajdujących się w aktach rejestrowych Spółki znajdujących się w Sądzie Rejonowym, które są jawne i ogólnie dostępne a tym samym poinformował w tym zakresie o niedopuszczalności trybu wnioskowego. Nadto, Prezes Zarządu Spółki poinformował, iż zawarte w pkt 7 wniosku żądanie podania informacji dotyczących innych podmiotów nie mogą być spełnione albowiem Spółka nie ma i nie może mieć wiedzy dotyczących podmiotów trzecich.
W odpowiedzi na żądanie wnioskodawcy określone w pkt 6 i 7 wniosku Przedsiębiorstwo wezwało do:
1) sprecyzowania pojęcia "aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez Przedsiębiorstwo działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów" poprzez sprecyzowanie pojęcia aktywa oraz rozumienia pojęcia ich wykorzystywania przy prowadzonej działalności,
2) sprecyzowania pojęcia "aktywności realizowanych przez Przedsiębiorstwo", wskazując, że użyte pojęcie jest ogólne i niedookreślone i nie pozwala na jednoznaczną interpretację.
Dodatkowo, Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że żądana informacja ma charakter przetworzony, gdyż wiąże się z koniecznością przetworzenia danych i wytworzeniem nowej informacji w postaci zestawień obejmujących wnioskowane dane wedle wzoru wskazanego przez wnioskodawcę, a to będzie wymagać podjęcia dodatkowych czynności w postaci:
- sporządzenia zestawienia aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez Przedsiębiorstwo działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów,
- sporządzenia listy aktywności realizowanych przez Przedsiębiorstwo obecnie i w okresie ostatnich trzech lat dotyczących zarówno usług, dostaw i robót budowlanych i dostosowania tej listy do oczekiwań opisanych w pkt 7 wniosku,
- konieczności przeprowadzenia dla potrzeb wnioskodawcy analizy i obliczeń, o których mowa w pkt 7 d) wniosku,
- naruszenia normalnego toku pracy pracowników Przedsiębiorstwa.
W związku z powyższym wezwano wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie żądanych informacji w zakresie punktów 6 i 7 jest szczególne istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 14 - dniowy termin na umożliwienie wnioskodawcy zajęcie stanowiska i udzielenie odpowiedzi.
Pismem z dnia 18 września 2019 r. skarżąca Spółka wyjaśniła, że jej wniosek z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sposób pełny i wyczerpujący prezentował zasadność udostępnienia dokumentów a zakres wniosku mieści się w kategorii informacji publicznej, która powinna być udostępniona niezwłocznie oraz bez dodatkowych zastrzeżeń. Ponadto, skarżąca rozwinęła sformułowania zawarte we wniosku wyjaśniając, że przez "aktywa" rozumie aktywa, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o rachunkowości, przy czym wniosek zawężono wyłącznie do "aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez Przedsiębiorstwo działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów", a więc tych, których wykorzystanie spowodowało bądź może spowodować korzyści ekonomiczne z prowadzonej przez Przedsiębiorstwo działalności gospodarczej. W szczególności, skarżąca wniosła o wymienienie w zestawieniu m.in. poszczególnych pojazdów (np. śmieciarek, ładowarek, hakowców, itp. – wraz ze wskazaniem numeru rejestracyjnego) oraz pozostałych aktywów pogrupowanych rodzajowo, tj. ogólnej ilości kontenerów, ogólnej ilości pojemników do gromadzenia odpadów, ogólnej ilości pojemników do selektywnej zbiórki odpadów, innych aktywów wskazanych przez ogólną ilość pogrupowanych rodzajowo. Przy czym w razie wyczerpania możliwości rodzajowego pogrupowania innych aktywów (lub zbytniej czasochłonności ich grupowania) skarżąca dopuściła ich określenie np. w grupie o nazwie "pozostałe" z przykładowym zaznaczeniem, co wchodzi w zakres tego rodzaju grupy (np. łącznie telefony, zestawy komputerowe, itp.). Skarżąca doprecyzowała także, że sformułowanie "aktywności realizowane przez Przedsiębiorstwo" należy utożsamiać ze sformułowaniem "działalności", o której mowa w szczególności w art. 67 ust. 1 pkt 12 lit. b) ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. realizowanej na rzecz jakiegokolwiek podmiotu.
Według skarżącej udostępnienie żądanych informacji i dokumentów stanowić będzie proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym, gdyż te informacje powinny być w bieżącej dyspozycji, a dla ich udostępnienia nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności. W ocenie skarżącej, udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co przejawia się w konieczności posiadania przez obywateli możliwości zapoznania się z informacjami i dokumentami (w tym dokonywaniem ich oceny) dotyczącymi Przedsiębiorstwa jako podmiotu pełniącego niezwykle istotną rolę na rynku, posiadającego szczególny charakter prawny i bezpośrednio wpływającego na życie obywateli (podmiot ten zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie). Ponadto, jedynym udziałowcem Przedsiębiorstwa jest Gmina. Zdaniem skarżącej z żądanych dokumentów może wynikać m.in. w jaki sposób przeznaczane są środki publiczne. Skarżąca wskazała także, że Przedsiębiorstwo jest wykonawcą realizującym zamówienia publiczne z wolnej ręki na rzecz Gminy (co ma negatywny wpływ na konkurencję) a gmina ta udzieliła Przedsiębiorstwu dwóch zamówień publicznych w tym trybie. Aktualnie Przedsiębiorstwo w dalszym ciągu świadczy na rzecz Gminy usługi w przedmiocie odbioru oraz zagospodarowania odpadów komunalnych. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowe informacje wpływają w sposób bezpośredni na obywateli (m.in. poprzez zasady kształtowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy jakość świadczonych usług).
Rozpoznając wniosek skarżącej Spółki decyzją z dnia 7 października 2019 r. B. odmówiło dostępu do przetworzonej informacji publicznej, w zakresie udostępnienia informacji określonych w pkt 6 i 7 lit. a-d wniosku.
W uzasadnieniu Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Pomimo tego, że ustawa nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej", to zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym za informację taką uważa się informację, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej. Informacją przetworzoną jest informacja, która została specjalnie przygotowana wedle wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów i wymaga od organu zobowiązanego podjęcia określonego działania, w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdującego się w jego posiadaniu, w celu wytworzenia nowego jakościowo dokumentu. Przetworzenie informacji publicznej polega na zebraniu lub zsumowaniu, na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Zauważono, że konieczność wykonania takich działań organizacyjnych i zaangażowanie środków osobowych zakłóciłoby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniło wykonywanie przypisanych mu zadań. Przedsiębiorstwo wskazało, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, który obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a jedynie interesy indywidulane osób wnioskujących o dostęp do informacji publicznej. Co więcej, nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie tożsamym z działalnością Przedsiębiorstwa, to jest związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów. Tym samym celem wniosku jest pozyskanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, bezpośredniego konkurenta, a nie interes publiczny. Dookreślenie uzasadnienia istotnego interesu publicznego koniecznością ustalenia m.in. w jaki sposób przeznaczane są środki publiczne, w tym pobierane od obywateli (w szczególności podatników zamieszkujących na terenie Gminy) na realizację zadań własnych Gminy, jaką rolę odgrywa Przedsiębiorstwo przy realizacji zadań własnych Gminy i prawidłowość wykonywania tych zadań wskazuje, iż ewentualne uzasadnienie interesu publicznego dotyczy Gminy a nie Spółki. Skoro zaś wnioskodawca działa tylko w interesie indywidualnym i nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, to brak było podstaw do udostępnienia mu wskazanych informacji.
W skardze A. zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.) w związku z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że organ nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W szczególności za błąd uznano stwierdzenie, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację przetworzoną oraz, że udostępnienie informacji na rzecz skarżącej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy żądane informacje winny podlegać udostępnieniu. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakichkolwiek czynności mających na celu rzetelne ustalenie charakteru udostępnianej informacji publicznej, tj. zweryfikowania jej przetworzonego charakteru, zakresu czynności wymaganych do podjęcia celem udostępnienia informacji publicznej, występowania w niniejszej sprawie szczególnej istotności dla interesu publicznego, jak również niezebranie i nierozpatrzenie w tym przedmiocie jakiegokolwiek materiału dowodowego. W konsekwencji naruszono art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ dokonał zupełnie dowolnej oceny argumentacji strony, a w uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia do jakichkolwiek czynności dowodowych.
Według skarżącej Przedsiębiorstwo pełni niezwykle istotną rolę na rynku, gdyż jest spółką komunalną wykonującą zadania własne gminy oraz zaspokajającą zbiorowe potrzeby wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku. Zaspokajanie tych potrzeb stanowi także przejaw realizacji gospodarki komunalnej w postaci świadczenia usług powszechnie dostępnych, która może być prowadzona przez gminę również w formie spółek prawa handlowego. Jedynym udziałowcem B. jest Gmina. Zatem Gmina realizuje zadania własne z zakresu utrzymania czystości i porządku m.in. poprzez prowadzenie działalności gospodarczej za pośrednictwem Przedsiębiorstwa, którego przedmiotem działalności jest w szczególności zbieranie odpadów (niebezpiecznych oraz innych, niż niebezpieczne), obróbka i usuwanie odpadów innych, niż niebezpieczne, odzysk surowców z materiałów segregowanych. Przedsiębiorstwo realizuje też zadania w zakresie udzielonego jej przez Gminę zamówienia publicznego z wolnej ręki. Wskazano, że tryb ten jest szczególny, bowiem cechuje się niekonkurencyjnością i powinien być stosowany wyjątkowo, gdyż jego zastosowanie wywiera wpływ na rynek oraz pozostałych przedsiębiorców. Co więcej, udzielanie zamówienia publicznego podmiotowi zależnemu, wybranemu w sposób jednostronny przez jednostkę samorządu terytorialnego, w trybie niekonkurencyjnym, stanowi jego uprzywilejowanie wobec pozostałych przedsiębiorców działających na rynku i korzyść po stronie Przedsiębiorstwa.
Według skarżącej z żądanych informacji może wynikać w jaki sposób przeznaczane są pieniądze obywateli (w szczególności podatników zamieszkujących na terenie Gminy) na realizację zadań własnych w zakresie utrzymania porządku i czystości oraz w zakresie ich faktycznego przekazywania na rzecz innych podmiotów oraz Przedsiębiorstwa. W szczególności, czy Gmina i Przedsiębiorstwo w sposób prawidłowy wydatkują posiadane środki finansowe oraz wykorzystują posiadane aktywa (pod kątem gospodarności). Ponadto, z informacji tych mogą wynikać zasady realizowania tego zadania własnego przez Gminę, rola jaką pełni Przedsiębiorstwo w jego realizacji oraz to, czy Gmina i Przedsiębiorstwo prawidłowo wykonują omawiane zadania własne jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zagadnienia te w sposób bezpośredni wpływają na sytuację życiową obywateli m.in. poprzez zasady kształtowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (obciążającej budżety domowe mieszkańców), zasady i jakość świadczenia usług m.in. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku, bezpieczeństwo sanitarne, epidemiologiczne (mające bezpośredni wpływ nie tylko na zdrowie, ale też na życie mieszkańców oraz na możliwość ingerencji w konkurencję (pod kątem uprzywilejowania określonego, jednego podmiotu), której zachowanie w pożądanych warunkach rynkowych determinuje w szczególności jakość oraz cenę świadczonych usług, wykonywanych robót budowlanych, dostaw, których finalnymi odbiorcami są obywatele.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Przedsiębiorstwa do udostępnienia informacji publicznej objętej pkt 6 i 7 wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o jej odrzucenie lub umorzenie postępowania podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że skarżąca nie wykazała, ani aby żądane informacje nie były informacjami przetworzonymi ani żeby za ich udostępnieniem przemawiało szczególne znaczenie dla interesu publicznego. Natomiast podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie może być interes indywidualny, który ma realizować przedmiotowy wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne.
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p., które konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, tj. B., wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., wobec czego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle przepisów u.d.i.p. Przedsiębiorstwo jest bowiem podmiotem wykonującym zadanie publiczne gminy z zakresu szeroko pojętego utrzymania czystości i porządku, w tym zagospodarowania odpadów. Również żądana przez Spółkę informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ dotyczy majątku publicznego podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Wniosek skarżącej Spółki zawierał 7 punktów. Na pytania od 1 do 4 Przedsiębiorstwo udzieliło odpowiedzi, która nie została zakwestionowana przez wnioskodawcę w dalszym postępowaniu. Ponadto, Przedsiębiorstwo poinformowało, że zawarte w pkt 7 wniosku żądanie podania informacji dotyczących innych podmiotów nie może być spełnione, gdyż nie ma i nie może mieć wiedzy dotyczących podmiotów trzecich. Zaskarżoną decyzję odmawiającą udostępnienia informacji oparto na tym, że dane żądane w pkt 6 i 7 stanowią informację przetworzoną, co do której wnioskodawca nie wykazał, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, o czym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W związku z tym sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęto to, czy żądane w pkt 6 i 7 wniosku informacje stanowią informację przetworzoną, a jeżeli tak, to czy wnioskodawca wykazał zakres, w jakim żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie rozróżnia się informację publiczną prostą od informacji publicznej przetworzonej. Informacja prosta to taka, której treść co do zasady nie ulega zmianie w procedurze jej udostępniania, nawet jeżeli dokument zostanie pozbawiony danych wrażliwych poprzez jego anonimizację. W wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że informacją prostą jest taka informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada. Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pojęcie przetworzonej informacji publicznej nie posiada definicji legalnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja opracowana przez podmiot obowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1852/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady informacja przetworzona to "nowa" informacja wytworzona przez organ. Niemniej jednak w pewnych przypadkach za przetworzoną informację publiczną można uznać również takie dane, które nie wymagają wkładu intelektualnego związanego z koniecznością wytworzenia nowej informacji. Niekiedy, bowiem suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może się przekształcić w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., I OSK 1600/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy w chwili złożenia wniosku informacja ta w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Co więcej, informacja przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego i działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 1056/18, dostępny na stronie https://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym podkreśla się, że informacja przetworzona zostaje przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi, tj. działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97).
W przeciwieństwie do informacji prostej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dostęp do informacji przetworzonej podlega ograniczeniu poprzez obowiązek wykazania zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 205/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonych istotny jest charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że powinność wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego spoczywa na wnioskodawcy, jednakże niewskazanie tej przesłanki nie oznacza, że organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 2436/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Z treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę żądającą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, jednak istnienie takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest konieczne, aby zaktualizowały się przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Wnioskodawca żądając udostępnienia informacji, która ma charakter informacji przetworzonej, winien wykazać wskazany interes.
Odmowa udostępnienia informacji przetworzonej może nastąpić pod dwoma warunkami. Po pierwsze, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym, a podmiot zobowiązany jej nie posiada i musi ją wytworzyć dla potrzeb realizacji wniosku. Po drugie zaś, gdy wnioskodawca nie wykaże, że wytworzenie specjalnie w odpowiedzi na jego wniosek nowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. To na organie odmawiającym udzielenia informacji publicznej spoczywa ciężar dowodu, że dana informacja stanowi informację przetworzoną.
W ocenie Sądu, treść wniosku i jego doprecyzowanie potwierdzają, że udostępnienie żądanych przez skarżącą informacji niewątpliwie stanowiłaby przetworzenie danych posiadanych przez podmiot zobowiązany. Wniosek obejmował bowiem przygotowanie zestawienia m.in. posiadanych przez Przedsiębiorstwo aktywów wykorzystywanych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej związanej z odbiorem i zagospodarowywaniem odpadów, tj. poszczególnych pojazdów (np. śmieciarek, ładowarek, hakowców, itp.) oraz pozostałych środków trwałych podzielonych według rodzaju, tj. ogólnej ilości kontenerów, ogólnej ilości pojemników do gromadzenia odpadów, ogólnej ilości pojemników do selektywnej zbiórki odpadów, innych aktywów wskazanych przez ogólną ilość pogrupowanych rodzajowo. Ponadto, zażądano ujawnienia wszystkich obszarów aktywności Przedsiębiorstwa w ostatnich 3 latach oraz szczegółowych danych w tym zakresie. Jak wyjaśniono w toku postępowania Przedsiębiorstwo nie dysponuje żądanymi zestawieniami, co oznaczałoby konieczność ich sporządzenia na podstawie posiadanych dokumentów i baz danych, według schematu określonego i szczegółowo opisanego przez wnioskodawcę, po przeprowadzeniu analiz i obliczeń angażujących w sposób ponadprzeciętny pracowników Przedsiębiorstwa.
W konsekwencji, Przedsiębiorstwo prawidłowo uznało, że żądane informacje mają charakter przetworzony, a ich udostępnienie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zastosowanie rygoru z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie ma służyć ograniczaniu dostępu do informacji publicznej, lecz jedynie ma przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Każdy zatem wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien uzyskać taki dostęp, o ile wykaże, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyjaśni w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. W przypadku podmiotów, które nie zapewniają, iż udzielona im informacja publiczna przetworzona zostanie wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa, należy przyjąć, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej informacji.
Skarżąca Spółka w odpowiedzi na wezwanie Przedsiębiorstwa stwierdziła, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co przejawia się w konieczności posiadania przez obywateli możliwości zapoznania się z informacjami i dokumentami, które mogą wpływać na ich sytuację jako odbiorców usług świadczonych m.in. przez Przedsiębiorstwo. Pełni ono bowiem niezwykle istotną rolę realizując obowiązki z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie.
W niniejszej sprawie nie można więc pominąć istotnego aspektu, jakim jest fakt, że wnioskodawca – podobnie jak B. – również jest przedsiębiorcą specjalizującym się w tej samej branży, tj. gospodarce odpadami. Nie jest zatem podmiotem, którego działanie służy ochronie interesu publicznego i też nie do tego celu służyć mają żądane informacje w sytuacji, gdy jest się podmiotem konkurencyjnym w stosunku do podmiotu zobowiązanego. Szczególny interes publiczny nie może mieć miejsca wówczas, gdy zamiarem wnioskodawcy jest pozyskanie informacji, które mogą być przydatne w konkurowaniu na usługi w ramach przetargów publicznych, bądź mogą służyć dezawuowaniu konkurenta na rynku związanym z gospodarowaniem odpadami. Jednoznaczny w tej sytuacji, zdaniem sądu, komercyjny cel pozyskania przedmiotowej wiedzy nie może więc prowadzić do uwzględnienia żądania (zob. też pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 895/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jego uzupełnienia oraz skargi nawiązująca do udzielenia Przedsiębiorstwu zamówień publicznych z tzw. wolnej ręki w zakresie odbierania odpadów komunalnych, potwierdza prywatny, indywidulany interes towarzyszący żądaniu wniosku. Przy tym wskazać należy, że każdy podmiot, w tym skarżąca Spółka, może uzyskać ochronę prawną przed ewentualnymi, nieuprawnionymi działaniami organu w sprawie zakresu lub trybu udzielania zamówienia publicznego na gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych. Do uzyskania takiej ochrony nie służą natomiast instrumenty przewidziane w przepisach u.d.i.p.
Reasumując, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, która – wbrew twierdzeniom wnioskodawcy – nie ma charakteru prostego, ale przetworzony. Wobec tego zasadnie wezwano wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, którego, w ocenie Sądu, skarżąca Spółka nie wykazała, nie wyjaśniając w szczególności, jak uzyskane informacje przyczynią się do ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej oraz w jaki sposób Skarżąca mogłaby wykorzystać uzyskane informacje do osiągnięcia wskazanych celów. W tym kontekście zarzuty skargi są niezasadne, podmiot zobowiązany nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, a decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest prawidłowa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.