II SA/Gd 732/22

II SA/Gd 732/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 482/23 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r. nr SKO Gd/734/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Kartuz z dnia 11 stycznia 2022 r. nr ŚR.8252.8030.26.255.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej G. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/734/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 27 marca 2019 r. skarżąca złożyła do Burmistrza Kartuz wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, Z. K.
Do wniosku załączone zostało m.in.:
- orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 1 grudnia 2017 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach, z którego wynika, że Z. K. ur. 30 czerwca 1963 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 13 lutego 2015 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 4 listopada 2015 r., orzeczenie wydano do dnia 31 grudnia 2020 r.
- decyzja Burmistrza Kartuz z dnia 1 lutego 2016 r. nr ŚR.8252.8030.2.917.2015 o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na Z. K. od dnia 18 sierpnia 2015 r. do dnia 31 października 2015 r.
- decyzja Burmistrza Kartuz z dnia 23 października 2018 r. nr ŚR.8252.8030.14.3400.2018 o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na Z. K. od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r.
- oświadczenie dotyczące zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną.
Burmistrz Kartuz decyzją z dnia 24 kwietnia 2019r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą", która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr SKO Gd/2936/19 uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Kolegium wyrok ten nie oznacza wprost usunięcia z ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które do dnia wydawania decyzji nie zostały podjęte. Jednocześnie jednak, zwłaszcza w kontekście powszechnego stanowiska sądów administracyjnych co do zakresu stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustalenie ww. przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie zaistnienia przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy. Organ I instancji zobowiązany został zatem do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego przeprowadzony zostanie wywiad środowiskowy, celem ustalenia, czy skarżąca sprawuje stałą i osobistą opiekę nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną i czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego w dniu 4 października 2019 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 23 listopada 2020 r. nr SKO Gd/2347/20 uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że ustawodawca nie uchylił uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny przepisu art. 17 ust. 1b ustawy i że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym Kolegium przez lata stosowało wykładnię językową tego przepisu. Ze względu jednak na jednolite stanowisko sądów administracyjnych Kolegium zdecydowało się przychylić do poglądu, że art. 17 ust. 1b ustawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego powinien być stosowany z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Zdaniem Kolegium na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie można stwierdzić, że zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni a wymogiem sprawowania przez nią opieki nad mężem. Nie oznacza to jednak, że taki związek nie istnieje, w związku z czym Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie związek taki zachodzi poprzez ustalenie aktualnego stanu zdrowia męża skarżącej, w tym ustalenia, czy otrzymał on nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w związku z tym, że aktualne na czas orzekania obowiązuje do dnia 31 grudnia 2020 r.
Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który przeprowadzony został w dniu 10 lutego 2021 r. Następnie decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. Burmistrz Kartuz odmówił przyznania G. K. świadczenia pielęgnacyjnego na męża, Z. K., ponownie z uwagi na przesłankę negatywną z art. 17 ust. 1b ustawy, tj. z uwagi na moment powstania niepełnosprawności męża skarżącej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. nr SKO Gd/3516/21 uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzednio wydanych decyzjach kasacyjnych dotyczących rozpoznania wniosku z pominięciem przesłanki wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz zbadania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zarobkowej a sprawowaniem opieki nad mężem. Kolegium jako ogólnikowe oceniło ustalania organu pierwszej instancji w tym zakresie wskazując, że z wywiadu środowiskowego z dnia 10 lutego 2021 r. nie wynika, jaki jest stopień samodzielności Z. K. oraz jaki czas poświęcany jest na czynności opiekuńcze. Kolegium wytknęło też, że w aktach organu pierwszej instancji nie ma umowy dzierżawy gospodarstwa, którego współwłaścicielami jest skarżąca i jej mąż oraz że nie wynika z akt sprawy, że skarżąca nie jest rolnikiem albo żoną rolnika, tymczasem we wniosku z dnia 21 marca 2019 r. znajduje się wydrukowany tekst stosownego oświadczenia, które jednak nie zostało podpisane przez skarżącą.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono kolejny wywiad środowiskowy (z dnia 16 grudnia 2021 r.), do którego załączono umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 12 listopada 2015 r. oraz oświadczenie skarżącej z dnia 16 grudnia 2021 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, że nie jest ona rolnikiem ani małżonką rolnika oraz że gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione synowi.
Burmistrz Kartuz decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 16 grudnia 2021 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kartuzach przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni i ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym mężem wymagającym pomocy innej osoby w "zwykłych" czynnościach życiowych. Z. K. przeszedł ciężki wylew, który spowodował, że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować; G. K. przygotowuje posiłki, dojeżdża na konsultacje lekarskie z mężem. Z.K. wymaga pomocy podczas czynności higienicznych wieczornych oraz porannych, z powodu niedowładu prawej strony ciała nie jest w stanie sam się rozebrać, umyć, jednak sam próbuje załatwiać się w toalecie. Dodatkowym obciążeniem jest jego cukrzyca, w związku z którą żona co 3 godziny wykonuje mu pomiar cukru oraz 3 razy dziennie podaje insulinę. Burmistrz ustalił też, że przed chorobą Z. K. małżonkowie wspólnie pracowali w gospodarstwie rolnym, jednak po wylewie nie jest on w stanie pracować na gospodarstwie, natomiast G. K. nie jest w stanie sama pracować na roli. Na dowód wnioskodawczyni złożyła stosowne oświadczenie w imieniu swoim oraz małżonka, w którym poinformowała, że nie jest rolnikiem. Jak wynika z umowy dzierżawy z dnia 12 listopada 2015 r., państwo K. wydzierżawili gospodarstwo rolne synowi.
Burmistrz Gminy Kartuzy ustalił też, że Z. K. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, która istnieje od 13 lutego 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 4 listopada 2015 r. Z. K. stał się osobą niepełnosprawną w wieku 52 lat, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie rodzicom lub opiekunom dzieci z niepełnosprawnością, powstałą do 18. roku życia lub do 25. roku życia - w przypadku gdy dziecko było w trakcie nauki. Wyklucza to więc możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem, Z. K.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr SKO Gd/734/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie zgodziło się z organem pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, powtarzając swoje dotychczasowe stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium stwierdziło też, że organ pierwszej instancji po raz kolejny nie w pełni zrealizował zalecenia organu odwoławczego w zakresie ustalenia stopnia samodzielności osoby wymagającej opieki oraz zakresu sprawowanej nad nim opieki. Ustalenia w tym zakresie zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia 16 grudnia 2021 r. nadal pozostają bardzo ogólne, szczątkowe i mimo przedstawienia ich w uzasadnieniu decyzji, nie zostały one w ogóle ocenione przez organ pierwszej instancji, a odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została po raz kolejny oparta wyłącznie na literalnej treści art. 17 ust. 1b ustawy. Tym niemniej, w ocenie Kolegium, ustalenia poczynione od momentu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają na przyjęcie, że zgodnie z zawartymi w dotychczas wydanych przez Kolegium decyzjach przypuszczeniami, w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Zakres tej opieki i stopień samodzielności chorego oraz fakt, że skarżąca wykonuje funkcję sołtysa we wsi S., jej wiek, a także okoliczność wydzierżawienia dotychczas prowadzonego gospodarstwa rolnego jednemu z synów, w ocenie Kolegium nie pozwalają na przyjęcie, że skarżąca zrezygnowała z aktywności zarobkowej wyłącznie w celu sprawowania opieki nad mężem oraz że nie mogłaby, przy odpowiedniej organizacji tej opieki przy udziale czworga dorosłych dzieci, podjąć pracy zarobkowej choćby w niewielkim wymiarze.
Kolegium podkreślając ogólnikowość ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji stwierdziło jednak, że z najnowszego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni mieszka z mężem w domu jednorodzinnym, a warunki mieszkaniowe są dobre, nie pracuje, opiekuje się niepełnosprawnym od 2014 r. w wyniku udaru mężem, prowadzi gospodarstwo domowe, przygotowuje i podaje mężowi posiłki, który spożywa je samodzielnie, choć z trudem, przy pomocy lewej ręki. Z. K. porusza się przy pomocy sprzętu ortopedycznego, ma zaburzenia mowy, ale rozumie przekaz informacji. Nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, z uwagi na niedowład prawostronny wymaga pomocy osoby drugiej, nie jest w stanie przygotować sobie posiłków, sporadycznie wymaga pomocy w toalecie, wymaga natomiast pomocy przy myciu (do łazienki dojdzie sam, ale nie jest w stanie sam się umyć). Dominującym problemem w rodzinie jest niski dochód, wnioskodawczyni otrzymuje jedynie specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł, oraz problemy zdrowotne jej męża.
W ocenie Kolegium opisane wyżej czynności nie zajmują stale czasu osoby sprawującej opiekę w sposób, który obiektywnie uniemożliwia zarobkowanie, a są realizowane w pewnych określonych porach dnia, np. czynności higieniczne, podawanie lekarstw odbywa się w godzinach rannych i wieczornych, podobnie jak czynności związane z samokontrolą glikemii osoby chorej na cukrzycę. Z akt sprawy nie wynika, aby małżonek skarżącej był osobą leżącą na stałe, zupełnie niesprawną ruchowo, o zaburzeniach świadomości związanych z wiekiem lub stanem zdrowia, niekontrolującą potrzeb fizjologicznych, pampersowaną lub cewnikowaną, wymagającą karmienia i pojenia. Stan ten, zdaniem Kolegium, nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie G. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazane wyżej kryterium Sąd uznał, że obie wydane w sprawie decyzje powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jakkolwiek z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze. Sama skarga bowiem sformułowana została przez profesjonalnego pełnomocnika w sposób ogólnikowy i bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022r. poz.615), zwaną dalej ustawą.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast przepis art. 17 ust. 1b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Pierwszą zasadniczą kwestią, która wymaga odniesienia się ze względu na niezmienne stanowisko organu I instancji ignorujące wskazania co do dalszego postępowania wynikające z kasacyjnych decyzji Kolegium, jest rozstrzygnięcie, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej męża), nad którym sprawowana jest opieka, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b ustawy). Mimo że Kolegium trzykrotnie uchylając kolejne decyzje organu I instancji oparte na tej przesłance wskazywało na konieczność rozstrzygnięcia sprawy z jej pominięciem, organ I instancji każdą z czterech kolejno wydanych w tej sprawie decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opierał właśnie na art. 17 ust. 1b ustawy.
Przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).
Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego i to stanowisko należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji. Oznacza to w szczególności, że organ I instancji, który w związku z wydanym w tej sprawie wyrokiem będzie rozpatrywał sprawę po raz kolejny, zobowiązany jest do jej rozpatrzenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności Z. K. wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy.
Kolejna kwestia sporna dotyczy spełnienia przez skarżącą przesłanek pozytywnych do przyznania wnioskowanego świadczenia wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy. Jak wskazano wyżej, z przepisu tego wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy.
Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności Z. K. wynika niespornie, że potrzebuje on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tę pomoc świadczy jego żona – skarżąca. Ponieważ Kolegium kwestionuje fakt, że opieka świadczona przez skarżącą na rzecz jej męża nie pozwala jej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, należy zrekonstruować znaczenie powołanego słowa.
Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "opieka", oznacza ono "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 608). Ustawodawca w swojej racjonalności stanowi prawo przede wszystkim używając znaczeń słów przyjętych w języku polskim, gdyż język ten jest narzędziem komunikacji ustawodawcy z adresatami norm prawnych. Oznacza to, że ustawodawca przyjmuje takie znaczenie słownictwa stosowanego w tekstach aktów normatywnych, jakie jest ich znaczenie w języku polskim. Słownikowe znaczenie słowa "opieka" obejmuje szerokie spektrum czynności zmierzających do zachowania dobrostanu osoby, nad którą sprawuje się ją. Nie oznacza to, że sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy miałoby polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie. "Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby." (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20). Znaczenie słowa "opieka" posiada zatem znacznie szerszy zakres znaczeniowy, niż przyjmuje Kolegium.
Dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy).
Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21). Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18).
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium dotycząca sprawowanej przez skarżącą opieki i braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy świadczonej niepełnosprawnemu w stopniu znacznym mężowi, jest nieprawidłowa.
W sprawie przeprowadzono cztery wywiady środowiskowe, ponadto w aktach znajduje się oświadczenie skarżącej z dnia 21 marca 2019 r. dotyczące czynności jakie wykonuje w ramach sprawowanej opieki, oświadczenie skarżącej z dnia 16 grudnia 2021 r., że nie jest rolnikiem ani małżonką rolnika, akt notarialny z dnia 12 listopada 2015 r. potwierdzający przekazanie synowi skarżącej gospodarstwa rolnego w drodze umowy dzierżawy, jak również dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia Z. K.
Ustalenia faktyczne poczynione na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego są niesporne. Wynika z nich, że Z. K. w 2014 r. doznał udaru, w wyniku którego cierpi na niedowład prawostronny, afazję. Choruje również na cukrzycę. Nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, wymaga pomocy osoby drugiej, nie jest w stanie przygotować sobie posiłków, sporadycznie wymaga pomocy w toalecie, wymaga pomocy przy myciu (do łazienki dojdzie sam, ale nie jest w stanie sam się umyć). Skarżąca klika razy dziennie mierzy mężowi poziom cukru we krwi, podaje leki, przygotowuje i podaje mężowi posiłki, który spożywa je samodzielnie, choć z trudem, przy pomocy lewej ręki. Z. K. porusza się przy pomocy sprzętu ortopedycznego, ma zaburzenia mowy, ale rozumie przekaz informacji. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej, może pozostać w domu sam na 1-2 godziny.
Niekwestionowane ustalenia faktyczne wskazują, że skarżąca świadczy opiekę na miarę wskazań, jakie orzeczono przy ustalaniu stopnia niepełnosprawności Z. K. – wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem domu, opiekuje się nim zapewniając mu wsparcie w chorobie, gdyż ten nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Nie może sam zmierzyć sobie poziomu cukru we krwi ani podać insuliny, nie przygotuje sobie również leków ani posiłku, wymaga pomocy przy poruszaniu się.
Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń i ułomności. Podkreślić należy, że czynności opiekuńcze wymagają większej intensyfikacji i systematyczności w przypadku, gdy ich podmiotem jest osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, cierpiąca na wiele przewlekłych schorzeń wymagających specjalistycznego leczenia i odpowiedniej pielęgnacji (stan po udarze, cukrzyca).
Charakter wykonywanych przez skarżącą czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorego. Czynności te w tej konkretnej sprawie wyczerpują zatem pojęcie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie męża). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie osoby niepełnosprawnej od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.
Gdyby przyjąć rozumowanie Kolegium, zgodnie z którym nie ma przeszkód, aby skarżąca podjęła zatrudnienie, Z. K. byłby pozostawiony sam sobie, materiał dowodowy nie dostarcza bowiem podstaw do podważenia oświadczenia skarżącej, że sama sprawuje opiekę nad mężem i może go zostawić wyłącznie na 1-2 godziny. Niewątpliwie jego schorzenia, które wymagały zakwalifikowania do grupy znacznego stopnia niepełnosprawności, mogłyby wówczas sprowadzić na niego zagrożenie zdrowia lub życia, zważywszy, że ma problemy z poruszaniem się i cierpi na afazję w związku z czym miałby problem z wezwaniem pomocy. Sąd administracyjny ani organ administracji publicznej nie mogą oceniać tego, czy skarżąca ma jeszcze czas na podjęcie jakiejkolwiek pracy w sytuacji, gdy z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika obowiązek świadczenia pomocy przez osobę trzecią, aby umożliwić osobie schorowanej samodzielną egzystencję. Z tego względu należało stwierdzić, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia albo jakiejkolwiek innej formy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad swoim mężem.
Do przeciwnych wniosków nie prowadzi to, że skarżąca pełni w swojej wsi funkcję sołtysa. Jest to wszak funkcja społeczna, z którą co do zasady nie wiąże się znaczny zakres obowiązków. Ponadto art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21). Krótkotrwałe pozostawianie osoby niepełnosprawnej samej albo sporadyczne korzystanie z pomocy innych osób w sprawowaniu tej opieki nie pozbawiają jej cech opieki stałej i długoterminowej.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że Kolegium nie zbadało należycie istotnych w tej sprawie okoliczności wskazujących na istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad mężem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 17b ust. 1 i 2 ustawy w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego (lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym), o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W aktualnym stanie prawnym możliwe jest uzyskanie przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 905/14: "Samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie określonej działalności rolniczej. Wniosek taki wynika wprost z legalnej definicji "rolnika" w art. 6 pkt 1 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, która posiadanie lub własność gospodarstwa sytuuje jako jeden z elementów pojęcia rolnika, jak i - na przykład - z domniemania zawartego w art. 38 pkt 1, sprowadzającego się do stwierdzenia, że właściciel gruntów prowadzi działalność rolniczą. Nie ma wątpliwości, że domniemanie takie nie byłoby potrzebne, gdyby sama własność gospodarstwa wystarczała do uznania właściciela za rolnika" oraz z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 980/14 "Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1 art. 17b ustawy, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań".
Ciężar dowodu wykazania zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego ciąży na rolniku. Odpowiedzialność za złożenie oświadczenia przerzucana jest na osobę, która dane oświadczenie składa. Ustawodawca ściśle określił, jaki rodzaj dowodu będzie służyć temu celowi. Takim środkiem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych, jest oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 ustawy Oświadczenie winno wskazywać na całkowite zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego czy wykonywania w nim pracy. Zakres oświadczenia winien być zgodny z zakresem przewidzianym w art. 17b ust. 2 ustawy i oświadczenie winno być złożone w przewidzianej przez przepisy formie, aby mogło być uwzględnione przez organy orzekające w sprawie.
Skarżąca złożyła w dniu 16 grudnia 2021 r., pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie, że nie jest rolnikiem ani małżonką rolnika, przedłożyła również akt notarialny z dnia 12 listopada 2015 r. dowodzący, że wraz z mężem przekazali synowi gospodarstwo rolne w drodze umowy dzierżawy. Kolegium nie wykazało by istniały jakiekolwiek wątpliwości odnośnie prawdziwości złożonego przez skarżącą oświadczenia. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny stanowi o spełnieniu przesłanki "rezygnacji", z którą ustawa wiąże przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Podsumowując, w ocenie Sądu, prawidłowa, kompleksowa ocena materiału dowodowego w świetle prawidłowo zinterpretowanej normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z tego przepisu zostały spełnione.
W sprawie dodatkowego wyjaśnienia wymaga jednak to, czy nie zachodzą przesłanki negatywne, związane z pobieraniem przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz upływem terminu ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Z. K.
Z akt wynika, że skarżącej przyznany został w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad mężem specjalny zasiłek opiekuńczy. Co do zasady nabycie uprzednio prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie uniemożliwia ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Co prawda art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie na ten sam cel, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy strona ma prawo dokonania wyboru świadczenia.
Wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 21 marca 2019 r. W aktach niniejszej sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z dnia 21 marca 2019 r. o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr ŚR.8252.8030.14.3400.2018 z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją tą przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy do dnia 31 października 2019 r., a do tej daty świadczenie pielęgnacyjne nie zostało skarżącej przyznane, oświadczenie to nie odniosło zatem skutku. Nie zostało jednak ustalone, czy wydawane były kolejne decyzje o przyznaniu skarżącej tego zasiłku. Jeśli nie, świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać skarżącej przyznane od pierwszego miesiąca, w którym skarżąca nie pobierała już specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jeśli tak, należy ustalić, w jakim okresie skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy i stosownie do poczynionych ustaleń, rozstrzygnąć co do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W razie ustalenia, że skarżąca aktualnie nadal otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy, zważywszy przy tym, że jej oświadczenie z dnia 21 marca 2019 r. dotyczyło wyraźnie rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr ŚR.8252.8030.14.3400.2018, która już wygasła, organ powinien umożliwić skarżącej dokonanie wyboru należnego jej świadczenia. Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy powinien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie – o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy - mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie innego świadczenia (w tym wypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, iż strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z innego świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego), stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 155 k.p.a.) i w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18).
Powyższe nie wyczerpuje jednak zakresu postępowania koniecznego do wyjaśnienia sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę należy bowiem również wyjaśnić, czy Z. K. legitymuje się aktualnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie. W aktach sprawy znajduje się bowiem wyłącznie orzeczenie z dnia 1 grudnia 2017 r., ważne do dnia 31 grudnia 2020 r., na co zresztą wskazywało organowi I instancji Kolegium już w decyzji z dnia 23 listopada 2020 r., a mimo to materiał dowodowy nie został w tym zakresie uzupełniony. Ma to natomiast istotny wpływ na możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przysługuje ono bowiem wyłącznie za okres, za który osoba niepełnosprawna legitymuje się aktualnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wątpliwości co do stanu faktycznego opisanych wyżej orzekające organy administracji nie wyjaśniły, co powoduje, że naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tej natomiast sprawie, nie ustalono kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono ocen we wskazanym powyżej zakresie.
W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji wydane zostały z naruszeniem art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia – co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. Organ I instancji rozpatrzy sprawę z pominięciem przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Uwzględni, że skarżąca na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełniła pozytywne przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy. Wyjaśni, czy i za jaki okres występowała przesłanka negatywna przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, tj. pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz ustali okres, za jaki Z. K. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poczynione ustalenia będą determinowały sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli okaże się, że jedyną przeszkodą przyznania skarżącej pozostaje fakt pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ umożliwi skarżącej dokonanie wyboru świadczenia, stosując się do wskazań Sądu wynikających z wcześniejszych rozważań.
Sąd wskazuje również, że sprawę organy, a w szczególności organ pierwszej instancji, powinny potraktować jako szczególnie pilną, zważywszy, iż wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie złożony został w marcu 2019 r., a w toku postępowania wydane zostały cztery decyzje organu I instancji i cztery decyzje organu odwoławczego, które nie doprowadziły do prawidłowego załatwienia sprawy. W świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa ze niepożądaną należy uznać sytuację, w której strona skarżąca tak długo pozostaje pozbawiona możliwości uzyskania korzystniejszego dla niej świadczenia, wskutek błędów popełnionych przez organy przy rozpoznawaniu jej sprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).