II SA/GD 727/22

II SA/Gd 727/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1385/23 - Wyrok NSA z 2025-11-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., nr WOP.7722.189.2021.JS w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia 17 września 2021 r., nr PINB.5160.11.2021.MB; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga A. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., nr WOP.7722.189.2021.JS, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim, działając na wniosek Burmistrza Miasta Ustka, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wzniesienia budynku typu namiot o konstrukcji stalowej, pokrytego brezentem, położonego na działce nr [...] przy ul. M. [...] w Ustce.
Następnie, postanowieniem z dnia 17 września 2021 r., nr PINB.5160.11.2021.MB, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), organ wstrzymał prowadzenie przedmiotowej budowy oraz poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, wskazując, że za dokonanie legalizacji naliczona zostanie opłata legalizacyjna w wysokości 375 000 zł.
Uzasadniając wydane postanowienie, organ wskazał, że przedmiotowy obiekt powstał w wyniku samowoli budowlanej. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2021 r., pod nieobecność skarżącego (pomimo skutecznie doręczonego mu zawiadomienia), ustalono bowiem, że na działce nr [...] w Ustce wybudowany został budynek tymczasowy typu namiot o konstrukcji stalowej z blachy trapezowej z dachem pokrytym plandeką. Budynek posiada powierzchnię 20 m x 7,3 m. Obiekt posadowiony jest na stopach fundamentowych, do których za pomocą śrub i blach umocowane są słupy stalowe. W obiekcie znajduje się instalacja elektryczna, instalacja alarmowa oraz monitoring. Budynek służy jako punkt handlowy. Podczas kontroli w obiekcie odbywała się sprzedaż towaru. Zgodnie zaś z ustawą - Prawo budowlane budynki handlu zaliczane są do XVII kategorii obiektów budowlanych, których wybudowanie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę a przystąpienie do użytkowania wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z kolei, w zasobach archiwum organu nie znajdują się takie decyzje. Również inwestor nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalność budowy. Organ wskazał przy tym, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane albowiem posadowiony jest na stopach fundamentowych, stanowiących fundament przenoszący ciężar własny i użytkowy na grunt.
Organ wskazał przy tym, że możliwość złożenia wniosku o legalizację została skierowana do skarżącego, będącego właścicielem przedmiotowej działki, choć w dniu 28 maja 2021 r. skarżący złożył oświadczenie, że działkę tę wydzierżawił M. N. na okres od dnia 20 marca 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. i nie jest on inwestorem przedmiotowego obiektu, jak i nie miał pojęcia o jego powstaniu. Z kolei, w piśmie z dnia 22 lipca 2021 r. M.N. oświadczyła, że przedmiotową działkę wydzierżawiła W. P. na okres od dnia 23 marca 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. Jednakże, fakt, że przedmiotowy obiekt - hala namiotowa jest budynkiem oznacza, w myśl art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, że jest to obiekt (trwale związany z gruntem) stanowiący wspólny przedmiot z działką nr [...]. W związku z powyższym niniejsze postanowienie nie mogło zostać skierowane do dzierżawcy nieruchomości, ponieważ jego tytuł prawny do nieruchomości, co do zasady, jest ograniczony ramami czasowymi w zawartej umowie dzierżawy.
Jednocześnie, organ wyjaśnił, że wysokość opłaty legalizacyjnej ustalona została na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59f ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, podkreślając, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem trwale związanym z gruntem (obiekt jest posadowiony na gruncie, nie ma fundamentów, nie ma wylewki betonowej) a jest to obiekt tymczasowy, przeznaczony do czasowego użytkowania.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił postanowienie organu I instancji w zakresie dotyczącym informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia i w tym zakresie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego ostatecznego postanowienia (punkt 1 postanowienia) a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji (punkt 2 postanowienia).
W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji co do zasady jest bowiem prawidłowe.
Uzasadniając zajęte stanowisko, organ wskazał, że posadowienie przedmiotowego obiektu nie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ obiekt ten nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane.
Przede wszystkim bowiem, zdaniem organu, obiekt ten znajduje się na przedmiotowej działce co najmniej od dnia 30 marca 2021 r., czyli powyżej 180 dni. W ocenie organu, w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że przedmiotowy obiekt został posadowiony pomiędzy 20 marca 2021 r. a 30 marca 2021 r. Zgodnie z umową dzierżawy zawartą pomiędzy skarżącym a M. N. przekazanie dzierżawcy działki nastąpiło w dniu 20 marca 2021 r. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna sporządzona przez Burmistrza Miasta Ustka w dniu 30 marca 2021 r., z której wynika, że przedmiotowy budynek już został posadowiony na przedmiotowej działce.
Ponadto, zdaniem organu, przedmiotowy obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem. Przedmiotowy budynek, którego wymiary wynoszą 20 m x 7,30 m, posadowiony jest na stopach fundamentowych, słupy stalowe tego budynku umocowane są za pomocą śrub i blach. W ocenie organu, sposób powiązania przedmiotowego obiektu z gruntem za pomocą stóp fundamentowych, śrub i blach, jego rozmiar i masa całkowita a także posiadane instalacje: elektryczna, alarmowa i monitoring jednoznacznie oznaczają, że przedmiotem postępowania jest budynek.
Powyższe ustalenia, zdaniem organu, obligowały do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane.
Przy tym, jak wyjaśnił organ powołując się na treść art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wydane postanowienie zasadnie skierowane zostało do skarżącego, będącego właścicielem przedmiotowej działki. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej, wynika bowiem, że roboty budowlane dotyczące przedmiotowego budynku zostały zakończone. W dniu oględzin, tj. w dniu 17 czerwca 2021 r., przedmiotowy budynek posiadał instalację elektryczną alarmową, monitoring, był zatowarowany i był użytkowany jako punk handlowy. Nadto, organ podkreślił, że fakt, że przedmiotowy namiot jest budynkiem oznacza, w myśl przepisu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, że jest to obiekt stanowiący wspólny przedmiot własności z gruntem, tj. z działką nr [...].
Jednocześnie, organ wskazał, że w wydanym postanowieniu, prawidłowo poinformowano o opłacie legalizacyjnej, której wysokość, zgodnie z treścią art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ustawy – Prawo budowlane, ustalono prawidłowo na kwotę 375 000 zł.
Organ odwoławczy ocenił przy tym, że z uwagi na złożone zażalenie i upływ terminu do złożenia wniosku o legalizację wynikającego z postanowienia organu I instancji, stosownie do treści art. 48a ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, zasadne było uchylenie postanowienia organu I instancji w zakresie dotyczącym informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia organu I instancji i poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku w terminie 30 dni od wydania niniejszego ostatecznego postanowienia.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie:
- art. 138 § 1 k.p.a. i art. 136 § 1 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo braku zapewnienia skarżącemu oraz stronie zainteresowanej czynnego udziału w postępowaniu;
- art. 136 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie: ustaleń, kto w przedmiotowej sprawie jest inwestorem i w konsekwencji błędne przyjęcie, że jest nim skarżący; ustaleń dotyczących charakteru obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że jest on budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i jego realizacja wymaga pozwolenia na budowę;
- art. 7 i art. 7a k.p.a., poprzez błędną, zawężającą i krzywdzącą wykładnię, która nie uwzględnia zasad współżycia społecznego, słusznego interesu skarżącego, przy jednoczesnym braku stwierdzenia chociażby szkodliwego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, na której, co trzeba stwierdzić stoi również namiot, w którym prowadzona jest działalność handlowa;
- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, polegające na nieprawidłowej wykładni i uznaniu, że namiot o lekkiej konstrukcji stalowej, pokryty plandeką, jest budynkiem trwale związanym z gruntem oraz, że wymagane jest uzyskanie pozwolenia na jego budowę, podczas gdy przedmiotowy namiot nie jest w żadnym zakresie trwale związany z gruntem, gdyż nie jest posadowiony na fundamentach lecz przenośnych paletach, do których zostały przymocowane płyty OSB;
- art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nieuprawnione nałożenie obowiązków związanych z legalizacją na skarżącego, podczas gdy dotychczas dokonane ustalenia nie dają takich podstaw.
Skarżący wniósł przy tym o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej celem wykazania faktu, że namiot nie jest trwale związany z podłożem a zatem nie stanowi obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia 17 września 2021 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych postanowień stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę a także art. 48 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały bowiem, że znajdujący się na terenie działki nr [...] w Ustce obiekt budowlany stanowi budynek i posadowiony został bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem zaś Sądu, zasadność powyższego ustalenia budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawy.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że na działce nr [...] w U. znajduje się obiekt budowlany - namiot o konstrukcji stalowej z blachy trapezowej z dachem pokrytym plandeką o powierzchnię 20 m x 7,3 m.
W ocenie Sądu, podzielić nadto należy stanowisko orzekających w sprawie organów, że przedmiotowy obiekt musiał zostać posadowiony na terenie działki skarżącego pomiędzy 20 marca 2021 r. a 30 marca 2021 r. Powyższe, jak słusznie wskazały organy, wynika bowiem z tego, że skarżący wydzierżawił działkę nr [...] na okres od dnia 20 marca 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. i, jak przy tym oświadczył, nie jest on inwestorem przedmiotowego obiektu, i nie miał pojęcia o posadowieniu tego obiektu. Przy tym, umowa dzierżawy zawarta pomiędzy skarżącym a M.N. wskazuje, że jej przedmiotem jest dzierżawa działki, która nie jest zabudowana. Nadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna sporządzona przez Burmistrza Miasta Ustka w dniu 30 marca 2021 r. z której wynika, że przedmiotowy obiekt znajdował się już na tej działce.
Jednakże, wątpliwości Sądu budzi dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja spornego obiektu jako budynku.
Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyrok NSA z dnia 29 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy tym, w sytuacji badania samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą w ogóle reglamentacji. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, czy też obiektu małej architektury.
Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek i nie może być uznany za obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, tj. tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Zdaniem Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja kontrolowanej zabudowy jest co najmniej przedwczesna ze względu na brak weryfikacji sposobu związania przedmiotowego obiektu z gruntem, co wynikało z wadliwej wykładni pojęcia budynku normatywnie zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ zaprezentował bowiem argumentację, zgodnie z którą cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela, stwierdzając, że narusza ono przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, i nakazuje przez budynek rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Nie można uznać za budynek obiektu, który nie posiada fundamentów, albowiem istnienie każdego z elementów definicji normatywnej budynku jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia takiego charakteru obiektu. Związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2344/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.
Przy tym, wskazać należy, że zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Przyjmuje się, że dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
W niniejszej sprawie orzekające organy uznały, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, ponieważ posadowiony jest na stopach fundamentowych a słupy stalowe umocowane są za pomocą śrub i blach, przez co jego posadowienie jest na tyle trwałe, ze zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jednakże, nie potwierdza powyższego zgromadzona w sprawie dokumentacja, w tym przede wszystkim dokumentacja fotograficzna, która nie ukazuje połączenia z gruntem a tym bardziej istnienia przywoływanej przez organy stopy fundamentowej, tym bardziej, że przedstawiona przez skarżącego przy skardze dokumentacja fotograficzna całkowicie zaprzecza istnieniu w tym miejscu fundamentu. Kwestia ta niewątpliwie zatem wymaga wyjaśnienia, albowiem ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe, dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja spornego obiektu jako budynku okazała się przedwczesna. Efektem nieuzasadnionej kwalifikacji prawnej przedmiotowej samowoli jest zaś przedwczesność wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Nadto, w procesie legalizacji zaistniałej samowoli istotną kwestią jest skierowanie działań legalizacyjnych do właściwego podmiotu odpowiedzialnego za jej powstanie i uprawnionego do przywrócenia jej do stanu zgodnego z prawem.
Niewątpliwie, zgodnie z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie brzmieniem art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W orzecznictwie na tle wcześniejszego brzmienia art. 52 ustawy – Prawo budowlane podkreślano, że prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2797/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dalszej kolejności wskazywano, że wymienienie w art. 52 ustawy – Prawo budowlane w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do wykonania nakazów nakładanych w trybie postępowania legalizacyjnego jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej. Dopiero w przypadkach, gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 720/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie dopuszczano również możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1930/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, pomimo wprowadzonej zmiany treści art. 52, i wskazania obecnie, że jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w pierwszej kolejności winno być nadal adresowane do inwestora.
Uwzględnić bowiem trzeba, że postanowienie to jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej i w pierwszym elemencie nakłada na inwestora obowiązek powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych przy spornym obiekcie. Kto inny jak nie inwestor ma się powstrzymać od prowadzenia robót. Co więcej, postępowanie legalizacyjne jest prowadzone również w interesie samego inwestora, daje mu bowiem potencjalnie możliwość swoistej naprawy błędu w postaci braku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto – stanowiska stron postępowania – właściciela i inwestora, ustalone w toku postępowania, mogą wskazywać na to, że właściciel będzie zainteresowany, aby inwestor usunął sporny obiekt, tj. dokonał jego rozbiórki, jeżeli legalizacja samowoli okaże się niedopuszczalna prawnie. Nie sposób zatem wykluczać już na pierwszym, wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego, uzyskania zgody właściciela na wykonanie robót budowlanych lub rozbiórki obiektu, ani przesądzać ostatecznego wyniku postępowania legalizacyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 434/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Orzekające w sprawie organy nie poczyniły zaś żadnych ustaleń co do inwestora przedmiotowego obiektu i pomimo tego, że skarżący zaprzeczył, aby był inwestorem, wydane postanowienie skierowały do skarżącego, jako właściciela działki, na której przedmiotowy obiekt został postawiony. W okolicznościach niniejszej sprawy, skierowanie postanowienia do skarżącego jawi się jako przedwczesne, a przede wszystkim nieznajdujące oparcia w materiale sprawy.
Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W tym miejscu wskazać należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.
W niniejszej sprawie, orzekające w sprawie organy nie sprostały wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie postanowień. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy bowiem o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a w konsekwencji również o naruszeniu art. 48 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zarówno postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia 17 września 2021 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., orzekające w sprawie organy uwzględnią ocenę prawną i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie kończące postępowanie administracyjne.