II SA/Gd 169/21

II SA/Gd 169/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2237/21 - Wyrok NSA z 2024-09-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 37a ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Rada Miasta podjęła w dniu 22 lutego 2018 r. uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 1034), zwaną dalej uchwałą krajobrazową.
W dniu 12 grudnia 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej i stwierdzili umieszczenie tablicy reklamowej w formie banera reklamowego z reklamą o treści "[..]..." na elewacji budynku Centrum Handlowego przy Alei G. w G. (od strony ulicy J.). Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że tablica reklamowa posiada wymiary 8,951 m x 4,154 m a łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi 37,18 m2. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.
Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Ponadto, strona została poinformowana o planowanej na dzień 10 stycznia 2020 r. wizji w terenie.
W dniu 3 stycznia 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej, która potwierdziła dalsze umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej, podobnie jak wizja przeprowadzona w dniu 10 stycznia 2020 r. Pomimo skutecznego zawiadomienia o planowanym terminie oględzin strony nie stawiły się.
W dniu 13 stycznia 2020 r. do organu wpłynęło pismo od A., w którym strona poinformowała, że umieszczenie reklam wynika z podpisanej umowy najmu i na ich rozmieszczenie wydał zgodę wynajmujący, w związku z czym w opinii Spółki stroną niniejszego postępowania jest jedynie B.
W dniu 16 stycznia 2020 r. do stron postępowania zostało skierowane wezwanie do przedłożenia wszelkich wyjaśnień, dowodów, informacji, dokumentów mających znaczenie w aspekcie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej.
Ponadto, przeprowadzona w dniu 27 stycznia 2020 r. kontrola zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej potwierdziła dalsze umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej.
W dniu 4 lutego 2020 r. do Zarządu Dróg i Zieleni wpłynęło pismo B. z wyjaśnieniem, że przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczona przez A. Strona stwierdziła, że zgodnie z umowami najmu z B. (właścicielem obiektu galerii handlowej), to po stronie najemcy spoczywa obowiązek uzyskania wszelkich wymaganych zgód (pozwoleń) i zapewnienia, aby reklamy spełniały wymogi administracyjno - prawne. Zatem, Spółka oświadczyła, że zarówno za treść, jak i za formę reklamy nie ponosi odpowiedzialności.
W dniu 4 lutego 2020 r. do organu wpłynęło też pismo pełnomocnika A., do którego została załączona kserokopia umowy najmu z dnia 12 lipca 2019 r. zawartej pomiędzy B. a A. Składając wyjaśnienia pełnomocnik powołał się na zapisy § 2 ust. 15 tej umowy, zgodnie z którym strony ustaliły, że Spółka B. zainstaluje podkonstrukcje pod znak reklamowy A. zgodnie z podziałem kosztów wskazanym z załączniku, a najemca - A. ma prawo umieścić swoje oznaczenia reklamowe na fasadzie Centrum Handlowego.
W dniu 3 lutego 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej i potwierdzono dalsze umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej.
W dniu 13 lutego 2020 r. do organu wpłynęło pismo od B., w którym strona podtrzymała swoje stanowisko oświadczając, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie banera reklamowego została umieszczona na elewacji Centrum Handlowego przez A., a B. wyraziła jedynie akceptację "na gruncie organizacyjnym".
Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni wyznaczył na dzień 16 marca 2020 r. rozprawę administracyjną.
Kolejna kontrola zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej została przeprowadzona w dniu 25 lutego 2020 r. i potwierdziła dalsze umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej.
W dniu 28 lutego 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika B., w którym strona stwierdziła, że "ustalenia co do oznaczeń reklamowych zawarte w załączniku do umowy najmu, jako oznaczenia biznesowe stron, jedynie wskazały miejsca na elewacji i w budynku centrum handlowego, które mogły zostać przez A. wykorzystane na umieszczenie reklam/oznaczeń", a uzyskanie wszelkich pozwoleń administracyjnych leżało po stronie A. Do pisma zostały dołączone kopie zleceń mailowych montażu przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego, a także kopie pism B. kierowanych w dniach 30 stycznia 2020 r. i 7 lutego 2020 r. do A., z wezwaniami do niezwłocznego dostosowania tablicy reklamowej w formie banera reklamowego do przepisów uchwały krajobrazowej. Pełnomocnik Spółki B. wniósł także o przeprowadzenie dowodu z zeznań M. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [..] oraz Ł. T. (B.). W związku z powyższym Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni wezwał w dniu 4 marca 2020 r. wskazane osoby do osobistego stawiennictwa na przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność ustalenia podmiotu, który umieścił przedmiotową tablicę reklamową w formie banera reklamowego na elewacji budynku Centrum Handlowego.
W piśmie z dnia 4 marca 2020 r. pełnomocnik A. wniósł o przeprowadzenie dowodu na rozprawie z zeznań świadka M. K. (A.). Pismem z dnia 6 marca 2020 r. organ wezwał wskazaną osobę do osobistego stawiennictwa na przesłuchanie w charakterze świadka w przedmiotowej sprawie.
Kontrola zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej przeprowadzona w dniu 9 marca 2020 r. wykazała usunięcie przedmiotowej tablicy reklamowej.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie z uwagi na stan epidemiczny, w dniu 27 marca 2020 r. organ wezwał strony do złożenia wyjaśnień, czym jest podkonstrukcja reklamowa, o której mowa w umowie najmu zawartej pomiędzy stronami niniejszego postępowania, wskazania podmiotu zlecającego montaż i demontaż przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego oraz do udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące procesu akceptacji wyglądu, rodzaju i formy przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego.
W odpowiedzi na powyższe, w dniu 22 kwietnia 2020 r. wpłynęło pismo pełnomocnika B. z wyjaśnieniami, że podkonstrukcją reklamową, o której mowa w § 2 ust. 15 umowy najmu, jest element mocujący tablicę reklamową na fasadzie budynku, a podmiotem wykonującym montaż była M. B. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [..]. Strona oświadczyła, że montaż przedmiotowej tablicy reklamowej wykonany został na zlecenie A., a demontaż wykonany został na zlecenie B., po "uprzednim kilkukrotnym wezwaniu A. jako najemcy do dostosowania reklam do obowiązujących przepisów prawo, a następnie do usunięcia reklam". Pełnomocnik strony wyjaśnił, że forma, wygląd i rodzaj reklam (tablicy reklamowej w formie banera reklamowego) zostały wybrane i przygotowane przez A., a B. wyraziła jedynie akceptację (brak sprzeciwu) na gruncie organizacyjnym. Ponadto, strona stwierdziła, że jako wynajmujący nie sprawdza legalności i poprawności wielu aspektów działań operacyjnych najemców, jak np. walidacja terminali płatniczych, prawo do dysponowania marką, itp., ponieważ najemca wszystkie tego rodzaju kwestie organizuje w swoim imieniu i na swoje ryzyko. To również najemca zobowiązany jest prowadzić swoją działalność (zarówno handlową, jak i okołohandlową) zgodnie z obowiązującymi przepisami przez cały okres najmu. W opinii strony, akceptacja wizualizacji reklam przez B. nie zwalnia A. z obowiązku dopełnienia wszelkich wymogów formalnych, w tym niezbędnych pozwoleń administracyjnych.
W dniu 7 maja 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika Spółki A. wyjaśnieniami, że podkonstrukcjami pod znak reklamowy, o których mowa w § 2 ust. 15 umowy najmu, są elementy umożliwiające zamontowanie znaków reklamowych najemcy na elewacji Centrum Handlowego. Strona oświadczyła, że opracowując wizualizacje i projekt reklamy dostosowała go do przygotowanej przez B. podkonstrukcji pod znak reklamowy, a zarówno rodzaj jak i forma reklamy zostały uzgodnione i zaakceptowane przez Spółkę A. Jednocześnie pełnomocnik strony poinformował, że montaż przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego został zlecony przez Spółkę A. J. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[..], z kolei demontaż wykonany został na zlecenie B. Ponadto, pełnomocnik strony oświadczył, że A. podtrzymuje swoje stanowisko, iż w związku z faktem, że podkonstrukcje reklamowe zostały przygotowane i zainstalowane przez Spółkę B., a wymiary, wizualizacje oraz rozmieszczenie reklam zostały uzgodnione z właścicielem Centrum Handlowego, to właśnie B., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, powinien być stroną niniejszego postępowania administracyjnego.
Po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w dniu 12 czerwca 2020 r., pełnomocnik A. przedłożył pismo z podsumowującym stanowiskiem Spółki, w którym wskazano, że podtrzymuje on w całości dotychczasowe stanowisko, iż z uwagi na fakt aktywnego uczestnictwa przedstawicieli B. w procesie akceptacji wizualizacji, wymiarów i rozmieszczenia reklam, a także z uwagi na fakt, że to B. odpowiada za przygotowanie i zainstalowanie podkonstrukcji reklamowych, w ocenie A., to właśnie właściciel Centrum Handlowego jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. W ocenie pełnomocnika, za tą teza dodatkowo przemawia fakt, że to właśnie B. zlecił demontaż przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego, co w opinii A. udowadnia, że poczuwa się do odpowiedzialności za umieszczenie niniejszej tablicy reklamowej, i to właściciel nieruchomości winien być adresatem mającego zapaść w niniejszych sprawach rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia 13 lipca 2020 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni wymierzył A. karę pieniężną w wysokości 31.607,83 zł za umieszczenie w dniach 30 grudnia 2019 r. – 9 marca 2020 r., tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia usunięcia tablicy, tablicy reklamowej w formie banera. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej, albo usunięcia tej tablicy B.
W uzasadnieniu wskazano, że do załatwiania spraw związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych w przedmiotowej kwestii, w tym wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie, Rada Miasta uchwałą nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r. upoważniła Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki budżetowej. Upoważnienie obejmuje uprawnienie do udzielania dalszych upoważnień.
Organ wyjaśnił, że sporna tablica reklamowa jest niezgodna z przepisami uchwały krajobrazowej, ponieważ zgodnie z jej § 2 ust. 1 zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w ww. uchwale. Przedmiotowa tablica reklamowa jest banerem reklamowym, o których mowa w § 4 ust 1 pkt 1 uchwały. Zgodnie natomiast z § 9 pkt 1 lit b uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, o ile przepisy uchwały nie stanowią inaczej, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w formie banerów reklamowych i siatek reklamowych. Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych w formie banerów reklamowych umieszczanych na obiektach w obszarze S1 sformułowano w § 14 ust. 3 pkt 10 Uchwały: dopuszcza się sytuowanie banerów reklamowych jedynie na elewacji nieposiadającej otworów okiennych, do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama. Przedmiotowa tablica reklamowa w formie banera reklamowego nie spełnia powyższych ustaleń, gdyż umieszczanie tablicy reklamowej w formie banera reklamowego przysłaniającego otwory okienne oraz detale architektoniczne jest niedopuszczalne.
Organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają, w oparciu o obowiązujące przepisy, stwierdzić, że A. jest podmiotem, o którym mowa w art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., tj. podmiotem, który umieścił niniejszą tablicę reklamową w formie banera reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Zauważono, że uwzględniając literalne brzmienie przepisu chodzi o te podmioty, które "umieściły" daną tablicę lub urządzenie. Zasadnym jest jednak poszerzenie rozumienia tego pojęcia o te podmioty, które zleciły konkretne działania, a nie poszczególnych wykonawców.
W ocenie organu, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe dowiodło, że mimo, iż właściciel Centrum Handlowego - B. aktywnie uczestniczył w procesie akceptacji wizualizacji, wymiarów i rozmieszczenia reklam na elewacji Centrum Handlowego, to podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej w formie banera reklamowego jest Spółka A., której działalność handlowa była promowana niniejszą tablicą reklamową z reklamą o treści "[..] ...". Dowodzi tego całokształt zgromadzonego materiału: wyjaśnienia stron (w szczególności pełnomocnika A. z dnia 7 maja 2020 r.), postanowienia umowy najmu łączącej strony (§ 2 ust. 15 umowy najmu), czy zlecenie wykonawcy montażu reklam dokonane przez A. Organ podkreślił jednocześnie, że A. jest podmiotem profesjonalnie prowadzącym działalność handlową na dużą skalę i jako taki jest świadomy konieczności prowadzenia swojej działalności gospodarczej na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.
Organ przypomniał, że decyzja wydana na podstawie art. 37d ust.1 u.p.z.p. jest tzw. decyzją związaną i na organie administracji publicznej spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący umieszczenia tablicy reklamowej/urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 37d ust. 8 u.p.z.p. wysokość kary jest iloczynem pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych, oraz 40-krotności ustalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększonym o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty. Organ uznał, że w związku z wyżej opisanym związanym charakterem przedmiotowej decyzji, na podstawie art. 37d u.p.z.p., nie ma możliwości w niniejszej sprawie zastosowania art. 189d k.p.a. zawierającego przesłanki, jakie organ powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Kwestia ta jest uregulowana w u.p.z.p. Jako że ustawa ta nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, organ przeanalizował możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., jednakże nie dopatrzył się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu.
Organ zauważył, że mimo iż, strona zaprzestała naruszania prawa to uznać należy, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma. Zdaniem organu, tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona, umieszczając tablicę reklamową z reklamą prowadzonej przez siebie działalności nie realizowała takich potrzeb, czerpała zaś korzyści finansowe. W niniejszym przypadku naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi, jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Tablica reklamowa tak znacznych rozmiarów w rażący sposób ingerowała w krajobraz i ład przestrzenny, strona z naruszenia czerpała korzyści promując swoją działalność gospodarczą, a przedmiotowa tablica reklamowa została usunięta dopiero po 71 dniach od wszczęcia postępowania. Samo naruszenie trwało znacznie dłużej, co najmniej od dnia 12 grudnia 2019 r., kiedy upoważnieni pracownicy Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili pierwszą kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej. Ponadto, organ wskazał, że nie sposób uznać by do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.
Po rozpoznaniu odwołania A., decyzją z dnia 12 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa, a zebrany w postępowaniu materiał dowodowy uzasadnia nałożenie na stronę odwołującą się przedmiotowej kary pieniężnej i umorzenie postępowania wobec B.
Kolegium wskazało, że strona odwołująca się nie negowała faktu, treści, rozmiaru, miejsca oraz czasu umieszczenia przedmiotowej reklamy na elewacji budynku Centrum Handlowego (od strony ul. J.). Ponadto, nie były też negowane ustalenia organu o niezgodności przedmiotowej reklamy z obowiązującymi na terenie Miasta przepisami prawa miejscowego, jak też wysokość nałożonej przez organ kary pieniężnej. Istota wniesionego odwołania sprowadza się do - zdaniem skarżącej - błędnego nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, zamiast na właściciela obiektu, tj. ustalenia podmiotu podlegającego karze pieniężnej, o której mowa w art. 37d u.p.z.p.
Zdaniem Kolegium, opisana w zaskarżonej decyzji reklama nie spełnia warunków wynikających z uchwały krajobrazowej, a wysokość kary pieniężnej została prawidłowo ustalona. Z uwagi na fakt, że uchwała nie określa wysokości stawek opłaty reklamowej, zastosowanie miały przepisy zawarte w obwieszczeniach Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. i z dnia 24 lipca 2018 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2019 i na rok 2020 (M.P. z 2018 r., poz. 745 i M.P. z 2019 r., poz. 738). Wskazane w tych przepisach stawki części stałej i części zmiennej zostały przyjęte do wyliczenia kwoty kary pieniężnej przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy nie miał też wątpliwości, w świetle zebranego materiału dowodowego, że to skarżąca jest podmiotem, który umieścił opisaną w decyzji reklamę i której jest również właścicielem. Faktem jest, że opisana w § 2 ust.15 umowy najmu z dnia 2 lipca 2019 r. podkostrukcja umieszczona na fasadzie budynku i przeznaczona pod znak reklamowy strony odwołującej została sfinansowana przez obie strony postępowania. Jednak sama w sobie ta konstrukcja nie stanowi reklamy w rozumieniu definicji ustawowej, lecz jest tylko elementem do którego reklama ma być przymocowana. Dopiero na tej podkonstrukcji stronie odwołującej się przysługuje, zgodnie z powyższym przepisem umowy najmu, uprawnienie do umieszczenia oznaczeń reklamowych, co wprost wskazał np. na stronie pierwszej swojego pisma z dnia 29 stycznia 2020 r. pełnomocnik Spółki A.
Podnoszone przez stronę odwołującą się kwestie uprzedniego uzgodnienia między stroną a wynajmującym co do wyglądu reklamy nie pozwalają na uznanie, że to wynajmujący winien być obciążony przedmiotową karą pieniężną na podstawie art. 37d ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten w niniejszej sprawie nie może być zastosowany, albowiem dowody zebrane w sprawie nie pozostawiają wątpliwości, że sama reklama została przygotowana i umieszczona przez stronę odwołującą się w takiej a nie innej formie na wykonanej podkonstrukcji. Tym samym zasadne było zastosowanie przez organ I instancji dyspozycji art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Ponadto, reklama została umieszczona przez stronę odwołująca się (lub na jej zlecenie) i stanowi jej własność. Dlatego też to na A. w istocie ciążył obowiązek dopełnienia wszystkich wymogów formalnych w związku z faktem (a nie treścią lub projektowaną koncepcją reklamy) umieszczenia na elewacji budynku Centrum Handlowego reklamy, w tym jej zgodności z obwiązującą od kwietnia 2018 r. Uchwałą Krajobrazową i uzyskania odpowiednich pozwoleń. Co więcej, powyższe ustalenia Kolegium strona w istocie potwierdziła w swoich pismach kierowanych do organu pierwszej instancji, także w piśmie z dnia 28 kwietnia 2020 r. i z dnia 5 czerwca 2020 r. wskazując w nim na fakt umieszczenia przedmiotowej reklamy na zlecenie A.
W skardze na powyższą decyzję A. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i pominięcie przy wydaniu zaskarżonej decyzji istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych, z których wynika, że to Spółka B. była podmiotem, który zainstalował i przygotował podkonstrukcję pod tablicę reklamową oraz że przedmiotowa tablica reklamowa została przedstawiona przez skarżącą do akceptacji B. i umieszczona na budynku Centrum Handlowego stanowiącego własność tej Spółki,
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 13 lipca 2020 r., w sytuacji gdy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i nałożyć karę pieniężną na B. oraz umorzyć postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej albo usunięcia tablicy reklamowej A.
Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b oraz art. 2 pkt 16a u.p.z.p. poprzez odwołanie się przez organ do pojęcia "reklamy", w miejsce pojęcia "tablicy reklamowej" użytego w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy oba pojęcia zostały zdefiniowane w u.p.z.p. i nie mogą być stosowane zamiennie,
2) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. poprzez brak uznania, że podkonstrukcja pod tablicę reklamową, zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p., stanowi integralną część tablicy reklamowej, a w konsekwencji brak uznania, że B., która zainstalowała i przygotowała podkonstrukcję pod tablicę reklamową, jest podmiotem, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i podlega karze pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej,
3) art. 37d ust. 1 u.p.z.p. poprzez nałożenie kary pieniężnej na A. w sytuacji, w której Spółka ta nie jest podmiotem, który umieścił tablicę reklamową niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej.
W świetle tak skonstruowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej, głównym i najważniejszym zagadnieniem wymagającym analizy pozostaje ustalenie podmiotu odpowiedzialnego w świetle art. 37d u.p.z.p. za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że stosując art. 37d ust. 1 u.p.z.p. organ pominął legalną definicję pojęcia "tablicy reklamowej", posługując się w jego miejsce pojęciem "reklamy". Skarżąca wskazała, że posługiwanie się przez organ pojęciem "reklamy" w miejsce pojęcia "tablica reklamowa" jest niedopuszczalne i nie znajduje podstaw prawnych, a ponadto, brak przeprowadzenia przez Kolegium analizy pojęcia "tablica reklamowa" doprowadziło organ do przyjęcia błędnych wniosków i nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Ponadto, zdaniem skarżącej, Kolegium pominęło okoliczność, że podmiotem odpowiedzialnym za instalację podkonstrukcji pod tablicę reklamową był uczestnik postępowania, a fakt umieszczenia tablicy reklamowej na konstrukcji przygotowanej przez uczestnika potwierdzają m.in. umowa najmu oraz wizualizacje reklam z komentarzami. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie wykazało, że B., na mocy umowy najmu zobowiązana była przygotować podkonstrukcję pod znak reklamowy, tj. wyznaczyć i przygotować miejsce na umieszczenie tablic reklamowych przez A., oraz że przedmiotowa tablica reklamowa została przedstawiona przez skarżącą do akceptacji B. i umieszczona na budynku Centrum Handlowego stanowiącego własność tej Spółki. Tymczasem, Kolegium pominęło całkowicie okoliczność, że konstrukcja, na której montowana jest tablica reklamowa, stanowi zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. integralną część tablicy reklamowej.
Wobec powyższego, za podmiot umieszczający tablicę reklamową, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., należy uznać podmiot, który przygotowuje i instaluje konstrukcje, do której mocowana jest następnie pozostała część tablicy reklamowej. W niniejszej sprawie zaś podmiotem tym pozostaje właściciel nieruchomości - B.
Skarżąca przypomniała, że przygotowanie konstrukcji jest pierwszym i podstawowym elementem, bez którego przymocowanie pozostałej części tablicy reklamowej do budynku, nie byłoby możliwe, a przygotowanie konstrukcji przez uczestnika inicjowało proces zamieszczenia tablicy reklamowej na elewacji Centrum Handlowego. Ponadto, podkreślono, że podmiotem decyzyjnym, który wskazywał miejsce na umieszczenie tablicy reklamowej była B. To w dyspozycji tej Spółki, jako właściciela Centrum Handlowego, pozostawało wskazanie miejsca, w którym mogły zostać zamocowane tablice reklamowe. Zarówno na wygląd, rodzaj, jak i formę tablic reklamowych istotny wpływ miała Spółka B. Powyższe wynika z wiadomości e-mail z dnia 28 czerwca 2019 r. oraz wizualizacji reklam z komentarzami wynajmującego, przedstawionych przez skarżącą w piśmie z dnia 28 kwietnia 2020 r. Uczestnik, jako podmiot profesjonalny zarządzający centrum handlowym, jest zobowiązany do przestrzegania przepisów uchwały krajobrazowej i wskazywania miejsc oraz przygotowywania podkonstrukcji pod tablice reklamowe, które będą zgodne z postanowieniami przedmiotowego aktu prawa miejscowego, bowiem to podkonstrukcja przygotowana przez uczestnika warunkowała zamocowanie pozostałych elementów składających się na tablicę reklamową. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również okoliczność, że uczestnik zlecił demontaż przedmiotowej tablicy reklamowej, a co za tym idzie, poczuwa się do odpowiedzialności za jej umieszczenie.
Ponadto, skarżąca wskazała, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego pozostają aktualne również w kontekście rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Kolegium podzieliło bowiem stanowisko Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni, podtrzymując argumentację przyjętą przez ten organ.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Kolegium z dnia 12 stycznia 2021 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł tego rodzaju uchybień także w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień tzw. uchwały krajobrazowej.
Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową.
Celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Określają zakres władztwa gminy przy kształtowaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła w życie w dniu 3 kwietnia 2018 r.
Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam.
W przepisie art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 powołanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej, w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdował art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Wskazać też trzeba, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei jako urządzenie reklamowe ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe; T. Brzezicki, op.cit., s. 35-40).
Przechodząc na grunt uchwały krajobrazowej, należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 uchwałodawcza lokalny ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w rozumieniu uchwały określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów szyldów, o których mowa w § 8 ust. 5, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały.
Z kolei, w § 4 ust. 1 pkt 1 wskazanego aktu zdefiniowano pojęcie baneru reklamowego uznając, że jest to tablica reklamowa, wykonana z tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych. Co istotne, w § 9 pkt 1 lit. b tiret trzecie Rada Miasta zakazała sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych m.in. w formie banerów reklamowych i siatek reklamowych. Natomiast w ustaleniach szczegółowych dla obszaru S1 dopuszczono sytuowanie baneru reklamowego lub innej tablicy reklamowej, wcześniej niewymienionej, na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama (§ 14 ust. 3 pkt 10 lit. a).
Jak wynika z akt sprawy, budynek Centrum Handlowego, znajdujący się przy Al. G. w G., zgodnie z uchwałą położony jest w strefie S1. W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że – jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji – w dniach od 30 grudnia 2019 r. do 9 marca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, na elewacji budynku Centrum (od strony ul. J.) znajdowała się tablica reklamowa w formie baneru o wymiarach 8,951 m x 4,154 m i łącznej powierzchni 37,18 m2. Nie jest też kwestionowane, jak również uchybień w zakresie tych ustaleń nie stwierdził Sąd, że tego rodzaju tablica reklamowa narusza wskazane przepisy uchwały krajobrazowej, albowiem umieszczanie tablicy reklamowej w formie banera reklamowego przysłaniającego otwory okienne oraz detale architektoniczne jest niedopuszczalne. Za jej umieszczenie organ wymierzył zaś prawidłowo obliczoną, na podstawie wskazanych wyżej przepisów, karę administracyjną, której wysokość i sposób ustalenia również nie jest przedmiotem sporu. Kwestią sporną jest natomiast to, jaki podmiot winien zostać ową karą obciążony.
Zgodnie bowiem z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiotem, który podlega karze pieniężnej za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej jest podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe.
W doktrynie podkreśla się, że adresatem kary pieniężnej nie muszą być osoby związane prawnie z nieruchomością, na której umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (zob. M.J. Nowak, Kary pieniężne wymierzane za naruszenie uchwały reklamowej, LEX/el. 2017). W szczególności, nie jest wymagane, aby był to właściciel nieruchomości, gdyż w tym zakresie ustawodawca przewiduje pewną hierarchię podmiotów. Mianowicie, zgodnie z art. 37d ust. 2 u.p.z.p. dopiero jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, który umieścił tablicę lub urządzenie, karą pieniężną można obciążyć odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. W związku z tym odpowiedzialność właściciela nieruchomości i innych podmiotów, jest odpowiedzialnością fakultatywną w sytuacji, gdy nie jest on podmiotem, który umieścił reklamę, a którego nie można ustalić w sposób jednoznaczny (zob. T. Brzezicki, op.cit., s. 35-40).
Ponadto, co ma istotne znaczenie w kontekście ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, nie sposób przyjąć, iż osobą umieszczającą tablicę lub urządzenie reklamowe jest osoba fizyczna lub osoby (pracownicy firmy montażowej), które na zlecenie przedsiębiorcy posadowiły, tj. dokonały fizycznego przytwierdzenia tablicy lub urządzenia na nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że taka tablica lub urządzenie ma na celu promowanie osoby, przedsiębiorstwa, towarów, usług, przedsięwzięć lub ruchów społecznych, a więc to przede wszystkim reklamodawca jest zainteresowany umieszczeniem tablicy lub urządzenia reklamowego, uprzednio zawierając określoną umowę z właścicielem lub zarządcą tej nieruchomości (zob. M.J. Nowak, op.cit., LEX/el. 2017). W tym kontekście to właśnie reklamodawca, przedsiębiorca zlecający fizyczne umieszczenie tablicy lub urządzenia, jest podmiotem "umieszczającym" tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, a w konsekwencji podlegającym karze pieniężnej.
Z taką zaś sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Jak bowiem ustalono, właścicielem budynku, na którym umieszczono sporną tablicę reklamową w formie banera, jest B., natomiast właścicielem reklamy jest A. (pismo Spółki A. z dnia 8 stycznia 2020 r i pismo Spółki B. z dnia 30 stycznia 2020 r.). Z przedłożonej korespondencji mailowej pomiędzy wskazanymi podmiotami wynika z kolei, że fizycznego montażu tablicy dokonała firma [..] zajmująca się pracami na wysokościach (vide mail z dnia 9 grudnia 2019 r.). Powyższy fakt został też przyznany przez skarżącą w wyjaśnieniach z dnia 28 kwietnia 2020 r. Skoro więc nie jest sporne, że fizycznego montażu tablicy dokonała firma zewnętrzna, działająca na zlecenie A., to w ocenie Sądu, nie można przyjąć, aby to firma [..] była podmiotem, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Nie działała ona bowiem we własnym interesie, ani nie osiągała dalszych korzyści z obecności tablicy na budynku. Nie ona też była inicjatorem umieszczenia tablicy.
Przechodząc zaś do rozstrzygnięcia kwestii, czy podmiotem umieszczającym tablicę była Spółka A. czy też Społka B., należy wskazać, że podmioty te łączyła umowa najmu, zawarta w dniu 12 lipca 2019 r. Umowa ta dotyczyła wynajmu lokalu nr [..] (sala sprzedaży) w budynku Centrum Handlowego w celu sprzedaży sprzętu [..]. W § 2 pkt 15 tej umowy wskazano, że wynajmujący zainstaluje podkonstrukcję pod znak reklamowy najemcy na fasadzie, zgodnie z podziałem kosztów wskazanym w załączniku nr 7 do umowy. Pozostałe koszty produkcji, montażu, a także konsumpcji mediów i bieżącego utrzymania znaku reklamowego najemcy obciążają najemcę. Wizualizację znaku reklamowego najemcy na fasadzie Centrum Handlowego oraz wizualizację oznaczeń reklamowych najemcy wewnątrz Centrum Handlowego zawiera Załącznik nr 7 do umowy.
Najemca opracował więc wizualizację i projekt reklam, dostosowując go do przygotowanej przez wynajmującego podkonstrukcji pod znak reklamowy. Zarówno wymiary, wizualizacje, jak i rozmieszczenie reklam zostały uzgodnione z wynajmującym i przez niego zaakceptowane zgodnie z zapisami umowy najmu. Z uwagi zatem na to, iż podkonstrukcję pod znaki reklamowe przygotował i zainstalował wynajmujący, to on, zdaniem skarżącej, winien być stroną toczącego się postępowania w sprawie kary pieniężnej (vide: pismo A. z dnia 28 kwietnia 2020 r.). Z kolei, Spółka B. twierdziła, że ustalenia co do oznaczeń reklamowych zawarte w załączniku do umowy najmu, jako ustalenia biznesowe stron, jedynie wskazywały miejsca na elewacji i w budynku centrum, które mogły zostać wykorzystane na umieszczenie reklam A. Istnienie podkonstrukcji nie determinowało rodzaju reklamy najemcy (vide: pismo Spółki B. z dnia 7 lutego 2020 r.). Strony wyjaśniły także, że owa podkonstrukcja to element umożliwiający zamocowanie znaków reklamowych najemcy na elewacji (wyjaśnienia A. z dnia 28 kwietnia 2020 r.), to element mocujący na fasadzie tablicę reklamową przygotowaną i powieszoną na zlecenie A. (wyjaśnienia B. z dnia 14 kwietnia 2020 r.).
Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, Sąd uznał, że prawidłowo w niniejszej sprawie organy za podmiot umieszczający tablicę reklamową w sposób naruszający postanowienia uchwały krajobrazowej uznały A.
Należy bowiem zauważyć, że inicjatorem umieszczenia na elewacji budynku tablicy reklamowej był najemca lokalu usługowego, w celu promocji swoich produktów. On też ustalił techniczne warunki, takie jak forma, wygląd, rodzaj i wymiary planowanej tablicy, do czego dostosował się wynajmujący wykonując podkonstrukcję. W tym zakresie nie sposób uwzględnić twierdzeń skarżącej, że to tablica reklamowa została dostostosowana do przygotowanej podkonstrukcji, jak twierdzi A. w wyjaśnieniach z dnia 28 kwietnia 2020 r. Z przedłożonej umowy najmu i jej załączników wynika bowiem, że w momencie zawarcia umowy strony dysponowały już wizualizacjami tablic reklamowych przygotowanymi przez najemcę, na podstawie których wstępnie można było określić ich lokalizację oraz wymiary. Brak natomiast było danych dotyczących podkonstrukcji, do której – jak twierdzi skarżąca – dostosowywano owe wizualizacje. W związku z tym Sąd uznał, że elementem pierwotnym i determinującym podkonstrukcje były przygotowane przez A. wizualizacje tablic reklamowych. To do wymagań najemcy wynajmujący dostosował podkonstrukcję, a nie odwrotnie.
Zdaniem Sądu, nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że z uwagi na fakt, że podkonstrukcja jest elementem konstrukcyjnym tablicy reklamowej w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p., to jej umieszczenie jest równoznaczne z umieszczeniem tablicy reklamowej.
Zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Wprawdzie w niniejszej sprawie podkonstrukcja została wykonana pod podane wymiary tablicy reklamowej wskazane przez najemcę, który za jej pomocą reklamował swoje produkty, lecz sama podkonstrukcja jest elementem odrębnym od tej tablicy. Samo jej umieszczenie bowiem nie spełnia celu, w jakim umieszcza się tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe na obiekcie, tj. nie promuje żadnych produktów, usług, osób czy przedsiębiorstw. Stanowi wyłącznie element umieszczony na elewacji budynku, który niekonieczne musi zostać powiązany z tablicą reklamową.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że tablica reklamowa, służąca ekspozycji reklamy, została wykonana przez A. Co więcej, tablica ta musiała posiadać takie elementy konstrukcyjne, które umożliwiały jej zamontowanie na podkonstrukcji. Potwierdza to fakt, iż po przekazaniu tablicy firmie zewnętrznej, było możliwe jej zamocowanie z użyciem elementów, która zawierała sama tablica. W związku z tym, należy stwierdzić, że Spółka B., jako właściciel budynku, dokonała wyłącznie przygotowania elewacji, jednakże przygotowanie to nie oznaczało automatycznie, że na podkonstrukcji zostanie cokolwiek umieszczone. Wprawdzie możliwość taka wynikała z łączącej strony umowy, jednakże samodzielne istnienie tej podkonstrukcji nie oznaczało umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, gdyż nie służyło reklamowaniu. Taki cel spełniała dopiero zamontowana na budynku tablica reklamowa. Samo umieszczenie na elewacji budynku podkonstrukcji nie naruszało postanowień uchwały krajobrazowej.
W związku z tym, w świetle zasad odpowiedzialności określonych w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. bez znaczenia pozostaje zgoda i czynności podjęte przez właściciela budynku. Wprawdzie bowiem zaakceptował on fakt umieszczenia tablicy, a także jej wymiary i wygląd, poprzez brak sprzeciwu wobec zaproponowanej koncepcji, jednakże z materiału dowodowego nie wynika, że właściciel sam podejmował działania związane z umieszczeniem tablicy reklamowej na przygotowanej przez niego podkonstrukcji. Dlatego też nie mogą odnieść skutku twierdzenia skarżącej, wskazujące na to, że tablica reklamowa została dostosowana do podkonstrukcji, jako że pozostają bez wpływu dla określenia podmiotu, który w rzeczywistości umieścił tablicę reklamową. Działania właściciela nie stanowią bowiem o umieszczeniu przez ten podmiot tablicy reklamowej lub urządzenia służących reklamie. Ponadto, to nie właściciel zainicjował procedurę umieszczania tablicy reklamowej, lecz działał zgodnie z wytycznymi skarżącej – nie on ustalił wymiary tablicy, a tym samym obszar zajęcia elewacji obiektu, lecz A., co wprost wynika w pism i stanowisk stron. Obie Spółki zgodnie bowiem wskazały, że wizualizacje i wymiary tablicy przygotowała skarżąca. Jakkolwiek więc akceptację przez właściciela budynku umieszczenia tablicy reklamowej niezgodnie z warunkami uchwały krajobrazowej można ocenić krytycznie, to jednak nie aktualizuje ona odpowiedzialności tego podmiotu w myśl art. 37d u.p.z.p.
Kluczowe w powyższych rozważaniach jest natomiast to, że sama skarżąca wprost przyznała, że to ona zleciła montaż tablicy. Tego rodzaju stwierdzenie znajduje się na stronie 2 wyjaśnień złożonych w dniu 28 kwietnia 2020 r. w odpowiedzi na wezwanie organu. Powyższe oświadczenie koresponduje z innymi zebranymi w sprawie dowodami, w szczególności z pismami firmy [..], która domagała się przesłania zlecenia na wykonanie prac montażowych (wiadomość e-mail z dnia 9 grudnia 2019 r.). To wszystko oznacza, iż to reklamodawca posłużył się firmą zewnętrzną, która specjalizowała się w pracach na wysokościach i mogła dokonać bezpiecznego montażu. Co istotne, to właśnie owa tablica zawierała w sobie reklamę, a więc podlegała regulacjom uchwały krajobrazowej – nie zaś sama podkonstrukcja.
Dla powyższej oceny nie ma też znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, iż to Spółka B. zleciła demontaż spornej tablicy firmie [..]. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Spółka B. kontaktowała się ze skarżącą, będącą właścicielem tablicy reklamowej, wzywając ją do dostosowania jej do wymogów uchwały krajobrazowej (vide: pisma z dnia 30 stycznia 2020 r. i z dnia 7 lutego 2020 r. skierowane przez B. do A.). Jednakże, tylko ze względu na brak reakcji skarżącej, zlecenia demontażu przedmiotowej reklamowej dokonała B.
Zdaniem Sądu, prawidłowo więc orzekające w sprawie organy na podstawie tak zebranego materiału dowodowego skierowały decyzję nakładającą karę pieniężną, na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p., do skarżącej A.
Nie jest przy tym zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., którego skarżąca upatruje w niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, skoro sama strona w swoich wyjaśnieniach z dnia 28 kwietnia 2020 r. przyznała fakt zlecenia montażu tablicy, wcześniej przygotowanej przez skarżącą, czego nie kwestionowano. Wobec tych informacji, ich ocena w kontekście pozostałego materiału dowodowego, musiała prowadzić do wniosku, że umieszczenia tablicy reklamowej na Centrum Handlowym o wymiarach 8,951 m x 4,154 m dokonała A., jako przedsiębiorca, który za pomocą tej tablicy zmierzał do reklamowania swoich produktów i osiągania z tego korzyści handlowych. Wszechstronna analiza dowodów, obejmująca zarówno dowody zebrane przez organ, jak i przedłożone przez strony, która w ocenie Sądu nie nosi znamion dowolności naruszającej art. 80 k.p.a., nie pozwoliła natomiast na przypisanie odpowiedzialności za naruszenie uchwały krajobrazowej B., jako właścicielowi budynku. W tych okolicznościach nie było więc podstaw do zastosowania art. 37d ust. 2 u.p.z.p., gdyż jak wskazano, odpowiedzialność właściciela jest wyłącznie fakultatywna i zależy od dwóch okoliczności: uznania, że właściciel jest podmiotem umieszczającym tablicę lub urządzenie reklamowe - co nie zostało w niniejszej sprawie potwierdzone, braku możliwości ustalenia faktycznego sprawcy umieszczenia tablicy lub urządzenia. Ta zaś ostatnia sytuacja, zdaniem Sądu, nie zachodzi w niniejszej sprawie, jako że było możliwe i ustalono podmiot, który faktycznie umieścił tablicę reklamową. Podmiotem tym była bowiem A.
Stwierdzonej przez Sąd prawidłowości wydanych decyzji nie podważa zarzut, iż w decyzji odwoławczej Kolegium posługuje się pojęciem reklamy, w miejsce pojęcia tablicy reklamowej. Jakkolwiek bowiem zarzut ten jest trafny, a Kolegium stosowało nieprawidłową nomenklaturę, to jednak uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze bowiem, w decyzji organu I instancji, która nakłada karę pieniężną prawidłowo posłużono się pojęciem tablicy reklamowej w odniesieniu do przedmiotu sprawy. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że kara została wymierzona za naruszenie uchwały krajobrazowej w zakresie umieszczenia tablicy reklamowej, nie zaś reklamy. Ponadto, konfrontacja użytych w decyzji Kolegium zwrotów z dowodami, do których się odnosi wskazuje, że chodziło w rzeczywistości o tablicę reklamową. Kolegium zaś nieprawidłowo z punktu widzenia rzetelności działań organu i profesjonalizmu, posługiwało się pojęciem reklama, które odnosi się nie do zmaterializowanego obiektu, lecz do treści, którą ta prezentuje, promując osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.
Ponadto, jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach, samo wykonanie podkonstrukcji nie mogło być uznane za umieszczenie tablicy reklamowej, gdyż nie spowodowało przedstawienia reklamy, a taki jest cel umieszczania tablic lub urządzeń reklamowych na różnych obiektach i wobec takich przedmiotów skierowane są instrumenty ochronne przewidziane w uchwale krajobrazowej. W takim więc sensie odniesienie się przez Kolegium do reklamy, zamiast tablicy reklamowej nie narusza przepisów prawa.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności nie potwierdziła zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania, ani prawa materialnego, które zasadnym czyniłyby uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcia te zapadły bowiem po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, zgodnym z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w uzasadnieniach decyzji prawidłowo podano zarówno faktyczne, jak i prawne podstawy orzeczenia. Orzekające organy dokonały też prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności trafnie uznały, że podkonstrukcja pod tablicę reklamową nie stanowi integralnej części tej tablicy, na co wskazywały też zebrane w sprawie dowody i w konsekwencji zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 u.p.z.p. nakładając karę pieniężną za umieszczenie w dniach w dniach 30 grudnia 2019 r. – 9 marca 2020 r. na elewacji budynku Centrum Handlowego przy Alei G. w G. (od ul. J.) tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycji reklamy 37,18 m2, obciążając wymierzoną kwotą A., jako podmiot umieszczający ww. niezgodnie z zapisami obowiązującej uchwały krajobrazowej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).