II SA/Gd 723/23

II SA/Gd 723/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Stępień Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2023 r., numer SKO Gd/3784/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Lipusz z dnia 15 czerwca 2002 r., numer RG-PP.6730.47.2017.KD.PG.BJ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących F. B. i M. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 18 października 2017 r. F. B. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektów służących turystyce wodnej - budowie stanicy kajakowej i dwóch budynków gospodarczych, na działce nr [...] (obręb G.), położonej w gminie Lipusz.
Decyzją z dnia 21 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję Wójta Gminy Lipusz z dnia 18 grudnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy Lipusz decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na działce nr [...], gmina Lipusz. Organ uznał bowiem, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), gdyż zarówno teren działki nr [...], jak i tereny działek sąsiednich, zlokalizowanych na obszarze objętym analizą, są niezabudowane. Żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Na obszarze tym nie znaleziono obiektów służących turystyce wodnej.
Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 20 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzją organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 marca 2019 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 779/18 uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Lipusz. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, że analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie nie mogła stanowić prawidłowej podstawy dla weryfikacji przesłanki dobrego sąsiedztwa, albowiem przy jej sporządzeniu nie uwzględniono specyfiki planowanego przedsięwzięcia, nie rozważając w konsekwencji okoliczności, które z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego istniejącego na terenie objętym inwestycją i w jej sąsiedztwie oraz poszanowania zasady wolności zagospodarowania terenu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że organy oparły się na analizie, której treść nie uwzględniła w sposób wszechstronny wszystkich uwarunkowań planowanej inwestycji i terenu sąsiedniego. Otóż, po pierwsze, zgłoszona inwestycja nie ma charakteru powtarzalnego i zasadniczo różni się od funkcji mieszkaniowej, czy nawet zagrodowej. Stanica kajakowa jest przedsięwzięciem wyjątkowym, wykorzystującym uwarunkowania geograficzno – przyrodnicze (położenie nad rzeką, czy w jej pobliżu, bądź na trasie dróg wodnych) i jej dopuszczalność można rozważać wyłącznie w szerokim, systemowym rozumieniu pojęcia kontynuacji funkcji. W takim wypadku w analizie urbanistycznej w sposób szczegółowy należało opisać obszar otaczający działkę zainwestowaną, w szczególności zwracając uwagę na wielkość działek znajdujących się w sąsiedztwie i odległości pomiędzy nimi oraz istniejące uwarunkowania krajobrazowe i przyrodnicze, w tym występowanie rzek i jezior oraz istniejący sposób ich wykorzystania. Dopiero tak poczynione ustalenia mogłyby się stać podstawą do stwierdzenia, czy w tym konkretnym przypadku zachodzi czy też nie potrzeba poszerzenia granic obszaru analizowanego poza granice minimalne wymagane ustawą. Takich ustaleń w analizie zabrakło, co nie dawało podstaw do formułowania jakichkolwiek ocen co do niezasadności poszerzania obszaru analizowanego. Bez wyjaśnienia tych okoliczności wszelkie wnioski w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego są przedwczesne. Organ pomimo tego, że przy rozpoznawaniu odwołania, ze względu na jego zarzuty, uzupełnił analizę o wyjaśnienia dotyczące braku podstaw poszerzania granic obszaru analizowanego, poza przytoczeniem oczywiście trafnych poglądów orzecznictwa, nie odniósł się do żadnych konkretów niniejszej sprawy, szablonowo poprzestając na obszarze analizowanym wyznaczonym w minimalnej odległości. Organ nie rozważył wielkości działek istniejących w sąsiedztwie, odległości pomiędzy nimi, nie scharakteryzował terenów otaczających rzekę, przy której planowana jest stanica kajakowa i nie rozważył potrzeb społeczno-gospodarczych tego obszaru. Przy tym wyjaśnić należy, że Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie przyjętego frontu działki stanowiącego podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie frontu działki nie zdezaktualizowało jednak potrzeby rzetelnego rozważenia potrzeby poszerzenia obszaru analizowanego, czemu w niniejszej sprawie uchybiono.
W ocenie Sądu w sprawie nie wykazano, aby poszerzenie obszaru analizowanego, zgodnie z wnioskiem skarżącego, pozostawało w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Pominięto bowiem szereg okoliczności, które, w ocenie Sądu, mogły mieć wpływ na ustalenie granic tego obszaru w zgodzie z tą zasadą i przy uwzględnieniu konieczności interpretowania pojęć z nią związanych na korzyść chronionych konstytucyjnie uprawnień właścicielskich. Sąd podziela stanowisko, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji wymagających uwzględnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a więc lokalizowanych na terenach, dla których nie ma planu miejscowego, ale też nie ma zakazu zabudowy, obowiązkiem organu jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które umożliwi ustalenie parametrów przyszłej zabudowy. W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia podjęte zostały w oparciu o wadliwą, niepełną analizę urbanistyczną, sporządzoną z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia, co wpłynęło na naruszenie w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji. Podkreślić należy, że analiza urbanistyczna ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który nie uwzględnił wszystkich występujących na danym terenie uwarunkowań przestrzeni powoduje jej nieprzydatność dla powyższego celu, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd ustalił wskazania, co do dalszego postępowania, stwierdzając że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego wyroku, w szczególności ponownie dokładnie przeanalizują przesłanki przyjęte dla ustalenia obszaru analizowanego i stosownie do poczynionych ustaleń wyjściowych dokonają analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wobec stwierdzonych nieprawidłowość w zakresie ustalonego obszaru analizowanego, Sąd stwierdził, że przedwczesne byłoby odnoszenie się na obecnym etapie, do oceny spełnienia przez planowaną inwestycję pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Priorytetowym zadaniem organu w niniejszej sprawie będzie, w oparciu o analizę urbanistyczną, najpierw scharakteryzowanie obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji, przy uwzględnieniu wielkości działek sąsiednich i ich funkcjonalnej specyfiki ze względu na sąsiedztwo rzeki i jeziora, a następnie rozważenie, czy nie zachodzą podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa, dla zapewnienia prawidłowej realizacji prawa do zabudowy. Wyznaczenie natomiast obszaru analizowanego w innych granicach spowoduje konieczność przeprowadzenia przez organy ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy w kontekście ww. warunków. Dodać przy tym należy, że w przypadku braku planu miejscowego wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a nie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym określającym założenia polityki przestrzennej w gminie i jego ustalenia są wiążące dla organów gminy, ale przy sporządzaniu planów miejscowych.
Ponownie rozpoznając sprawę w dniu 6 grudnia 2019 r., Wójt Gminy Lipusz wydał decyzję odmawiającą wydania warunków zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie obiektów służących turystyce wodnej - budowa stanicy kajakowej, budowa dwóch budynków gospodarczych, budowa szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] (obręb G.) położonej w gminie Lipusz.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku Decyzją z dnia 26 marca 2020 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wobec powyższego po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy Lipusz decyzją z 15 czerwca 2022 r. także odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów służących turystyce wodnej - budowie stanicy kajakowej, budowie dwóch budynków gospodarczych na działce nr ewid. [..] (obręb G.) położonej w gminie Lipusz.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Wójt wskazał, że zgodnie z przeprowadzoną analizą teren działki nr ewid. [...] jest niezabudowany. Również działki sąsiednie zlokalizowane na terenie objętym analizą są niezabudowane. Wobec powyższego, żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obszar objęty wnioskiem położony w obrębie G., znajduje się w obrębie stykającym się bezpośrednio z zachodnią granicą administracyjną gminy Lipusz. Część obrębu stanowi obszar niezagospodarowany stanowiący lasy i tereny rolnicze. Wnioskowany obszar stanowi pojedynczą niezabudowaną działkę rolną nr ewid. [...], położoną wewnątrz lasu. W obszarze analizowanym występują głównie łąki, drogi, lasy oraz tereny wód płynących. Wnioskowana działka położona jest na zachód od rzeki Czarna Woda. Działka nr [...] nie przylega do działki stanowiącej ciek wodny. Jest oddzielona od rzeki poprzez wąski kilkumetrowy teren działki nr [...] nie będący własnością wnioskodawcy. Od strony północnej, zachodniej wnioskowana działka otoczona jest terenem o powierzchni 22,5 ha (działka nr ewid. [...] obręb ewidencyjny G.), która jest działką leśną, pozbawioną zabudowy. Na wschód od rzeki Czarna Woda działki znajdujące się w obszarze analizowanym, objęte są obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy Kościerzyna nr odmówił wydania VIII/439/18 z dnia 25 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru geodezyjnego Gostomie w gminie Kościerzyna. Działka nr ewid. [...] w przeważającej części stanowi tereny lasów (31, ZL, 32.ZL) oraz tereny komunikacji (25.KDW) i tereny łąk, zieleni naturalnej i tereny rolnicze (19.ZN), działka nr ewid, [...] stanowi tereny łąk, zieleni naturalnej i tereny rolnicze (19.ZN). Dostęp do drogi publicznej działek nr [...] i [...] został ustalony poprzez tereny dróg wewnętrznych (25. KDW). Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono obiektów służących turystyce wodnej. W przypadku planowanej inwestycji tzn. budowy obiektów służących turystyce wodnej - budowy stanicy kajakowej, budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr ewid. [...] (obręb G.) położonej w gminie Lipusz, mamy do czynienia z sąsiedztwem złym, a więc niewłaściwym dla projektowanych obiektów służących turystyce wodnej z punktu widzenia kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wprowadzenie na ten teren obiektów służących turystyce wodnej - stanicy kajakowej, dwóch budynków gospodarczych będzie wbrew warunkom niezbędnym dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, obszar gminy Lipusz objęty jest następującymi opracowaniami: "Pomorskie Szlaki Kajakowe" (Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Gdańsk 2017 r,), "Kajakiem Przez Pomorze" (Województwo Pomorskie, 2015 r.). Powyższe opracowania prezentują istniejące oraz perspektywiczne zagospodarowanie i wykorzystanie rzek jako szlaków kajakowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (przystanie kajakowe, baza noclegowa, atrakcje turystyczne, przyroda). Dokonują też oceny np. spławności omawianych rzek, możliwości spływu kajakowego danymi odcinkami rzek. Żadne z powyższych opracowań nie obejmuje swoim zasięgiem, a co za tym idzie nie wytycza szlaku kajakowego w obrębie wnioskowanej działki nr ewid. [...] (obręb G.) położonej w gminie Lipusz. Brak jest również w powyższych opracowaniach omówienia zagadnień dotyczących turystyki wodnej w obrębie pobliskiego Jeziora Borowe oraz rzeki Czarna Woda w miejscowości G. Nie uznano tego obszaru jako perspektywicznego dla turystyki wodnej, brak jest wytyczenia szlaków kajakowych na omawianym obszarze. W opracowaniach "Pomorskie Szlaki Kajakowe", "Kajakiem Przez Pomorze" z obszaru gminy Lipusz wymieniane są: rzeka Wda, Jezioro Wieckie, miejscowość Lipusz - są to obszary bardzo odległe od wnioskowanej działki nr ewid. [...] (obręb G.), ok 8 - 15 km. Dodatkowo, wnioskowana działka nr ewid. [...] (obręb G.) nie przylega bezpośrednio do rzeki Czarna Woda, lecz oddzielona jest działką nr ewid. [...], niebędącą własnością wnioskodawcy.
SKO po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójta.
Kolegium uznało, że w jego ocenie organ pierwszej instancji uwzględnił argumentację zawartą w WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r., Sygn. akt II SA/Gd 779/18 dokonując w sporządzonej analizie szczegółowej oceny terenów sąsiadujących z wnioskowaną działką nr ewid. [...]. Opisał obszar otaczający przedmiotową nieruchomość nie znajdując w tym konkretnym przypadku potrzeby poszerzenia granic obszaru analizowanego poza granice minimalne wymagane przepisami prawa. Z akt sprawy wynika, że obszar objęty wnioskiem w obrębie G. styka się bezpośrednio z zachodnią granicą administracyjną gminy Lipusz, działki w sąsiedztwie analizowanego terenu to nieruchomości o dużych powierzchniach, a więc i o dużych odległościach między nimi, niezabudowane, głównie łąki, drogi, lasy oraz tereny wód płynących. Przedmiotowa działka stanowi pojedynczą, niezabudowaną działkę rolną położoną wewnątrz lasu. Co do potrzeb społeczno-gospodarczych analizowanego obszaru, o których wspomina Sąd w/w wyroku, organ I instancji wyjaśnił, że obszar gminy Lipusz objęty jest opracowaniami "Pomorskie Szlaki Kajakowe", "Kajakiem przez Pomorze", które prezentują istniejące i perspektywiczne zagospodarowanie i wykorzystanie rzek jako szlaków kajakowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, dokonują oceny spławności rzek, możliwości spływu kajakowego danymi odcinkami rzek, ale żadne z tych opracowań nie obejmuje-swoim zasięgiem i nie wytycza szlaku kajakowego w obrębie wnioskowanej działki nr ewid. [...]. Zdaniem Kolegium uzasadnia to stwierdzenie, iż na przedmiotowym terenie nie można mówić o niezbędności zaspokojenia potrzeb społeczno-gospodarczych tego rodzaju. Stanica kajakowa to specjalnie zagospodarowane miejsce na szlaku kajakowym, które oferuje turystom pewien zakres usług.
We wniesionej do Sądu skardze, powyższej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego tj. postanowień 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu oraz pozostających w związku z powyższą regulacją przepisów § 3 rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie uwzględnienie charakteru inwestycji i w konsekwencji błędne określenie rzeczywistego dobrego sąsiedztwa w rozumieniu powołanych wcześniej przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę, skarżący powołując się na orzecznictwo oraz doktrynę wskazywali na potrzebę rozszerzenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie.
SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że podstawowym zadaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest kontrola wykonania wskazań zawartych w wyroku z 27 marca 2019 r., wydanego w sprawie II SA/Gd 779/18. Podstawową wytyczną Sądu było, w oparciu o analizę urbanistyczną, najpierw scharakteryzowanie obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji, przy uwzględnieniu wielkości działek sąsiednich i ich funkcjonalnej specyfiki ze względu na sąsiedztwo rzeki i jeziora, a następnie rozważenie, czy nie zachodzą podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa, dla zapewnienia prawidłowej realizacji prawa do zabudowy. Wyznaczenie natomiast obszaru analizowanego w innych granicach spowodowałoby konieczność przeprowadzenia przez organy ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy w kontekście ww. warunków.
Z powyższego wyroku wynika, że w pierwszym kroku Wójt powinien był dokonać analizy urbanistycznej celem rozważenia zasadności poszerzenia obszaru analizowanego ponad wymagane prawem minimum.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) – dalej jako "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia między innymi następującego warunku: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania warunków zabudowy określono zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z jego § 3, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mapa, o której mowa w tym przepisie, to mapa zasadnicza lub w przypadku jej braku, na kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Stosownie do § 9 ust. 1 -3 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.
Z § 3 oraz § 9 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego powinny być zaznaczone na mapie, która stanowi załącznik do przeprowadzonej analizy.
W przedmiotowej sprawie, po pierwsze analiza funkcji oraz cech zabudowy nie zawiera wymaganego rozporządzeniem załącznika graficznego, co uniemożliwia ocenę jej prawidłowości. Mapę zawiera dopiero wynik analizy, stanowiący załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Zarówno z treści analizy, jaki i wyników analizy nie wynika, aby zgodnie z wytycznymi Sądu dokonano analizy zasadności rozszerzenia obszaru analizowanego. Znajdująca się w aktach analiza nie odnosi się do tej kwestii, natomiast w wynikach analizy załączonych do decyzji organu pierwszej instancji dodano lakoniczny opis m.in. działki nr [...], działki [...], a także wskazano na opis działki o "nr ewidencyjnym [..] obręb G.". Załączona do wyników analizy mapa jest mapą tożsamą z tą, którą dołączano do uprzednio wydawanych w tej sprawie decyzji Wójta. Mapa będąca załącznikiem graficznym wyników analizy powinna przedstawiać graficznie ustalenia jej części tekstowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie na mapie nie oznaczono działki o numerze ewidencyjnym [...], opisywana działka nr [...] objęta została analizą jedynie częściowo, brak jest oznaczenia opisywanej działki nr [...]. Na mapie brak jest także oznaczenia wskazywanych w wynikach analizy oznaczeń przeznaczenia terenu takich jak 19.ZN czy 25.KDW. Ponadto zauważyć należy, że treść oraz uzasadnienie wyników obszaru analizowanego poza dodatkowym wskazaniem działek sąsiednich, w dalszej części powiela argumenty o niezamożności ustalenia obszaru analizowanego w zakresie wnioskowanym przez skarżących podnoszone przez Wójta w uprzednio wydawanych decyzjach odmownych. Z wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2019 r. jasno wynika, że organy administracji w pierwszej kolejności zobowiązane były do przeprowadzenia analizy urbanistycznej mającej na celu scharakteryzowanie obszaru sąsiadującego z nieruchomością objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie na tej podstawie rozważanie zasadności poszerzenia obszaru analizowanego w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie takiej analizy brak. Jak uprzednio zauważono, znajdująca się w aktach analiza ogóle nie odnosi się do tej kwestii, a także nie zawiera załącznika graficznego. Na marginesie należy zauważyć, że wyniki przeprowadzonej analizy są znacznie obszerniejsze w swej treści od samej analizy. Już ten tylko fakt budzi poważne zastrzeżenia, na podstawie czego organ pierwszej instancji do takich wyników doszedł. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że wyniki analizy są efektem jej przeprowadzenia, a nie odwrotnie. Mając na względzie wytyczne Sądu wydane w niniejszej sprawie, zauważyć należy również, że, skoro Sąd nakazał dokonanie analizy urbanistycznej celem oceny zasadności poszerzenia obszaru analizowanego, to siłą rzeczy analiza ta powinna wykraczać poza minimalny obszar analizowany. Tym czasem mapa stanowiąca załącznik do wyników analizy (będących załącznikiem do decyzji organu pierwszej instancji) obejmu obszar analizowany w obszarze minimalnym. Do obszaru takiego odnoszą się także organy w wydanych przez siebie decyzjach. Fakt ten oznacza też, że twierdzenia SKO dotyczące wykonania przez Wójta wytycznych Sądu, stoją w sprzeczności ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją.
Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że Wójt przy aprobacie SKO pominął nakazaną przez Sąd analizę urbanistyczną celem ustalenia zasadności poszerzenia obszaru analizowanego ponad wielkość wymaganą prawem. Dołączenie wskazanego powyżej opisu działek sąsiednich do treści wyników analizy będących złącznikiem wydanej decyzji, nie stanowi wykonania nałożonego przez Sąd obowiązku. Zgodnie z rozstrzygnięciem Sądu, wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić dopiero po analizie (części tekstowej i graficznej) urbanistycznej terenu wykraczającego poza zasięg minimalnego obszaru analizowanego. Analiz takiej nie wykonano.
Opisane powyżej naruszenia przepisów prawa, w tym art. 153 P.p.s.a., zaaprobowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze doprowadziły do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, stosowanie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c P.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie Wójt zobowiązany będzie do wykonania wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 27 marca 2019 r., w sprawie II SA/Gd 779/18, a SKO przy ewentualnej kontroli instancyjnej zwróci szczególną uwagę wypełnienie tego obowiązku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika, uiszczony wpis sądowy oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyli skarżący.