II SA/Gd 715/24

II SA/Gd 715/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 65
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 2 maja 2024 r. nr PN-IV.4131.15.2024.MP w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Gmina Dębnica Kaszubska, reprezentowana przez Wójta, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 28 marca 2024 r. Rada Gminy Dębnica Kaszubska podjęła uchwałę nr LXVIII/569/2024 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębnica Kaszubska dla fragmentu obszaru w obrębie Gogolewo w gminie Dębnica Kaszubska.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. przedmiotowa uchwała została przesłana do Wojewody Pomorskiego w celu oceny zgodności z prawem.
Pismem z dnia 29 kwietnia 2024 r. Wojewoda powiadomił Radę Gminy Dębnica Kaszubska o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 maja 2024 r. o nr PN- IV.4131.15.2024.MP Wojewoda stwierdził nieważność powołanej uchwały Rady Gminy Dębnica Kaszubska z dnia 28 marca 2024 r. uznając, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji.
Organ nadzorczy przypomniał, że zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej uchwały art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), zwanej dalej ustawą nowelizującą, do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli przed wejściem w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 24 września 2023 r.
Tymczasem, jak wskazał Wojewoda, z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że część z wniosków o opinie i uzgodnienia datowana jest na dzień 21 września 2023 r., przy czym nadane zostały dnia 25 września 2023 r. (zgodnie z datownikiem placówki oddawczej), poza jednym – kierowanym do komisji urbanistyczno-architektonicznej, który został nadany w dniu 22 września 2023 r. Większość wniosków datowana jest na dzień 26 września 2023 r., a zostały nadane 27, 28 i 29 września 2023 r. Zatem, w ocenie Wojewody, nie można uznać, że doszło do wystąpienia o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 24 września 2023 r.
Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 65 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy nowelizującej, gdyż przyjęta przez Radę Gminy zmiana studium dotyczy zasadniczo rozwoju funkcji turystyczno-rekreacyjnej na gruntach prywatnych. A zatem, w ocenie organu nadzorczego, brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym naruszono art. 7 Konstytucji oraz art. 18 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.
Gmina zaskarżyła w całości powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), poprzez błędne uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym ww. przepis nie ma zastosowania i w konsekwencji procedura sporządzania studium objętego uchyloną uchwałą została przeprowadzona z naruszeniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977);
2) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, że uchylona przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem, tj. narusza wskazane w pkt. 1) przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji Rada Gminy Dębnicy Kaszubskiej przy podjęciu tej uchwały działała bezprawnie.
Ponadto rozstrzygnięciu Wojewody zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że tylko wniosek do komisji urbanistyczno-architektonicznej został nadany 22 września 2023 r., a pozostałe wnioski datowane są na dzień 26 września.
Jednocześnie wskazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza interes prawny Gminy Dębnica Kaszubska oraz kompetencje Rady Gminy Dębnica Kaszubska. Uchylenie przedmiotowej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, którego stanowienie leży w kompetencjach ww. organu, skutkuje naruszeniem interesu prawnego tej Gminy. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Z powyższego wynika, że ingerencja Wojewody poprzez zaskarżone rozstrzygnięcie bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki wspólnoty Gminy Dębnica Kaszubska dla obszaru objętego sporną uchwałą.
W ocenie skarżącej Gminy, zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody narusza art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej, ponieważ organ nadzorczy wadliwie uznał, że w ustalonym stanie faktycznym ww. przepis nie ma zastosowania i w konsekwencji procedura sporządzania studium nie została przeprowadzona zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym Wojewoda naruszył także art. 7 Konstytucji oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem, tj. narusza wskazane przepisy ww. ustaw i podjęcie uchwały było bezprawne.
Gmina wyjaśniła, że podstawą sporządzenia zaskarżonej uchwały był § 1 ust. 1 uchwały nr XXI/155/2020 Rady Gminy Dębnica Kaszubska z dnia 30 czerwca 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębnica Kaszubska dla fragmentu obszaru w obrębie Gogolewo w gminie Dębnica Kaszubska, która została podjęta w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na ww. dzień. Natomiast stosownie do treści art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej, do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian. W ocenie skarżącej Gminy, pojęcie "wystąpienia o opinię" w rozumieniu ww. przepisu należy rozumieć w ten sposób, że zostały podjęte działania mające na celu zaopiniowanie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian z udziałem innych podmiotów. Skarżąca uważa, że intencją ustawodawcy wyrażoną w przepisie art. 65 ust. 2 ustawy zmieniającej było kontynuowanie procedury planistycznej w sytuacji rozpoczęcia procedury wystąpienia przez organ gminy o opinie i uzgodnienia, o których mowa w art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z dnia 23 maja 2023 r. Wskazany pogląd został zaprezentowany przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii na jego stronie internetowej https://www.gov.pl/web/rozwoj-technologia/najczesciej-zadawane-pytania-i-odpowiedzi 2). W odpowiedzi na pytanie "Czy w nawiązaniu do art. 65 ust. 2 pkt 1 reformy wystąpienie o opinie i uzgodnienia należy interpretować jako rozpoczęcie procesu opiniowania i uzgodnień? (...)" Ministerstwo wskazało, co następuje: Przepis art. 65 ust. 2 pkt 1 reformy literalnie mówi o wystąpieniu o opinie i uzgodnienia, a nie o ich uzyskaniu. Wystarczy wystąpienie do jednego organu z wymienionych by przepis znalazł zastosowanie".
Ponadto, skarżąca Gmina zarzuciła rozstrzygnięciu Wojewody błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że tylko wniosek do komisji urbanistyczno-architektonicznej został nadany 22 września 2023 r., a pozostałe wnioski datowane są na dzień 26 września. Z dokumentów akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 21 września 2023 r. wystąpiła między innymi do Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Słupsku (data wpływu 22 września 2023 r.), Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku (data wpływu 25 września 2023 r.), Wojskowego Centrum Rekrutacji w Gdańsku (data wpływu 25 września 2023 r.), Agencji Wywiadu, Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku (data wpływu 25 września 2023 r.), Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku (data wpływu 25 września 2023 r.) (wszystkie pisma wyszły z urzędu dnia 21 września 2023 r.). Natomiast do pozostałych instytucji wnioski o uzgodnienia bądź zaopiniowanie zostały wysłane dnia 26 września 2023 r. Zatem we wskazanych powyżej okolicznościach w myśl wskazanego przepisu art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej przedmiotowa procedura mogła być prowadzona na zasadach określonych w art. 11 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
Skarżąca uważa, że ustawodawca nie wskazał jednoznacznie, czy wystąpienie z wnioskiem o zaopiniowanie lub uzgodnienie miałoby nastąpić jednocześnie do wszystkich organów i instytucji pozostawiając określenie "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia". Zatem skoro procedura opiniowania i uzgadniania projektu zmiany studium nastąpiła przed dniem 24 września 2023 r., to w konsekwencji procedura sporządzania studium prowadzona była na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. oraz w oparciu o przepisy wykonawcze do ww. ustawy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2405).
Dodatkowo skarżąca Gmina przypomniała, że na podstawie art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed wejściem w życie nowelizacji skarżąca zapewniła wszystkim zainteresowanym możliwość aktywnego uczestniczenia w sporządzaniu Studium m.in. poprzez stosowne ogłoszenia i powiadomienia na etapie przystąpienia do sporządzenia Studium oraz jego wyłożenie do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, możliwość składania wniosków na etapie przystąpienia oraz na etapie skonkretyzowanego projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, możliwość składania uwag do Studium na etapie wyłożeń dokumentów do publicznego wglądu. Podkreślić należy, że zmiana Studium została wprowadzona w formie jednolitej, uwzględniającej naniesione zmiany. Dla odróżnienia od pierwotnego studium, tekst zmiany został oznaczony kolorem zielonym, natomiast rysunek został uzupełniony o dodatkowe ustalenia doprecyzowujące i uzupełniające ustalenia Studium z 2021 r.
Z powyższego wynika, że w zastosowanej procedurze uchwalenia zmiany Studium Gminy został spełniony warunek wskazany w art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej i tym samym należało stosować ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 24 września 2024 r., w tym w zakresie art. 11 tej ustawy. W konsekwencji skarżąca uznała, że przy podjęciu przedmiotowej uchwały nie naruszono wskazanych w petitum skargi przepisów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewoda przypomniał, że w jego ocenie brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie zmiany Studium, gdyż w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie zawierał już delegacji do uchwalania studium, lecz do podejmowania uchwał w sprawie planu ogólnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzorczy wskazał, że po pierwsze w art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej nie jest mowa o "wystąpieniu o opinię" (w liczbie pojedynczej), ale o wystąpieniu zarówno o opinie (w liczbie mnogiej), jak też i o uzgodnienia (również w liczbie mnogiej). Po drugie, z przepisu ustawy w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, że do ziszczenia się przesłanki w nim zawartej dojść może poprzez, określone w sposób dość zawoalowany przez stronę skarżącą "działania mające na celu zaopiniowanie studiów" (cyt. ze skargi). Zdaniem Wojewody, przepis ten ma brzmienie jednoznaczne. Nie traktuje on o działaniach podjętych w celu zaopiniowania, ale o konkretnych wystąpieniach o opinie oraz o uzgodnienia. Po trzecie zaś, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, jak też w przepisach wykonawczych do tej ustawy, nie funkcjonowała instytucja "procedury wystąpienia przez organ gminy o opinie i uzgodnienia" (cyt. ze skargi), która to miałaby jeden moment początkowy, swoisty akt ją inicjujący, wspólny dla wszystkich opinii i uzgodnień. W istocie, tyle jest procedur opiniowania i uzgodnień, ile jest organów, które wydają wymagane opinie i uzgodnienia, bez względu na to, że w praktyce zdarza się, iż organ planistyczny, dla własnej wygody występuje w tej samej dacie jednym pismem do wszystkich wymaganych organów, które wykazuje w rozdzielniku (bywa też inaczej, jak w niniejszej sprawie). W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru przepis art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej w sposób klarowny wymaga wystąpienia o wszelkie wymagane opinie, jak też i o wszelkie wymagane uzgodnienia, przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Następnie Wojewoda odniósł się posiłkowania się przez skarżącą Gminę fragmentem poglądu wyrażonego na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju i Technologii. Przede wszystkim treść przywołanego zapytania oraz odpowiedzi została zacytowana wybiórczo. Istota problemu poruszanego w rzeczonym zapytaniu i odpowiedzi zdaje się sprowadzać do kwestii możliwości zastosowania art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej w sytuacji, gdy o opinie i uzgodnienia wystąpiono co prawda przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej, jednakże już po tej dacie zaszła konieczność ich ponowienia. Brzmienie zapytania i odpowiedzi są bowiem następujące: "Czy w nawiązaniu do art. 65 ust. 2 pkt 1 reformy wystąpienie o opinie i uzgodnienia należy interpretować jako rozpoczęcie procesu opiniowania i uzgodnień? Czy możliwe jest wystąpienie o ponowne uzgodnienia i opinie projektu studium? Przepis art. 65 ust. 2 pkt 1 reformy literalnie mówi o wystąpieniu o opinie i uzgodnienia, a nie o ich uzyskaniu. Wystarczy wystąpienie do jednego organu z wymienionych by przepis znalazł zastosowanie. Konieczność wystąpienia o ponowne opinie i uzgodnienia nie zmienia faktu, że o te opinie i uzgodnienia już wcześniej wystąpiono, więc przepis ten nie straci zastosowania w takiej okoliczności."
Ponadto, zdaniem Wojewody, interpretacja przywoływana przez skarżącą nie posiada statusu wiążącej jakiekolwiek organy w procesie stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wojewoda zauważył przy tym, że wnioskodawca projektu ustawy nowelizującej, jakim była Rada Ministrów, nie wskazywał w uzasadnieniu, żeby intencja prawodawcy miała zmierzać w kierunku proponowanym przez skarżącą. Podniesiono tam natomiast, co następuje: "Wprowadzenie nowego instrumentu planistycznego o zasięgu całej gminy stanowi odpowiedź na potrzeby zwiększenia władztwa planistycznego gminy w zakresie kreowanej polityki przestrzennej. Jedną z najlepiej zidentyfikowanych wad dotychczasowego systemu jest niewystarczająca rola studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie wpływu na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Studium uznawane jest ponadto za dokument zbyt rozbudowany oraz cechujący się dużą niespójnością w zakresie przyjmowanego stopnia szczegółowości w formułowaniu ustaleń, przyjmowanej terminologii, układu tekstu, co stanowi istotną barierę na drodze do integracji informacji o ustaleniach tego dokumentu na poziomie kraju. Analiza studiów w kontekście możliwości inwestycyjnych wymaga indywidualnego podejścia do każdego dokumentu, przez co są to opracowania nieprzyjazne dla przeciętnego odbiorcy. W miejsce studium zaproponowano dokument o bardzo zwięzłej formie i niewielkiej liczbie ustaleń umożliwiającej ich standaryzację, a co za tym idzie - łatwe porównywanie treści tego aktu z analogicznymi, przyjętymi w innych gminach. Uzyskanie kompleksowej informacji o możliwościach zagospodarowania danej nieruchomości będzie nieporównywalnie łatwiejsze niż w studium." (https://sip.lex.pl/#/act-project/105696697/3/zmiana-ustawy-o-planowaniu-i-zagospodarowaniu-przestrzennym-oraz-niektorych-innych-ustaw?cm=RELATIONS). Zatem nieuzasadnione wydłużanie przez Radę Gminy funkcjonowania lokalnego systemu planowania przestrzennego w oparciu o stare zasady pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą wnioskodawcy projektu ustawy.
Natomiast w nawiązaniu do zarzutu skarżącej o błąd w ustaleniach faktycznych Wojewoda wskazał, że zwrotne potwierdzenia odbioru przypisane korespondencji kierowanej do wskazanych przez skarżącą organów znajdujące się w doręczonej dokumentacji planistycznej nie zawierały daty i pieczęci placówki nadawczej, a jedynie datę i pieczęć placówki oddawczej. Należy jednak wskazać, że nie ma to znaczenia dla konieczności wyeliminowania uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym z porządku prawnego. Nadanie bowiem wniosków do tych kilku ww. organów w sytuacji, gdy bezspornym jest wystąpienie o opinie i uzgodnienia do znamienitej większości organów (vide - rozdzielnik do pisma z dnia 26 września 2023 r. w dokumentacji planistycznej, przekazującego pismo do 26 podmiotów, a także odrębne pisma z tej daty kierowane osobno do Regionalnego Dyrektora Ochrony środowiska w Gdańsku, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, Zarządu Województwa Pomorskiego) już po dniu 24 września 2024 r., nie zmienia oceny uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym pod kątem jej zgodności z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 7 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2 maja 2024 r. o nr PN-IV.4131.15.2024.MP wydane zostało bez naruszenia przepisów prawa.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) – zwanej dalej u.s.g., wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Stosownie zaś do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Powyższe oznacza, że uchwała rady gminy sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa podlega stwierdzeniu nieważności. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2024 r. o sygn. III OSK 1358/22; z dnia 25 stycznia 2024 r. o sygn. I OSK 863/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do istotnych wad uchwały rady gminy zalicza się zatem m.in. naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały czy prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2024 r. o sygn. I OSK 2517/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że bezsporne jest, iż Rada Gminy Dębnica Kaszubska jest organem właściwym do kształtowania polityki przestrzennej w tej gminie. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. (w brzmieniu do 23 września 2023 r.) do wyłącznej właściwości rady gminy należało uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (obecnie, tj. po 24 września 2023 r. – uchwalanie planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).
Natomiast wedle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) – dalej jako u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 1). Z kolei art. 11 u.p.z.p. w ówczesnym brzmieniu wskazywał procedurę planistyczną, w tym konieczność wystąpienia przez wójta do odpowiednich organów o uzgodnienia, by w konsekwencji wprowadzić zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.
Powodem sporu pomiędzy organem gminy a organem nadzorczym w kontrolowanej sprawie jest kwestia wykładni przepisów u.p.z.p. w kontekście jej nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) – dalej jako ustawa nowelizująca.
Stosownie bowiem do art. 65 ustawy nowelizującej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe (ust. 1). Do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [tj. u.p.z.p. – przyp. Sądu] w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian (ust. 2 pkt 2).
Ustawa nowelizująca weszła w życie 24 września 2023 r. W konsekwencji, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej, gdyby procedura planistyczna związana z przygotowaniem i uchwaleniem zmiany kwestionowanego studium była w dniu 23 września 2024 r. na etapie po wystąpieniu o stosowne opinie i uzgodnienia, można by stosować do niej dotychczasowe przepisy u.p.z.p. Tymczasem, jak słusznie zauważył Wojewoda, większość wniosków Wójta o stosowne opinie i uzgodnienia została datowana i wysłana po dniu 24 września 2024 r. Jak wynika bowiem z nadesłanych do Sądu przy piśmie z dnia 1 października 2024 r. kopii dokumentów, Wójt wystąpił o opinię do Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej pismem z dnia 21 września 2023 r. Ponadto, również pismem z dnia 21 września 2024 r., Wójt wystąpił o opinię do Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku, Wojskowego Centrum Rekrutacji Gdańsk, Agencji Wywiadu, Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku i Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku. Następnie, pismami z dnia 26 września 2024 r. Wójt wystąpił o zaopiniowanie (uzgodnienie) do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku, Zarządu Województwa Pomorskiego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, a także do 26 innych podmiotów wymienionych w rozdzielniku do pisma. Wobec powyższego bezsporne jest, że Wójt nie wystąpił o wszystkie opinie i uzgodnienia przed dniem 24 września 2023 r.
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów skargi, iż fakt wystąpienia przez Wójta o choćby jedno uzgodnienie przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej należy uznać za spełnienie warunku, o którym mowa w art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej. Sąd nie podziela poglądu skarżącej Gminy i wskazuje, że przepisy intertemporalne jako lex specialis winny być interpretowane ściśle w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae. A zatem nadużyciem byłoby uznanie zwrotu "wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów" za równoznaczne z wysłaniem wniosku o choćby jedną opinię czy uzgodnienie, a następnie stopniowe wysyłanie kolejnych wniosków bez ograniczenia w czasie, co stanowiłoby niezasadne przedłużanie procedury planistycznej.
Natomiast Sąd nie podziela poglądu Wojewody, który dopatrzył się również naruszenia art. 65 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy nowelizującej, stosownie do treści których do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1235) lub działalności, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633).
Należy zwrócić uwagę na konstrukcję przepisu art. 65 ustawy nowelizującej, który zawiera zwrot "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" nie przed wymienieniem punktów 1-3, lecz wyłącznie w punkcie 1. A zatem z treści art. 65 ust. 2 pkt 2 i 3 wynika, że pozwala on na wszczęcie po dniu 24 września 2023 r. procedury dotyczącej uchwalenia zmiany studium, ale tylko w przypadku, gdy zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju lub wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (zob. T. Tymosiewicz [w:] Komentarz do ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, K. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 65). W konsekwencji, wbrew stanowisku Wojewody, zmiana przedmiotowego studium zasadniczo w zakresie rozwoju funkcji turystyczno-rekreacyjnej na gruntach prywatnych mogłaby zostać wprowadzona – o ile Wójt wystąpiłby o wymagane prawem opinie i uzgodnienia do dnia 23 września 2023 r. Skoro jednak, co bezspornie ustalono i czego nie kwestionuje Gmina, nie doszło do spełnienia tej przesłanki, to rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody co do zasady jest zgodne z prawem. Doszło bowiem do naruszenia istotnych przepisów, co prawidłowo skutkowało stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.
Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w związku z wnioskiem Wojewody wyrażonym w odpowiedzi na skargę i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Gminę.