II SA/GD 730/23

II SA/Gd 730/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 855/24 - Wyrok NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49e pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.M. i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2023 r. nr WOP.7721.48.2023.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
A. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lipca 2023 r., nr WOP.7721.48.2023.EL, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z 20 lutego 2023 r., nr PNB.7141.7.8.2022, w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim
w dniu 17 lutego 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach 4,97 m x 6,96 m wraz z zadaszonym tarasem
o wymiarach 2,31 m x 2,64 m, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej
nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S., stanowiącej własność A. M. i A. M.
W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzone przez pracowników organu I instancji w dniu 25 stycznia 2022 r. czynności kontrolne dotyczące stanu zabudowy działek nr [...] i [...], organ I instancji ustalił, że na terenie działki nr [...], wzdłuż granicy południowej, usytuowane są trzy budynki letniskowe oznaczone nr 4, 3, 2 na szkicu do protokołu (i tak oznaczone przez właściciela nieruchomości), budynek letniskowy oznaczony nr 1 oraz wiata w północnej części działki oznaczona nr [..] na szkicu do protokołu. Budynek nr [..], jak oświadczył A. M., został wybudowany w latach 2015-2016 na podstawie przyjętego przez Starostę Nowodworskiego zgłoszenia budowy trzech budynków gospodarczych, dokonanego 21 października 2015 r.
Organ I instancji w trakcie kontroli ustalił, że budynek nr 3 jest dwukondygnacyjny (posiada poddasze użytkowe) i pełni funkcję letniskową, posiada wymiary 4,97 m x 6,96 m, jego wysokość w szczycie dwuspadowego dachu wynosi 5,0 m. Budynek jest oddalony od granicy południowej działki na odległość 4,42 m. Połacie dachu są pochylone pod kątem: północna 15° i południowa 30°, natomiast od strony południowej jest dobudowany zadaszony taras o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,31 m x 2,64 m i przekryty dachem o kącie nachylenia 10°.
Stwierdzając, że konstrukcja przedmiotowego obiektu budowlanego
oraz sposób jego posadowienia (fundamenty), kwalifikują go jako budynek wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszenie zamiaru budowy trzech budynków gospodarczych do 35 m2 zostało dokonane przez inwestora w celu ominięcia przepisów prawa, organ I instancji uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z rozdziałem 5a ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), który określa zasady i tryb postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy.
W konsekwencji, postanowieniem z 11 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim wstrzymał A. M. i A. M. budowę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach 4,97 m x 6,96m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 2,31m x 2,64m (oznaczonego nr [..] na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 25 stycznia 2022 r.), jednocześnie informując strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.
W dniu 16 marca 2022 r. skarżący złożyli wniosek o legalizację obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę dyspozycję art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, a także fakt, że roboty budowlane zostały już zakończone, postanowieniem z 17 marca 2022 r. organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia określonych w sentencji postanowienia dokumentów legalizacyjnych, w terminie do dnia 31 lipca 2022 r. Postanowieniem z 28 lipca 2022 r., zgodnie ze złożonym wnioskiem skarżących, organ I instancji zmienił termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 30 listopada 2022 r.
W dniu 2 listopada 2022 r. do organu I instancji wpłynął kolejny wniosek skarżących o zmianę terminu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych z dnia 30 listopada 2022 r. na dzień 30 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim przychylił się do prośby stron, jednakże uznał, że z uwagi na mało skomplikowaną konstrukcję przedmiotowego budynku, proces przygotowywania dokumentacji projektowej nie wymaga tak długiego czasu, aby uznać, że wnioskowany przez strony termin jest zasadny, dlatego też postanowieniem z 7 listopada 2022 r. wydłużył termin dostarczenia dokumentów do dnia 31 stycznia 2023 r., przyjmując go za wystarczający do wypełnienia obowiązku.
Decyzją z 20 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim nakazał A. M. i A. M., właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..], położonej przy ul. G. [..] w S., w gminie S., rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach o wymiarach 4,97 m x 6,96 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 2,31 m x 2,64 m (oznaczonego nr [..] na szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji), usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [..].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując ponadto, że w dniu 1 lutego 2023 r. wpłynął kolejny wniosek stron postępowania o wydłużenie terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych do dnia 31 grudnia 2023 r. W odpowiedzi na powyższą prośbę w piśmie z 1 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim wyjaśnił, iż nie widzi słusznych przesłanek do przychylenia się do wniosku skarżących z uwagi na okoliczności, które zostały podniesione we wniosku, tj. przyszłościową (w bliżej nieokreślonym terminie) zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwi otrzymanie od Wójta Gminy S. niezbędnego zaświadczenia o zgodności budowy ww. budynku z przepisami prawa miejscowego. Jednocześnie organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w terminie 7 dni, informując przy tym, iż po upływie podanego terminu nastąpi rozpoznanie sprawy w oparciu o dowody i materiały znajdujące się w aktach - zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę, czyli w tym konkretnym przypadku decyzja o rozbiórce przedmiotowego budynku.
Jak wskazano, do dnia wydania decyzji, żadna ze stron nie skorzystała z takiej możliwości. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim, działając na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z 3 lipca 2023 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że realizacja przedmiotowego budynku wymagała uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę, zaś inwestor nie legitymuje się ani zgłoszeniem ani pozwoleniem na budowę, co uzasadnia prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Ze względu na to, iż rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście prawa, nie było podstaw do wszczęcia procedury naprawczej wynikającej z dyspozycji art. 51 Prawa budowlanego.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestorzy złożyli wniosek o legalizację przedmiotowego dwukondygnacyjnego budynku letniskowego, jednakże nie przedłożyli dokumentów legalizacyjnych określonych w sentencji postanowienia z 17 marca 2022 r. Dlatego podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie należy uznać za uzasadnione.
Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii złożenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że powyższy fakt nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Jak wskazano, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Generalną zasadą jest, iż przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji.
Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że pozwolenie na budowę jest aktem stosowania prawa materialnego, który przy zaistnieniu przesłanek ustawowych w postępowaniu administracyjnym autorytatywnie kształtuje sytuację prawną adresata przez urzeczywistnienie mocy norm ustawowych. Dlatego też w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych organ I instancji przeprowadził postępowanie dotyczące samowoli budowlanej wynikające z art. 48 Prawa budowlanego. Strona nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazanych w postanowieniu, dlatego zgodnie z procedurą określoną w art. 48 Prawa budowlanego organ I instancji miał obowiązek wydania nakazu rozbiórki. Natomiast legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Natomiast nakaz rozbiórki jest konsekwencją niewykonania obowiązków wskazanych w sentencji postanowienia z 17 marca 2022 r. Co prawda, jak wynika z przedłożonych dokumentów jest procedowana zmiana planu. Niemniej w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego procedowana zmiana planu nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, czy też wstrzymania postępowania w trybie nadzoru budowlanego na etapie wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Skarżący we wniesionej skardze zarzucili decyzji organu odwoławczego:
1. błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu w sprawie i prowadzenie postępowania administracyjnego w tym trybie, pomimo iż winien mieć zastosowanie w sprawie ewentualnie tryb z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ skarżący jako inwestorzy legitymowali się zgłoszeniem budowy;
2. błędną wykładnię prawa materialnego, tj. przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie pomimo, iż nie ustalono, aby rozbudowa budynku doprowadziła do powstania pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi;
3. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż na nieruchomości powstał obiekt budowlany nie odpowiadający parametrom zawartym w tych przepisach, co w konsekwencji obligowało skarżących jako inwestorów do uzyskania pozwolenia na budowę;
4. obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, oparcie się przez organ II instancji o ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji bez własnych ustaleń faktycznych;
5. obrazę przepisu postępowania, tj. art. 7b k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie bez uwzględnienia słusznego interesu strony;
6. obrazę przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie zawieszenie postępowania, pomimo iż organ II instancji posiadał wiedzę o tym, iż toczy się postępowanie w Gminie S. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co może mieć wpływ na decyzję w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na fakty wskazane w treści uzasadnienia skargi.
Skarżący wskazali, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 2015 - 2016 na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 21 października 2015 r. Nie można więc zgodzić się ze stwierdzeniem organu II instancji, iż inwestorzy nie legitymowali się ani zgłoszeniem, ani pozwoleniem na budowę. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji obie decyzje zostały podjęte w nieprawidłowym trybie. Zdaniem skarżących, w rozpoznawanej sprawie postępowanie powinno toczyć się ewentualnie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Skarżący wskazali także, iż organ II instancji błędnie ustalił, że na nieruchomości powstał budynek składający się z dwóch kondygnacji. Jak wynika bowiem z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia
2002 r. za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. W konsekwencji, aby można było zakwalifikować powstałe poddasze jako kondygnację, nie może ono pełnić jedynie funkcji użytkowej, lecz powinno posiadać odpowiednią przestrzeń na pobyt ludzi. Tymczasem organ II instancji nie ustalił, czy poddasze użytkowe zawiera przestrzeń potrzebną na pobyt ludzi. W konsekwencji dokonaną rozbudowę należy traktować w kategorii zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego.
Ponadto, wskazując na treść art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora, skarżący zauważyli, że jeżeli przyjąć, iż na nieruchomości powstał tzw. domek letniskowy, to jego powstanie nie wymagało pozwolenia na budowę.
Ponadto skarżący wyjaśnili, że uchwałą nr LI/444/2023 z dnia 23 marca
2023 r. Rada Gminy S. przystąpiła do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi S. II, działek nr [..] i [..], obręb S.. W zaistniałej sytuacji po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posadowiony przez skarżących obiekt budowlany będzie zgodny z miejscowym planem. Oznacza to, że organy winny były zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesić prowadzone postępowanie. Niezastosowanie tego przepisu w sprawie może bowiem doprowadzić do nieodwracalnych skutków, które polegać będą na rozbiórce budynku, pomimo iż jego parametry i charakterystyka okażą się zgodne z nowym planem.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 7 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie
w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, w trakcie którego zgromadziły kompletny materiał dowodowy dający podstawę do właściwego zastosowania przepisów prawa budowlanego.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lipca
2023 r., nr WOP.7721.48.2023.EL, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z 20 lutego 2023 r.,
nr PNB.7141.7.8.2022, nakazującą skarżącym rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach 4,97 m x 6,96 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 2,31 m x 2,64 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr [..], zlokalizowanego na działce nr [..], położonej przy ul. G. [..] w S..
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekające organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie w dniu 19 września 2020 r. przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z której art. 25 do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wynika z akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w dniu 17 lutego 2022 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji.
Na skutek wprowadzonych powyższą nowelizacją zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest dwuetapowe i rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną, nakładając w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Według dominującego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu ocena naruszenia wymogów Prawa budowlanego powinna być dokonywana według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z 21 października 2015 r. skarżący A. M. dokonał zgłoszenia do Starosty Nowodworskiego zamiaru wybudowania trzech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, na terenie działki nr [..], wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Podczas przeprowadzonej w dniu 25 stycznia 2022 r. przez organ nadzoru budowlanego kontroli ustalono zaś, że pomimo zgłoszonego zamiaru budowy budynków gospodarczych, skarżący wybudowali w latach 2015-2016 na działce nr [..] m.in. stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, dwukondygnacyjny budynek letniskowy wraz z zadaszonym tarasem oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 3.
Takie działanie inwestorów niewątpliwie nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 Prawa budowlanego. Powyższej oceny nie mogła zmienić podnoszona przez skarżących okoliczność dokonania opisanego wyżej zgłoszenia.
Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w październiku 2015 r., w dacie budowy przedmiotowego budynku, budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (wskazana na formularzu zgłoszenia z 21 października 2015 r.) nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Należy jednak podkreślić, że skuteczne dokonanie zgłoszenia powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z treścią zgłoszenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie zgłoszenie było prawidłowe, nie można więc zarzucić organowi niedopatrzenia w jego przyjęciu bez sprzeciwu.
Jednocześnie jednak inwestorzy wybudowali obiekt budowlany o innej funkcji i parametrach, aniżeli opisany w zgłoszeniu, na którego realizację zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Wybudowanego bowiem domku letniskowego nie można było zakwalifikować jako podlegającego zgłoszeniu na podstawie obowiązującego wówczas art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, odnoszącego się do wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Po pierwsze, wskazany przepis dotyczył budynków parterowych, zaś będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, co pomimo zarzutów skarżących, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Należy wskazać, że w świetle definicji zawartej w § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Materiał fotograficzny dołączony do protokołu kontroli nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przedmiotowy budynek letniskowy posiada umeblowane poddasze z oknem, będące pomieszczeniem sypialnym, które jest przeznaczone na pobyt ludzi i w ten sposób faktycznie użytkowane. Poza gołosłownymi zarzutami skarżący nie przedstawili żadnych argumentów, które podważyłyby ustalenia organów w tej kwestii. Po drugie, powierzchnia zrealizowanego budynku, wliczając dobudowany taras, przekracza 35 m2, bowiem wynosi 40,69 m2.
Nie ulega zatem wątpliwości, że dla przeprowadzenia dokonanych przez skarżących w latach 2015-2016 robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zrealizowanej inwestycji nie sposób zakwalifikować jako podlegającej zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Przede wszystkim należy zauważyć, że brzmienie, na które powołują się skarżący w skardze, wskazane przepisy uzyskały już po zakończeniu budowy, i z tego chociażby powodu regulacje te nie mogły mieć zastosowania w sprawie, bowiem jak już wcześniej wskazano, ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego zgłoszeniu podlega budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Przywołany przepis nie mógł mieć zatem zastosowania w sprawie również z tego powodu, że wybudowany przez skarżących obiekt nie służył zaspokojeniu ich własnych potrzeb mieszkaniowych. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego odnosi się m.in. do wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Taki budynek był przedmiotem dokonanego zgłoszenia (w stanie prawnym obowiązującym w 2015 r. podstawę zgłoszenia takiego obiektu stanowił art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), ale nie został zbudowany, bowiem zamiast niego powstał budynek o funkcji nie gospodarczej, a letniskowej, w dodatku dwukondygnacyjny.
Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że na budowę stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania budynku wymagane było w dacie jego realizacji pozwolenie na budowę. Dokonanie zgłoszenia budowy parterowego budynku gospodarczego zamiast uzyskania pozwolenie na budowę obiektu, który faktycznie powstał, czyli dwukondygnacyjnego budynku rekreacyjnego wraz z tarasem o powierzchni przekraczającej 35 m2 stanowiło, w ocenie Sądu, próbę obejścia przepisów prawa o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którą skarżący z rozmysłem podjęli. Taką zmianą zamiaru inwestycyjnego skarżący nie objęli tylko budynku oznaczonego nr [..], ale również pozostałe dwa budynki objęte zgłoszeniem, o czym świadczą ujawnione ustalenia faktyczne organów w sprawie.
W sytuacji zaś, gdy w sposób jednoznaczny ustalono, że zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu, które wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, uzasadnione było zastosowanie przez organy nadzoru trybu legalizacji określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Zasadność wdrożenia procedury przewidzianej w tym przepisie nie budzi wątpliwości Sądu. Wbrew stanowisku skarżących, okoliczności sprawy nie pozwalały na zastosowanie trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Wybudowanie bowiem całkowicie odmiennego pod kątem funkcji i gabarytów obiektu budowlanego niż ten, który został objęty zgłoszeniem przyjętym bez sprzeciwu, świadczy o tym, że rzeczywisty zamiar inwestycyjny skarżących odbiegał od przedmiotu objętego zgłoszeniem, co uzasadnia stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane bez zgłoszenia ani bez pozwolenia na budowę. Wybudowania bowiem całkowicie odmiennego obiektu budowlanego od zgłoszonego nie można uznać za takie odstępstwo od zgłoszenia, które nie upośledza jego skuteczności.
Prowadząc postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, organ I instancji poprzedził wydanie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki ww. obiektu postępowaniem legalizacyjnym. Jak wynika bowiem z akt sprawy, postanowieniem z 11 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim wstrzymał skarżącym budowę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego, oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu. Wobec złożenia przez skarżących w dniu 16 marca 2022 r. wniosku o legalizację, postanowieniem z 17 marca 2022 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (zaświadczenia Wójta o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek doręczenia wynika z przepisów odrębnych ustaw). Organ jednocześnie wyznaczył inwestorom termin do 31 lipca 2022 r. na zgromadzenie wskazanych dokumentów, pouczając o konsekwencjach ich nieprzedłożenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim, przychylając się do złożonych przez skarżących w tym zakresie wniosków, dwukrotnie wydłużył termin na przedłożenie wymaganych dokumentów, najpierw do 30 listopada 2022 r., a następnie do 31 stycznia 2023 r. W ocenie Sądu, okres ten (łącznie ponad 10 miesięcy), pozwalał na zgromadzenie wymaganych dokumentów.
Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Tym samym legalizacja obiektu nie mogła być skuteczna, a wydane w tej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę obiektu należy uznać za prawidłowe.
Wbrew stanowisku skarżących nie mają znaczenia przyczyny, dla których nie zostały przez nich przedłożone dokumenty umożliwiające legalizację. Inwestor, który wykonał dany obiekt w warunkach samowoli budowlanej, musi sam podjąć starania celem jego zalegalizowania. Jeżeli nie jest w stanie dostarczyć dokumentów pozwalających na legalizację, to do legalizacji nie dochodzi. Przepis art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie zaś wskazuje, że w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Niewątpliwie rozbiórka obiektu jest daleko idącą sankcją, ale jest ona uzasadniona wybudowaniem obiektu w warunkach samowoli budowlanej i brakiem dostarczenia przez inwestora dokumentów do zalegalizowania takiego obiektu. Sytuacja, w której inwestor nie wypełnia nałożonego na niego obowiązku dostarczenia wskazanych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów, uniemożliwia zalegalizowanie obiektu.
W niniejszej sprawie zasadniczą przeszkodą uniemożliwiającą inwestorom dokonanie legalizacji samowoli budowlanej była niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która na dzień wydania zaskarżonej decyzji niewątpliwie istniała. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż stosowną uchwałą Rada Gminy S. przystąpiła do sporządzenia zmiany obowiązującego planu miejscowego, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że przy ocenie możliwości legalizacji znaczenie ma plan miejscowy opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, nie zaś projekt bądź jego założenia. W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, że podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej, organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili załatwiania sprawy przepisów, w tym prawa miejscowego. Jeśli w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, to brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną zmianą planu, a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2018 r., II OSK 427/18; z 30 grudnia 2015 r., II OSK 1037/14; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11; z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11, z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2374/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest zatem związku, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., między wszczęciem procedury zmiany planu miejscowego a rozpatrzeniem sprawy legalizacji samowoli budowlanej.
W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia stawiane orzeczeniom administracyjnym wymagania. W szczególności uzasadnienia decyzji organów obu instancji w sposób jasny, rzeczowy i spójny wyjaśniają przesłanki, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu. W ocenie Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.