II SA/Gd 716/21

II SA/Gd 716/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1560/22 - Wyrok NSA z 2025-02-05
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania gminy dla działek nr 189/107, 189/108 i 189/109 w obrębie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XXX/60/2021 Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla dziatek nr [..]-[.], zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie, ewentualnie stwierdzenia nieważności uchwały w części, w jakiej Sąd uzna ją za sprzeczną z prawem.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326), zwanej dalej u.o.g.r.l., poprzez błędne uznanie, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, ponieważ grunty rolne objęte kartą terenu 2U, P spełniają łącznie warunki wskazane w punktach 1 -4, tj.:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części w sytuacji gdy żaden z warunków nie został spełniony, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia
2. art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez nieuzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III,
3. art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie w § 3 ust. 6 pkt 6 uchwały kwestii zwolnienia zarządców dróg [..] i nr [..] z kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa dróg, mimo braku podstawy prawnej do zawarcia takiej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z uzasadnienia skargi wynika, że wątpliwości Wojewody wzbudziło, spełnienie którykolwiek z wskazanych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. warunków do odstąpienia od konieczności uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, oznaczone w planie kartą terenu 2U,P.
Odnosząc się do pierwszej przesłanki takiego odstąpienia, tj. sytuacji, gdy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy wskazano, że z ,Analizy zasadności uzyskania zgody na cele nierolnicze gruntów kl. III" znajdującej się w dokumentacji planistycznej oraz z wyjaśnień Rady Gminy z 5 listopada 2021 r. wynika, że działka [..] znajduje się w większości w obszarze zwartej zabudowy. Jednak obliczenia oparte są na założeniu, że budynki posadowione na działkach [..]-[..] wzdłuż ulicy P. nie są budynkami gospodarczymi. Są to bowiem szklarnie, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach. Jednocześnie wskazano, że oznaczenie ich na mapie literą "g" nie może skutkować uznanie, że są to budynki gospodarcze.
Z uwagi na brak legalnej definicji szklarni Wojewoda odniósł się do definicji słownikowych uznających za szklarnie oszklone pomieszczenie, zwykle sztucznie ogrzewane, zapewniające odpowiedni mikroklimat dla rozwoju roślin warzywnych i ozdobnych; pomieszczenie o dachu i ścianach szklanych przeznaczone do uprawy roślin, którym zapewnia się optymalne warunki glebowe, temperaturę i wilgotność powietrza. Natomiast, zdaniem Rady, wskazane szklarnie są budynkami w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Tymczasem, w ocenie skarżącego, przy uwzględnieniu definicji słownikowych szklarni oraz miejsca posadowienia omawianych budynków (grunty rolne), a także oznaczenia na podkładzie mapowym (litera "g") budynki te wydają się być budynkami gospodarczymi. Sam fakt, że budynki posadowione były na podstawie pozwolenia na budowę nie implikuje, wbrew twierdzeniom Gminy, że są to budynki niegospodarcze.
W przypadku przyjęcia, że budynki zlokalizowane na działkach [..]-[..] są budynkami gospodarczymi nie budzi wątpliwości, że karta terenu 2U,P nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, co w konsekwencji oznacza, że uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III było konieczne.
Nie został też spełniony drugi i trzeci z warunków przepisu art. 7 ust. 2a pkt 2 i pkt 3 u.o.g.r.l., tj. aby grunty rolne/leśne były położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej oraz w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. W tym bowiem zakresie Wojewoda stanął na stanowisku, że do spełnienia ww. warunków nie jest wystarczające, aby tylko część gruntu rolnego położona była w odległości nie większej niż 50 m od granicy działki budowlanej czy drogi publicznej. Przepis ten stanowi bowiem wyjątek od zasady wynikającej z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a więc nie może być interpretowany rozszerzająco. Ponadto, w ustawie brak jest sformułowania, które wskazywałoby, że odległość do najbliższej granicy działki budowlanej należy liczyć od granicy działki budowalnej do granicy działki rolnej lub granicy gruntu rolnego, który ma być przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast z załącznika graficznego do planu oraz z Analizy, wynika że jedynie niewielki fragment karty terenu 2U, P znajduje się w odległości 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej i w odległości 50 nie większej niż 50 om od drogi publicznej, co zdaniem Wojewody nie mieści się w powyższym warunku.
Wojewoda uznał również, że nie został spełniony wymóg, aby powierzchnia gruntów rolnych i leśnych klas I-III, nie przekraczała 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych części (art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l.).
Odnosząc się do tej przesłanki organ prześledził zmiany przepisów, które doprowadziły do wprowadzenia tej regulacji. Mianowicie, pierwotnie zmiana sposobu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wymagała zgody właściwego ministra, gdy ich zwarty obszar projektowany do takiej zmiany przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Z uwagi na liczne nadużycia w tym zakresie poprzez odnoszenie powierzchni do działek ewidencyjnych i wobec tego w miarę potrzeby doprowadzanie do podziałów geodezyjnych tych działek, ustawodawca w roku 2013 r. zdecydował się na wprowadzenie obowiązku uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia wszystkich gruntów rolnych i leśnych klas I-III. Rygor ten był jednak zbyt daleko idący, wobec czego zmianą z 2015 r. wprowadzono art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. w omawianym brzmieniu. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazano natomiast, że wyjątek został określony relatywnie wąsko – do tych nieruchomości, które ze względu na już istniejące zagospodarowanie terenów przyległych jednoznacznie utraciły swoją funkcję rolniczą. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że nie jest możliwe powrócenie do poprzedniej wykładni tych przepisów, aby oceny powierzchni wyznaczonej w ustawie dokonywać w kontekście wyłącznie powierzchni terenu przeznaczonego do zmiany przeznaczenia, którym to z reguły jest działka ewidencyjna, kilka działek lub cześć takiej działki.
Za takim rozumieniem pkt 4 przemawia też wykładnia językowa, albowiem w sformułowaniu "przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych (...) jeżeli ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha", słowo "ich" odnosi się jednoznacznie do gruntów rolnych, nie zaś do gruntów przeznaczanych na cele nierolnicze i nieleśne. W sytuacji, gdy grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-llI mają powierzchnie powyżej 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części (np. kilka odrębnych działek o przeznaczeniu rolniczym) - nie ma możliwości zastosowania wyjątku z art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy. Dlatego należy uznać, że dopiero gdy cały grunt rolny stanowiący użytki rolne klas I-III ma powierzchnię poniżej 0,5 ha, powoduje możliwość uznania, że zachodzi wyjątek z art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy.
Z załącznika graficznego do planu i Analizy wynika natomiast, że działka nr [..] (w ramach której wydzielono kartę terenu 2U,P) w całości mieści się w obszarze kompleksu rolnego klasy III, który na mapie ewidencyjnej oznaczono symbolem RIIIb.
W konsekwencji, w sprawie błędnie uznano, że ustalona w planie miejscowym zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych terenu karty 2U,P nie wymaga uzyskania zgody ministra, zaś brak takiego uzgodnienia stanowi istotne naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., tj. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności w całości.
Wojewoda wskazał też, że brak było podstawy prawnej do umieszczenia w treści uchwały postanowień § 8, który w ustępie 1 powiela treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., zaś w ustępie 2 wskazuje, że warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1-4 ustawy zostały spełnione w odniesieniu do terenu 2U,P. W § 8 nie umieszczono żadnej normy, przepis ten stanowi w części nieuprawnione powtórzenie treści ustawy (ust. 1), a w części ocenę stanu prawnego (ust. 2).
Podobnie nie istniała podstawa prawna do regulowania w § 3 ust. 6 pkt 6 uchwały kwestii zwolnienia zarządców dróg [..] i nr [..] z kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa dróg. Wprawdzie Rada wyjaśniła, że podstawę taką stanowił art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), zgodnie z którym budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją nie drogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, jednak w ocenie skarżącego przepis § 3 ust. 6 pkt 6 uchwały nie wynika z treści art. 16 ww. ustawy, ani nie realizuje tego przepisu. Kwestionowany zapis uchwały można co najwyżej uznać za nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej, co nie zmienia faktu, że Rada Gminy nie posiadała podstawy prawnej do regulowania kwestii związanych z kosztami budowy urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa dróg.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego odnośnie konieczności spełnienia łącznie warunków wskazanych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. i rozumienia wskazanych w nim przesłanek, prowadziłoby w istocie do sytuacji, kiedy uzyskanie zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie byłoby konieczne, gdy:
1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu, której przeznaczenie próbuje się określić planem, zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,
2. całość obszaru, którego przeznaczenie próbuje się określić planem, musi być położona w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu u.g.n., a zatem, jeśli karta terenu lub obszar regulowany planem jest większy lub wykracza poza nieistniejącą geodezyjnie granicę 50 m, to zastosowanie przepisu jest niemożliwe,
3. całość obszaru, którego przeznaczenie próbuje się określić planem musi być położona w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu u.g.n.,a zatem, jeśli karta terenu lub obszar regulowany planem jest większy lub wykracza poza nieistniejącą geodezyjnie granicę 50 m, to zastosowanie przepisu jest niemożliwe,
4. łączna powierzchnia gruntów rolnych (sensu largo), których choć fragment miałby być objęty planem miejscowym nie może przekroczyć 0,5 ha, bez względu na to, czy taki teren stanowi jedną całość, czy kilka odrębnych części (tj. nawet, jeśli dane "grunty" nie są ze sobą fizycznie połączone). Określanie powierzchni gruntów w ten sposób oznaczałoby, że należy w niektórych stanach faktycznych wliczać do niego nie tylko tereny znajdujące poza granicami uchwalanego planu miejscowego, ale również gminy.
Zdaniem Rady, tak małe grunty rolne na terenach zwartej zabudowy i położone na działkach geodezyjnych, których granice jednocześnie nie wykraczają poza granicę 50 m od drogi publicznej oraz działki budowlanej nie istnieją. Nawe gdyby istniały, to byłyby pojedyncze przypadki w skali województw, jeśli nie kraju. Niewątpliwie nie uzasadniałoby to tworzenia przepisu rangi ustawowej.
Zauważono też, że czas oczekiwania na zgodę ministra wynosi od 2 do 3 lat, a jego uwzględnienie w procedurze planistycznej oznaczałoby, że trwałaby ona około 2-4 lata. Poza miastami obszary rolne stanowią znaczną cześć obszarów gmin, a więc interpretacyjne zawężenie zastosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. dokonane przez Wojewodę czyniłoby władztwo planistyczne gmin iluzorycznym ze względu na fakt, że uchwalenie takiego planu mogłoby trwać prawie całą kadencję danego składu rady gminy. Interpretacja przedstawiona przez skarżącego powoduje, że de facto zgoda ministra potrzebna byłaby do każdego planu, gdzie występuje choć skrawek użytku rolnego klas I-III, który choć znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, to funkcjonujący na danym obszarze podział geodezyjny nie sprowadza się do tego, że działki, których przeznaczenie Rada Gminy próbuje ustalić mieszczą się w buforze 50 m od granic działek budowlanych i dróg publicznych. Zgodnie z taką interpretacją wystarczyłoby bowiem, aby granica działki objętej planem albo terenu, którego przeznaczenie ma zostać ustalone znajdowały się w odległości 51 m od granicy działki budowlanej lub drogowej albo sam grunt rolny sensu largo nie mieścił się w buforze 50 m od granic tych działek.
Ponadto, pogląd Wojewody oznacza, że to podział na działki geodezyjne, a nie kwalifikacja gruntów, determinowałby to, czy zgoda ministra jest wymagana, a w konsekwencji miałoby to wpływ nie tylko na procedurę planistyczną, ale też treść na planów. Zauważono bowiem, że plany miejscowe są w większości tworzone dla terenów niestanowiących własności gmin, lecz prywatnych. Co do zasady gmina nie ma podstaw do tego, aby zmieniać funkcjonujący podział na działki geodezyjne. Tymczasem działki o kryteriach nakreślonych przez Wojewodę nie istnieją. Oznacza to, że w jego interpretacji władztwo planistyczne w gminach wiejskich (lub innych gdzie występują tereny rolne klas I-III), zależne byłoby od woli ministra, gdyż bez jego zgody nie byłoby możliwości uchwalić planu miejscowego, jeśli na przykład choć jedna działka stanowiąca teren rolny o klasach I-III miała 51 m szerokości (licząc od drogi publicznej lub działki budowlanej). Scalenie zarzutów Wojewody powoduje, że przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie nadaje się do zastosowania. Zasada racjonalności ustawodawcy nie pozwala natomiast przyjąć, aby celem stanowienia przepisu było jego niestosowanie. Taka interpretacja byłaby jaskrawym przykładem wykładni contra legem.
Zdaniem Rady Gminy, uwzględnienie skargi oznaczałoby, że zakwestionowana zostanie wieloletnia i ogólnopolska praktyka uchwalania planów miejscowych, która powstała między innymi przy współudziale Wojewody, który - wedle wiedzy organu - nigdy dotąd nie zakwestionował możliwości korzystania z wyjątku określonego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w zakresie i kształcie, w jakim uczyniono to przy uchwalaniu spornego planu. Przyjęcie zaprezentowanej przez skarżącego interpretacji otwierałoby drogę do stwierdzenia nieważności dziesiątek, jeśli nie setek planów miejscowych oraz setek lub tysięcy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Rada stwierdziła, że w zakresie przesłanki art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Wojewoda zaniechał ustalenia, czy też odczytania z dokumentacji planistycznej stanu faktycznego oraz nie przedstawił żadnego dowodu podważającego kwalifikacje dokonane w procesie planistycznym. Takowym nie są bowiem stwierdzenia "budynki nie wydają się być budynkami gospodarczymi", "w przypadku przyjęcia, że budynki (...) są budynkami gospodarczymi". W ocenie organu, skoro Wojewoda nie przedstawił żadnych konkretnych ustaleń, które podważałyby dokumentację planistyczną, to nie ma podstaw do tego, aby twierdzić, że wynikające z niej ustalenia są nieprawidłowe, a specjaliści, którzy ją opracowywali popełnili jakikolwiek błąd.
Odnośnie kwestii oznaczenia budynków na podkładzie mapowym symbolem "g" wyjaśniono, że zgodnie z diagramem 3 modelu pojęciowego danych EGiB z załącznika 6 (specyfikacja pojęciowego modelu danych ewidencji gruntów i budynków - EGIB) do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz. 1390 ze zm.) wynika, że oznaczenie "g" może być przypisane obiektom "produkcyjnym/usługowym/gospodarczym". Tę informację należy zaś połączyć z § 18 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku są m.in. rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) szklarnie kwalifikowane są natomiast do "pozostałych budynków niemieszkalnych", jako "budynki gospodarstw rolnych" (pozycja 1271 schematu klasyfikacji). Klasa ta obejmuje: budynki gospodarstw rolnych i budynki magazynowe dla działalności rolniczej, np. obory, stajnie, budynki inwentarskie dla trzody chlewnej, owczarnie, stadniny koni, przemysłowe fermy drobiu, stodoły, pomieszczenia do przechowywania sprzętu, szopy rolnicze, spiżarnie, piwnice do przechowywania wina, kadzie na wino, szklarnie, silosy rolnicze, itp. Skoro rolą szklarni jest zasadniczo stworzenie warunków do produkcji płodów rolnych, to jest ona zupełnie inna niż obiektów, które mają służyć przechowywaniu rezultatów produkcji albo narzędzi.
Szklarnie nie są też budynkami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Z zawartej tam definicji wynika bowiem, że rola takich budynków jest służebna względem określonego rodzaju zabudowy (a więc inna niż w przypadku szklarni). Natomiast w granicach planu, ani w jego sąsiedztwie nie występuje zabudowa mieszkalna, mieszkania zbiorowego, rekreacji indywidualnej, ani zagrodowa, więc nawet gdyby szklarnie traktować jako obiekty "wsparcia", to nie miałyby czego wspierać. Ponadto, szklarnie nie służą do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych ani magazynowania.
Jeżeli zatem spełnienie analizowanej przesłanki do zastosowania wyjątku z art. 7 ust. 2a u.o.gr.l. zależne jest od tego, czy dany teren znajduje się na obszarze zwartej zabudowy, a do kwalifikacji zabudowy jako zwartej wlicza się wszystkie obiekty poza budynkami o funkcji wyłącznie gospodarczej, a szklarnie takimi nie są, to zarzut jest bezpodstawny. Wreszcie wskazano, że sporne szklarnie są budynkami, gdyż zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę i uzyskały pozwolenie na użytkowanie. Gdyby natomiast były one budynkami gospodarczymi, to wymagane byłoby jedynie dokonanie zgłoszenia, a organ wydający pozwolenie nie miałby kompetencji do wydania takiego pozwolenia.
W kwestii wymogów odległościowych zawartych w art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. Rada wskazała, że sporny grunt znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m zarówno od granicy najbliższej działki budowlanej, jak i drogi publicznej. W tym pierwszym wypadku przód terenu 2U,P znajduje się 43,2 m od granicy działki nr [..], a ponadto teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej – wojewódzkiej. Co więcej, wskazane przepisy nie wprowadzają żadnego innego parametru podlegającego badaniu niż odległość. Natomiast nawiązanie do pojęcia "granicy" odnosi się wyłącznie do działki budowlanej, a nie drogi publicznej. Tymczasem argumentacja zarzutów Wojewody jest bliźniacza wobec obu przesłanek. Ponadto, interpretacja omawianych przepisów zaprezentowana w skardze prowadzi do przeinaczenia określeń, jakimi posługuje się ustawodawca. Wojewoda chciałby bowiem, aby art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 ustawy nakładał obowiązek zmieszczenia całości gruntu w analizowanym obszarze. Takie znaczenie jest równoznaczne z pojęciem "zawiera się w", którą to kategorią posługuje się jedynie art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., a nie punkt 2 i 3. Z ich brzmienia wynika wprost, że nie tyle grunt ma "zawierać się" na jakimś obszarze, co być "położony w odległości". Skoro w ramach tego samego ustępu ustawodawca posługuje się rożnymi pojęciami (o zupełnie rożnych znaczeniach), to nie można im przypisywać znaczeń identycznych (w dodatku wbrew znaczeniu "położony w odległości").
Wreszcie, w kwestii powierzchni, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. Rada wskazała, że już w samym planie wyjaśniono, iż powierzchnia gruntów rolnych na terenie 2U,P nie przekracza 0,5 ha. Natomiast podniesiony w tym zakresie zarzut został wyprowadzony przez Wojewodę z wyroku który nie jest adekwatny do staniu faktycznego sprawy.
Reasumując Rada uznała, że nie jest zasadny zarzut nieuzyskania w procedurze planistycznej zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, jak również uchwała nie narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Postanowienie będące przedmiotem tego zarzutu jest konsekwencją uwag złożonych przez zarządców dróg krajowych i wojewódzkich jako organów uzgadniających na etapie wniosków i uzgodnień do planów, a ich źródłem jest przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem podważany fragment planu nie narusza ani nie powiela treści tego przepisu. Przepis nie nadaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na żaden podmiot. Jednocześnie nie zwalnia ich ze zobowiązań wynikających z prawa, czy stosunków zobowiązaniowych. Zagadnienie ochrony przed hałasem mieści się w ustaleniach dotyczących ochrony środowiska, których ujęcie w planie miejscowym było obowiązkiem organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należy uwzględnić, choć nie w całokształcie jej zarzutów.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego - z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy nr XXX/60/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla działek nr [..]-[..] w obrębie Ł. Została ona zainicjowana przez Wojewodę, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Organ ten domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając, iż w trakcie procedury planistycznej błędnie uznano, iż analizowany teren nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III i w konsekwencji takiej zgody nie uzyskano, a także wbrew kompetencjom organu uchwałodawczego zwolniono zarządców dróg [..] i nr [..] z kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przez hałasem i innymi uciążliwościami drogowymi.
Sąd zasadniczo podziela stanowisko Wojewody w zakresie stwierdzenia, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych objętych wprowadzoną planem strefą 2U,P na cele nierolnicze nie mogła odbyć się z pominięciem wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, albowiem nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 7a ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326), zwanej dalej jako u.o.g.r.l., które uzasadniałby odstąpienie od pozyskania takiej zgody w procedurze planistycznej. Dla ostatecznego stanowiska Sądu i losów zaskarżonej uchwały bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Sąd nie podzielił argumentacji Wojewody w zakresie przesłanek z art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 u.o.g.r.l.
Pozostałe zarzuty sformułowane w skardze również okazały się zasadne. Ponadto Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., uwzględnił także naruszenia prawa, które nie zostały wskazane w skardze, a które obciążają wadliwością zaskarżoną uchwałę w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie w całości z obrotu prawnego.
Ocena wadliwości uchwały o planie miejscowym dokonywana jest w świetle kryteriów określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym i doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja art. 28 u.p.z.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 372 oraz wskazane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Rozróżnienie przez ustawodawcę dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności w postaci "zasad sporządzania" i "trybu sporządzania" planu miejscowego wymaga określenia zakresu odniesienia tych pojęć.
Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego bądź jego zmiany na podstawie art. 14 ust. 1. Kolejne etapy w przypadku planu miejscowego dookreśla art. 17 u.p.z.p. Ostatni etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu) na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.
Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), i jego ustaleń. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11 oraz z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że uchwała Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2021 r. narusza zarówno tryb sporządzania planu, jak i zasady sporządzania planu miejscowego określone w obowiązujących przepisach prawa.
Podzielanym przez Sąd głównym zarzutem skargi jest to, że przedmiotowa uchwała, która dla działek o numerach [..]-[..] położonych w Ł., ustala przeznaczenie 1R, 3R i 2U,P, dokonała zmiany przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze bez uzyskania wymaganej w tym przypadku zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, działka nr [..] stanowi grunt rolny klasy IIIb, zaś plan część tej działki o powierzchni 0,50 ha przeznaczył pod zabudowę usługową lub obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w tym stacji diagnostycznych pojazdów, stacji paliw i myjni pojazdów (2U,P). Zasadniczo, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie tego gruntu na cele nierolnicze i nieleśne wymagało zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przy czym, w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. ustawodawca przewidział wyjątki, kiedy to mimo zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych objętych ochroną, ww. zgodna nie jest wymagana. Zgoda ministra nie jest wymagana, jeżeli grunty rolne objęte zmianą przeznaczenia stanowiące użytki rolne klasy I-III spełniają łącznie następujące warunki:
1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,
2. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815),
3. położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.),
4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Zdaniem Wojewody, analizowany grunt nie spełnia żadnej z powyższych przesłanek, wobec czego dokonana w planie zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymagała uzyskania w toku procedury planistycznej zgody ministra. Takiej zgody zaś nie uzyskano, co stanowi nie tylko o naruszeniu przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., lecz także trybu sporządzania planu. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Stanowisko Wojewody w jego ostatecznej konkluzji należy uznać za prawidłowe i skutecznie podważające prawidłowość trybu sporządzenia planu, z którym bezpodstawnie pominięto uzyskanie zgody ministra na zmianę przeznaczenia.
Sąd podzielił ocenę Wojewody co do braku spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l., albowiem tylko część działki nr [..] objętej kartą terenu 2U,P znajduje się w odległości 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, to znaczy tylko początek tego terenu położony jest w odległości 43,2 m od granicy działki budowlanej nr [..]. Potwierdza to analiza załącznika graficznego do planu oraz "Analizy zasadności uzyskania zgody na cele nierolnicze gruntów kl. III", sporządzona w toku procedury planistycznej. Tymczasem, należy zgodzić się z Wojewodą, że przepis art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. wymaga, aby to całość analizowanego gruntu podlegającego zmianie przeznaczenia na cele nierolnicze (od granicy początkowej do granicy końcowej) znajdowała się w odległości nie większej niż 50 m od granic działki budowlanej, a nie tylko, aby granica tych gruntów położona była w odległości 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. Cały obszar (grunt), którego przeznaczenie ma być zmienione w wyniku planowania przestrzennego powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, jako jeden z niezbędnych warunków rezygnacji z uzyskania obligatoryjnej zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.
Podobna argumentacja towarzyszy zasadności twierdzeń Wojewody co do braku spełnienia wymogu z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. Warunek ten wymaga, aby grunty podlegające zmianie przeznaczenia położone były w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Oznacza to, że cały obszar podlegający zmianie winien mieścić się w pasie szerokości nie większej niż 50 m od drogi publicznej i argumenty Rady zasadności tych twierdzeń nie podważyły. Odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki. Pamiętać bowiem należy, że warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie uniemożliwiają zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, ale pozwalają wyłącznie na jej dokonanie, na zasadzie wyjątku, bez zgody właściwego ministra. Jest to mechanizm służący ochronie gruntów rolnych i leśny przed ich nieograniczonym przeznaczaniem na inne cele niż rolnicze i leśne. Wykładnia art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., sprowadzająca się więc do przyjęcia, że cały obszar gruntu, którego przeznaczenie ma być zmienione, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej została zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę również ją podziela (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 października 2021 r., II SA/Gd 325/21 i powołane tam orzecznictwo, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak zaś wynika ze znajdującej się w aktach planistycznych Analizy, teren 2U,P (jego przednia granica) przylega do drogi publicznej. Jednakże jego końcowa granica znajduje się już w odległości 67 m od tej drogi, co oznacza, że tylko część gruntu rolnego podlegającego zmianie przeznaczenia spełnia wymóg art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., gdy tymczasem przepis ten należy rozumieć tak, aby cały grunt (od przedniej granicy do końcowej granicy) znajdował się nie dalej niż 50 m od drogi publicznej.
W związku z tym, Wojewoda skutecznie zarzucił, że w przypadku kwestionowanego planu nie zostały spełnione wymogi zwolnienia ze zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych objętych jednostką planistyczną 2U,P, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l., a do skutecznego zwolnienia z tego wymogu konieczne było spełnienie wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. łącznie.
Niemniej jednak, Sąd uznał, że ocena skarżącego co do braku spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 u.o.g.r.l. nie była prawidłowa. O ile kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy, o tyle przestawienie argumentacji Sądu w tym zakresie jest niezbędne dla kompletności wywodu.
W odniesieniu do warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. nie potwierdził się zarzut skarżącego odnośnie braku położenia gruntów podlegających zmianie przeznaczenia w obszarze zwartej zabudowy, określonej zgodnie z definicjami normatywnymi zawartymi w art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l. Zdaniem Sądu, budynki szklarni, usytuowane na działkach nr [..]-[..], nie mają charakteru gospodarczego, a przypisywanie im takiego charakteru wskutek oznaczenia tych budynków w ewidencji literą "g" jest sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów.
Zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych, wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), szklarnie zostały zakwalifikowane jako pozostałe budynki niemieszkalne – budynki gospodarstw rolnych (klasa 1271). Ponadto, zgodnie z załącznikiem nr 6 Diagram 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390), symbol "g" oznacza "produkcyjny, usługowy, gospodarczy". Stosownie zaś do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z tego wynika, że szklarnia, która w języku potocznym rozumiana jest jako oszklone pomieszczenie, zapewniające odpowiednie warunki klimatyczne (temperaturowe i wilgotności) do rozwoju roślin – warzyw i ozdobnych, nie stanowi budynku gospodarczego, realizującego funkcje służebne, komplementarne względem określonej funkcji wiodącej, ale przeznaczona jest to pełnienia funkcji głównej – produkcji rolno – ogrodniczej.
W konsekwencji więc istnienie szklarni na działkach nr [..]-[..] nie wykluczało uznania, że teren 2U,P znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, wyznaczonej względem zgrupowania nie mniej niż 5 budynków sąsiadujących względem siebie w odległości nieprzekraczającej 100 m.
Wojewoda również mylnie uznał, że nie wypełniono przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. Jak wynika z treści planu oraz Analizy, teren 2U,P ma powierzchnię 0,50 ha, co oznacza, że wielkość gruntów rolnych podlegających zmianie przeznaczenia nie przekroczyła normatywu ustawowego. Zdaniem Sądu, dla spełnienia powyższej przesłanki istotna jest faktyczna powierzchnia gruntów rolnych, czy to stanowiących jedną działkę, jej część czy też części kilku działek ewidencyjnych, podlegających zmianie przeznaczenia, albowiem istota powyższych mechanizmów kontrolnych tkwi w ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Może się bowiem zdarzyć tak, że działka ewidencyjna składa się z gruntów o różnym przeznaczeniu, natomiast przepisy wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne tylko gruntu rolnego lub leśnego, o określonej klasie bonitacyjnej szczególnie chronionej w rozumieniu u.o.g.r.l. Bezpodstawne byłoby w takim wypadku odnoszenie wymogu art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. do całej działki ewidencyjnej, na której znajdują się także innego rodzaju grunty nieobjęte normą art. 7 ust. 2 ww. ustawy bądź do tej części działki, która nie podlega zmianie przeznaczenia.
Skoro w niniejszej sprawie powierzchnia gruntu rolnego podlegającego zmianie przeznaczenia na cele nierolnicze wynosiła 0,50 ha, to, wbrew twierdzeniom Wojewody, teren 2U,P spełniał przesłankę z art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., co jednak nie dawało organowi uchwałodawczemu uprawnienia do rezygnacji z ubiegania się o zgodę właściwego ministra na zmianę jego przeznaczenia.
Podsumowując, w rozważanym wypadku spełnione zostały tylko dwie z czterech przesłanek, od których ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze. Niemniej jednak, mając na uwadze, iż przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. przewiduje, iż podane w nim wymogi muszą zostać spełnione łącznie, należy stwierdzić, że spełnienie tylko niektórych z nich nie przesądza o tym, że zmiana przeznaczenia nie wymagała stosownej zgody. Tym samym zasadne jest stanowisko, że procedując kontrolowany plan Rada zobowiązana była do uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, czego niewątpliwie nie uczyniono, naruszając tym samym nie tylko przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., ale także tryb procedowania planu określony w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.
W ocenie Sądu, również regulacje odnoszące się do terenów o symbolach 1R i 3R, zawarte w § 5 pkt 1 oraz w § 6 pkt 5 uchwały o planie świadczą o naruszeniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. i próbie zmiany przeznaczenia rolniczego gruntów w strefie 2U,P bez uzyskania wymaganej zgody ministra. W § 5 pkt 1 uchwały dopuszczono bowiem realizację infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym obiektów budowlanych obsługujących teren 2U,P, które nie wymagają wyłączenia terenu z użytkowania rolniczego. Powyższe oznacza, że zamiarem uchwałodawcy było umożliwienie lokalizowania na terenach rolnych 1R i 3R obiektów obsługujących teren 2U,P o przeznaczeniu usługowo-produkcyjno-składowo-magazynowym, bez wyłączenia terenów z użytkowania rolniczego. Tymczasem, gruntów pod obiektami budowlanymi obsługującymi teren 2U,P nie sposób byłoby uznać za grunty rolne w rozumieniu u.o.g.r.l. Z treści art. 2 pkt 3 i 4 u.o.g.r.l. wynika, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Nie ma zatem możliwości, aby grunty rolne pod obiektami budowlanymi obsługującymi funkcje inne niż rolnicze (tak jak w strefie 2U,P) nie wymagały wyłączenia z użytkowania rolniczego. W takim rozwiązaniu planistycznym Sąd dostrzega próbę obejścia wymogów z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.
Podobnie Sąd ocenił regulację zawartą w § 6 pkt 5 uchwały, w której przewidziano, że w strefie 2U,P obowiązuje zachowanie nie mniej niż 10% obszaru działki jako powierzchni biologicznie czynnej, przy czym w ramach rozliczenia powierzchni biologicznie czynnej dopuszczono włączanie do jej bilansu powierzchni biologicznie czynnej zlokalizowanej na terenie 1R i 3R. Taki sposób bilansowania powierzchni biologicznie czynnej wymaganej dla terenu 2U,P dokonywany w istocie kosztem terenu rolnego, którego przeznaczenia nie zmieniono, uznać należało w tych okolicznościach za niedopuszczalny i naruszający wymogi art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.
Sąd, badając legalności zaskarżonej uchwały w granicach wyznaczonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., dostrzegł również naruszenia zasad sporządzania planu polegające na sprzeczności jego postanowień ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z tym art. 20 ust. 1 ustawy przewiduje, że plan miejscowy może zostać uchwalony po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza ono ustaleń studium. Powyższe oznacza, że gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest natomiast jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.
Jak wynika z części graficznej uchwały Rady Gminy z dnia 21 lutego 2020 r., nr XVI/26/2020 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętego uchwałą nr XLIX/30/2010 Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2010 r., zmienioną uchwałą nr LII/50/2010 z dnia 6 sierpnia 2010 r., teren działek nr [..]-[..] w Ł., został przeznaczony pod zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej. Ponadto, Studium w części tekstowej dotyczącej celów rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej i ludności dla części wyżynnej (rysunek A) wskazuje, że dynamicznie rozwijający się obszar części wyżynnej gminy wymaga sprecyzowania aktualnych celów rozwoju: cel I - stworzenie struktury o charakterze miejskim, obejmującej miejscowości [..]-[..] z zabezpieczeniem szczególnych walorów Obszaru Chronionego Krajobrazu, cel II - stworzenie atrakcyjnej oferty inwestycyjnej dla terenów wokół węzła autostrady "[..]". Przedmiotowe nieruchomości znajdują się w rejonie węzła [..], w związku z czym ich przeznaczenie winno realizować powyższy cel Studium.
Odnośnie strefy rozwoju osadnictwa przewidziano nowe kompleksy terenów we wskazanych obrębach (miejscowościach) części wyżynnej i nizinnej, m.in. pod zabudowę usługową, produkcyjną i składową: [..]-[..]. W obrębie terenów przemysłowych dopuszczono lokalizację elektrowni na biopaliwo lub gaz oraz lądowiska helikopterów z uwzględnieniem przepisów szczególnych.
Wyjaśniono przy tym, że zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej to różne formy działalności gospodarczej, z zakazem wprowadzania funkcji, które zostaną wyłączone w toku postępowania o uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, wydanej w oparciu o przepisy ochrony środowiska, z uwzględnieniem zasad określonych w niniejszym rozdziale. W sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo - usługowej dopuszczono lokalizację wyłącznie nieuciążliwych form działalności gospodarczej produkcyjnej lub składowej, powiązanych z domem mieszkalnym właściciela, bez prawa tworzenia oddzielnych własności dla części usługowo-produkcyjnej i mieszkalnej.
Mając na uwadze uwarunkowania przewidziane w Studium Sąd doszedł do przekonania, że przeznaczenie gruntów w strefach 1R i 3R na tereny rolnicze jest niezgodne z przeznaczeniem tego obszaru w Studium, tj. pod zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej. Zdaniem Sądu, niezgodność ta stanowi konsekwencję działań organu planistycznego i jest efektem zmian pierwotnego projektu planu, do których doszło w toku procedury.
Jak wynika bowiem z chronologii podejmowanych czynności planistycznych, organ pierwotnie planował przeznaczyć wszystkie 3 działki pod funkcję U,P – składy, magazyny, usługi, produkcja, co było zgodne ze Studium. Jednakże analiza uwarunkowań wynikających z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. i wymagań związanych ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze spowodowała modyfikację projektu i nadanie mu kształtu, który nie wymagał, zdaniem uchwałodawcy, zgody ministra na zmianę przeznaczenia części działki nr [..] o powierzchni 0,50 ha na cele nierolnicze oraz zachowanie przeznaczenia rolnego na działkach nr [..] i [..]. W tym jednak układzie, przeznaczenie rolne okazało się niezgodne ze Studium. Uchybienie tego rodzaju stanowi natomiast istotne naruszenie zasad sporządzania planu i wymaga usunięcia uchwały sprzecznej ze Studium z obrotu prawnego.
Konsekwencją modyfikacji projektu uchwalonego planu były kolejne, dostrzeżone przez Sąd, uchybienia w zakresie trybu sporządzania planu, naruszające w sposób istotny wymogi art. 17 pkt 4 i pkt 9 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniające wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego.
Zgodnie bowiem z powyższymi regulacjami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu rozpatrując wnioski składane przez zainteresowane podmioty, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wprowadza też zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Natomiast jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.).
W pierwotnym kształcie plan miejscowy przewidywał dla działek nr [..]-[..] w obrębie Ł., przeznaczenie wyłącznie pod funkcję 1U,P – składy, magazyny usługi, produkcja. W odniesieniu do takiego przeznaczenia w listopadzie 2018 r. sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko projektu planu, która podlegała stosownym uzgodnieniom. W myśl art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.), przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga projekt planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ opracowujący projekt uzgadnia z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i art. 58 (tj. właściwym Dyrektorem Ochrony Środowiska i inspekcją sanitarną), stanowisko w sprawie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko.
W toku procedury planistycznej zmianie uległa pierwotna koncepcja, w wyniku której obszar 3 działek przeznaczono na strefy 1R, 3R i 2U,P. W związku z tą zmianą nie sporządzono jednak nowej prognozy oddziaływania na środowiskowo, nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nowego projektu planu i nie poddano nowego projektu planu pod uzgodnienia. Nowy projekt planu wyłożono do publicznego wglądu z prognozą oddziaływania na środowisko sporządzoną dla pierwotnej wersji projektu planu obejmującego jedną strefę planistyczną 1U,P. Brak ponowienia powyższych czynności w toku procedury planistycznej ze względu na istotną modyfikację pierwotnego projektu planu stanowi, w ocenie Sądu, istotne naruszenie trybu sporządzania planu skutkujące koniecznością wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Jest to przy tym uchybienie tego rodzaju, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości, albowiem ocena oddziaływania projektu planu na środowisko jest jednym z kluczowych elementów procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania i nie jest możliwe, aby właściwy organ nie wypowiedział się w kwestii tego, jaki wpływ na środowisko będzie mieć plan w jego ostatecznym kształcie.
Dodatkowo, Sąd podzielił zarzuty Wojewody odnośnie § 3 ust. 6 pkt 6 uchwały, w którym zwolniono zarządców dróg [..] i nr [..] z kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa dróg, co stanowiło wykroczenie poza delegację ustawową i działanie bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu zarzut ten jest zasadny.
Wskazana regulacja uchwały nie może stanowić realizacji przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), albowiem przepis ten określa wyłącznie podmiot odpowiedzialny za budowę lub przebudowę dróg publicznych spowodowaną inwestycją nie drogową – inwestora. Jednocześnie powołany zapis uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację obowiązków zarządców dróg związanych z oddziaływaniem hałasu pochodzącego z dróg na działki sąsiednie, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mianowicie, przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973), nakładają na zarządców dróg obowiązek ochrony środowiska przed negatywnymi konsekwencjami związanymi z eksploatacją obiektów infrastrukturalnych, w tym dróg. W szczególności przewidziano, że eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska (art. 174 ust. 1), co należy odnosić także do standardów akustycznych. Wprawdzie, w art. 115a ust. 2 p.o.ś. wykluczono możliwość wydania decyzji o dopuszczonym poziomie hałasu w stosunku do dróg, to jednak ustawodawca dopuścił możliwość ingerencji organów ochrony środowiska, która będzie zmierzać do zapewnienia najlepszego stanu akustycznego terenów sąsiadujących z drogami w formie decyzji określanej jako naprawcza (zob. P. Kusik, Prawne uwarunkowania budowy ekranów akustycznych w odniesieniu do inwestycji drogowych, Prawne Problemy Górnictwa i Ochrony Środowiska nr 1/2016, 13-29, s. 19). Przepis art. 362 p.o.ś. przewiduje, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W decyzji takiej organ ochrony środowiska może określić: zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego, termin wykonania obowiązku. W przypadku braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia działań ograniczających oddziaływanie lub przywracających środowisko do stanu właściwego, organ ochrony środowiska może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz budżetów właściwych gmin, kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Przy czym, jeżeli szkody dotyczą obszaru kilku gmin, organ zobowiązuje do wpłaty kwot na rzecz budżetów właściwych gmin proporcjonalnie do wielkości szkód.
W świetle tego należało uznać, że Rada nie miała podstaw prawnych do wprowadzania w niniejszej uchwale zwolnienia zarządców wskazanych dróg publicznych z obowiązków ponoszenia kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami, zaś zawarcie takiej regulacji stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy i niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych.
Podobnie rzecz ma się z postanowieniami § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 zaskarżonej uchwały. Regulacje te bowiem przewidują zakaz realizacji zjazdów z drogi ekspresowej [..], dla terenu 2U,P realizację jednego zjazdu z drogi wojewódzkiej [..]. Ponadto, przewidziano realizację nowych i wykorzystanie istniejących zjazdów z gminnych dróg publicznych, powiatowej drogi publicznej lub dróg wewnętrznych, w tym poprzez działki drogowe znajdujące się poza planem. Tymczasem, powyższe regulacje odnoszące się do zjazdów z dróg publicznych naruszają art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie bowiem ustawodawca przewiduje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury techniczne, to jednocześnie budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Tym samym, wprowadzając w kontrolowanej uchwale ww. zakazy i zasady związane z nowymi zjazdami i wykorzystaniem istniejących, dopuszczono się ingerencji w kompetencje zarządców dróg wynikające z ustawy o drogach publicznych w zakresie planowania i realizacji zjazdów. Gmina nie może bowiem w ramach władztwa planistycznego podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Także więc i z tego względu procedująca niniejszy plan Rada nadużyła władztwa planistycznego przekraczając przysługujące jej kompetencje uchwałodawcze.
W § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, definiując pojęcie zwartej zabudowy organ dokonał niedopuszczalnej modyfikacji definicji normatywnej tego pojęcia, zawartej w art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., co narusza § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), który stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznał, że na skutek skargi Wojewody, konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Nr XXX/60/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, albowiem jej postanowienia w sposób istotny naruszają zarówno ustawowy tryb sporządzania tego rodzaju aktów, jak i zasady ich sporządzania, w szczególności są sprzeczne z postanowieniami obowiązującego Studium.
W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).