II SA/Gd 719/23

II SA/Gd 719/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2 pkt 12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E.D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 maja 2023 r., nr SKO.450.74.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Pani E. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (SKO) z 17 maja 2023 r., uchylającą decyzję Wójta Gminy Chojnice z 5 kwietnia 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy do dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...], obręb [..], miejscowość C., gmina C. oraz odmawiającą ustalenia warunków.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 2 stycznia 2023 r., wskazaną powyżej decyzją ustalił warunku zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [..], obręb C. [..], miejscowość C., gmina C.
SKO w wyniku wniesionego odwołania, uchyliło decyzję Wójta i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje niejednolitość interpretacyjna co do tego, czy możliwe jest wydawanie decyzji lokalizacyjnej dla "terenu", którym jest jedynie część geodezyjnie wydzielonej działki ewidencyjnej. Przykładowo wyrokach z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14 oraz z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 777/16 Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za możliwością wydawania warunków zabudowy wyłącznie dla jednej całej działki bądź kilku działek łącznie. Natomiast w wyroku z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 Sąd ten wyraził opinię o możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnej dla części działki ewidencyjnej. W orzecznictwie zaprezentowane zostało również stanowisko pośrednie, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest możliwe w przypadkach wyjątkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17). Pogląd ten wyrażany jest również w doktrynie (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, wyd. drugie, Wolters Kluwer, s. 623; patrz także: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14, gdzie za dopuszczalne uznano wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, która w pozostałej części jest objęta planem miejscowym). Stanowisko zgodnie z którym wydanie decyzji lokalizacyjnej jedynie dla części działki jest możliwe wyłącznie w niektórych przypadkach, uzasadnionych konkretnym stanem faktycznym, jest najbliższe składowi Kolegium orzekającemu w niniejszej sprawie. W realiach rozpatrywanej sprawy, zdaniem SKO brak jest zaistnienia wyjątkowego przypadku, który pozwalałby na ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla części działki nr [..] obr. [...]. Nadto, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17 ustalenie warunków zabudowy dla części działki budowlanej spowodowałoby trudność z ustaleniem wskaźnika powierzchni zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku działające w składzie wydającym niniejszą decyzję zauważa ponadto, że na powyższą interpretację przepisów prawa odnoszących się do pojęcia "terenu" nie może mieć wpływu treść załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462). W formularzu wniosku, stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia, który został użyty przy okazji składania wniosku przez Panią E. D., dopuszczono możliwość wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Rozporządzenie jako akt niższego rzędu nie może jednak zdaniem Kolegium wpływać na sposób, w jaki stosuje się przepisy aktów wyższego rzędu, którymi są ustawy. Poza tym w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazano, iż "Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego pod uwagę brana jest więc pod uwagę cała granica działki budowlanej, a nie jedynie jej część. Nawet na gruncie niniejszej sprawy, część granicy działki [...] obr. C., która przylega do drogi jest większa niż część, która została objęta wnioskiem. Trzykrotna szerokość frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. (a więc terenu objętego wnioskiem, na którym miałyby zostać ustalone warunki zabudowy) byłaby więc mniejsza niż trzykrotność granicy działki budowlanej przylegającej do drogi publicznej. W przekonaniu organu odwoławczego taki stan rzeczy tworzyłby sprzeczność, która nie powinna mieć miejsca przy stosowaniu przepisów prawa.
We wniesionej do Sądu skardze, decyzji SKO zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej:
- art. 7, 77 i 80 - K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym ustalenia prawidłowości decyzji Wójta Gminy Chojnice z 5 kwietnia 2023 r. w sprawie, a tym samym możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki [...] położonej w C.;
- art. 7, 7a, 7b, 77 K.p.a.- polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi i w konsekwencji ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego ustalenia w decyzji Wójta Gminy Chojnice warunków zabudowy dla części działki [...] położonej w C.;
- art. 8 i 107 K.p.a.- poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżanej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ II instancji stwierdził, że: pomimo rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki [...], należało orzec na niekorzyść obywatela, kiedy ogólna reguła postępowań administracyjnych wskazuje na koniczność podjęcia odwrotnych działań i orzeczeń; w przypadków późniejszego ustalenia warunków zabudowy organ napotkałby na trudności, m.in. w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy, kiedy faktycznie powyższe jest i będzie możliwe na podstawie przeprowadzonych analiz urbanistycznych - gdyby takowe postępowanie zostało ponownie zainicjowane; w jaki sposób, skarżąca - jedna z wielu współwłaścicieli może dokonać ustalenia warunków zabudowy, na obszarze odpowiadającym jej udziałowi w prawie własności nieruchomości, a także dokonać podziału działki [603 m2];
- art. 9 i 11 K.p.a.- poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek wydania zaskarżanej decyzji, w tym: pomimo rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki [...], należało orzec na niekorzyść obywatela, kiedy ogólna reguła postępowań administracyjnych wskazuje na koniczność podjęcia odwrotnych działań i orzeczeń; w przypadku późniejszego ustalenia warunków zabudowy organ napotkałby na trudności, m.in. w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy, kiedy faktycznie powyższe jest i będzie możliwe na podstawie przeprowadzonych analiz urbanistycznych - gdyby takowe postępowanie zostało ponownie zainicjowane; w jaki sposób, skarżąca - jedna z wielu współwłaścicieli może dokonać ustalenia warunków zabudowy, na obszarze odpowiadającym jej udziałowi w prawie własności nieruchomości, a także dokonać podziału działki [603 m2];
- art. 8 K.p.a.- poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji o nieustaleniu warunków zabudowy, pomimo, że analogiczne zabudowy istnieją w okolicy, a także orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza wydanie takowych dla części nieruchomości;
- art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z nieprawidłowo, wybiórczo oraz niepełnie przeprowadzonym postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji - postępowaniem dowodowym, a co za tym idzie ustalenie, że nie zachodzą przesłanki do wydania warunków zabudowy dla części działki skarżącej.
Zarzucono również naruszenie prawa materialnego:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione do wydania decyzji wszystkie warunki, podczas gdy planowana inwestycja w zakresie części działki skarżącej odpowiada kontynuacją funkcji, parametrami, gabarytami i formą architektoniczną wobec innych obiektów budowlanych oraz nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, a także zamyka się na obszarze odpowiadającym metrażowo udziałowi skarżącej w prawie własności nieruchomości;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez uznanie, że w sprawie doszło
do nieprawidłowego ustalenia niektórych parametrów zabudowy.
Skarżąca wniosła o:
1. Uchylenie zaskarżanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku oraz oddalenie odwołania od decyzji Wójta Gminy Chojnice z dnia 5 kwietnia 2023 r., w całości, a także pozostawienie w mocy decyzji Wójta Gminy Chojnice z dnia 5 kwietnia 2023 r., względnie, z daleko posuniętej ostrożności, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki do takiego orzeczenia o uchyleniu zaskarżanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;
2. Przeprowadzenie dowodu z:
a) księgi wieczystej numer [...] - na fakt ilości współwłaścicieli nieruchomości, konieczności ustalenia warunków zabudowy dla części nieruchomości, na podstawie których współwłaściciele będą mogli dokonać fizycznego podziału nieruchomości przed Sądem Rejonowym w Chojnicach, a skarżąca dokonać zabudowy na powierzchni działki odpowiadającej metrażowo jej udziałowi;
b) akt sprawy Sądu Rejonowego w Chojnicach I Ns 84/23 [wszystkie karty], na fakt ilości współwłaścicieli nieruchomości, konieczności ustalenia warunków zabudowy dla części nieruchomości, na podstawie których współwłaściciele będą mogli dokonać fizycznego podziału nieruchomości przed Sądem Rejonowym w Chojnicach, a skarżąca dokonać zabudowy na powierzchni działki odpowiadającej metrażowo jej udziałowi;
3. Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego oraz ewentualnego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej decyzji. Odnosząc się do treści samej skargi Kolegium wskazało, że kwestia przyszłego i ewentualnego podziału działki objętej wnioskiem między jej współwłaścicieli nie powinna mieć znaczenia dla sprawy. Fakt złożenia wniosku o zniesienie współwłasności nie jest kwestionowany, jednakże okoliczność ta nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy na części działki. Dopuszczalne wyjątki od zasady wydawania decyzji lokalizacyjnej dla całej działki odnoszą się w ocenie Kolegium do uwarunkowań o charakterze administracyjnym - to jest planistycznych i przestrzennych, nie zaś do kwestii mających związek z cywilnoprawną instytucją współwłasności. Współwłasność nie jest sytuacją wyjątkową, w związku z czym nie powinna być też traktowana jako wyjątek na gruncie spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 2 u.p.z.p.). Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).
Z kolei sposób wymagania ustaleń cech nowej zabudowy określono rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. ze zm.). Rozporządzenie określając zasady ustalania parametrów dla nowej zabudowy odnosi się do pojęcia terenu oraz działki.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy możliwym było ustalenie warunków zabudowy dala terenu stanowiącego części działki nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że wnioskowana inwestycja (dom jednorodzinny) wymaga zweryfikowania warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest zbadania, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to przesłanka istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa. Z treści tego przepisu wynika, że porównanie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, odnosi się do działek sąsiednich. Aby móc dokonać takiej analizy niezbędnym jest zatem zdefiniowanie pojęcia terenu, wskazanego w tym przepisie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, wskazano że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobów zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., cel budowlany może być docelowo zrealizowany jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).
Powstaje zatem kolejne pytanie – czym jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu. Mając na względzie cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności odpowiedzi na to pytanie należy szukać w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem nie widzieć, że cel i sposób wydawania warunków zabudowy nie jest określony w prawnej próżni i nie może być odczytywany bez uwzględniania całokształtu regulacji składających się na systemowe uregulowanie zagospodarowywania nieruchomości.
Otóż w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione.
Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.). Na podstawie tych danych w księdze wieczystej (Dziale I-O podrubryce 1.4.1), w ramach opisu nieruchomości wskazuje się dane o oznaczeniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 ze zm.).
Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej cześć określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje sam w sobie, co do zasady podziałem prawnym nieruchomości (powstanie dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne).
Podsumowując, w ocenie Sądu pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna.
Podzielić zatem należało wyrażony w orzecznictwie pogląd, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA). Niezależnie od kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu z 16 sierpnia 2003 r., należy tu przede wszystkim wskazać na ryzyko naruszenia wymagań dotyczących poszczególnych parametrów urbanistycznych, w tym uregulowanego w § 5 rozporządzenia z 16 sierpnia 2003 r. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, co może z kolei skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.
Do wskazanych powyżej szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18 sygn. akt II OSK 712/21 wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach przedmiotowej sprawy, żadna z wyjątkowych okoliczności nie wystąpiła. Nie można uznać z pewnością za taką, faktu że sporna nieruchomość objęta jest współwłasnością i toczy się w tej sprawie postępowania przed sądem cywilnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.
Oznacza to, że kwestia własności nieruchomości nie ma związku z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie nie było przeszkód prawnych do wystąpienia przez skarżącą o warunki zabudowy dla całej działki [...]. Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę, że żaden z przepisów zawartych w art. 59 u.p.z.p. nie pozwala na przyjęcie, że spór o własność nieruchomości, na której ma zostać posadowiona inwestycja uniemożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wręcz przeciwnie, nie budzi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym żadnych wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana każdemu, bez względu na to, czy przysługuje mu jakiekolwiek prawo do terenu, którego dotyczy wniosek (por. wyrok NSA z 7 września 2010 r., II OSK 1344/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec niemożności ustalania warunków zabudowy dla części działki, nie było potrzeby odnoszenia się do wskazywanej przez SKO kwestii błędnego zastosowania rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Końcowo jedynie wyjaśnić należało, że Sąd podzielając w istocie stanowisko SKO (z inną argumentacją), nie podziela tym samym wyrażanego w orzecznictwie poglądu o dopuszczalności ustalania warunków zabudowy na części działki w każdej sytuacji, ponieważ jego uznanie prowadziłoby do naruszenia podstawowej wartości, jaką jest ład przestrzenny. Pogląd ten nie odnosi się bowiem do sposobu konsekwencji ustalania warunków zabudowy, w kontekście tego, że ustalenie parametrów nowej zabudowy, w szczególności jej powierzchni, odnosi się do istniejących zabudowanych działek, a nie ich części.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), skargę oddalił.