II SA/Gd 715/22

II SA/Gd 715/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/1066/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
W. T., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/1066/22, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pruszczu Gdańskim z 28 stycznia 2022 r., nr GOPS.ŚR.OD.4332.2.2022, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Pruszcz Gdański, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
W dniu 25 sierpnia 2021 r. strona reprezentowana przez pełnomocnika zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pruszczu Gdańskim z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem Z. T., legitymującym się wydanym na stałe orzeczeniem z 24 października 2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 7 września 2010 r. – niepełnoprawność istnieje zatem od 51-go roku życia.
Do wniosku skarżąca dołączyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 marca 2020 r. o waloryzacji przysługującej jej emerytury, a także orzeczenie o jej umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie ze złożonym oświadczeniem (z 22 marca 2021 r.) czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad mężem to: codzienna pomoc w kąpieli, prowadzenie do toalety i podmywanie w zależności od dnia i samopoczucia, sporadycznie zakładanie i wymiana pieluchomajtek, sporadycznie smarowanie kremami przeciw odparzeniom, codzienne przygotowanie ubrań i ubieranie, codzienne mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, podawanie leków i insuliny, codzienne przygotowanie i podawanie posiłków, codzienne układanie do snu, prowadzenie gospodarstwa domowego, organizowanie wizyt lekarskich i realizacja recept, wychodzenie na spacery w razie potrzeby, czytanie książek i pism urzędowych, wykonywanie masaży i oklepywań w razie potrzeb.
Podczas przeprowadzonego w dniu 26 kwietnia 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że małżeństwo prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Z. T. przeszedł dwa zawały serca, ma wszczepiony rozrusznik serca, choruje na padaczkę, jest osobą niedowidzącą, korzysta z porad kardiologa, urologa, chirurga naczyniowego, porusza się przy pomocy kul. Pracownik socjalny ustalił, że mąż skarżącej wymaga pomocy drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu, którą zapewnia mu skarżąca.
W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy, decyzją z 5 maja 2021 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując jako przyczynę odmowy niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., odnoszącej się do wieku, w którym u osoby wymagającej opieki powstała niepełnosprawność. Za przeszkodę w przyznaniu świadczenia organ I instancji uznał także okoliczność, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 3 listopada 2021 r. uchyliło opisaną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tylko i wyłącznie z powodu posiadania przez wnioskodawcę prawa do emerytury. Organ odwoławczy doszedł jednocześnie do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie ustalił, czy spełniona została przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tzn. czy pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem a rezygnacją z zatrudnienia bądź jego niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zachodzi związek przyczynowo-skutkowy.
W oświadczeniu z 14 grudnia 2021 r. skarżąca wskazała, że opiekuje się mężem od września 2010 r., zaś od 2017 r. sprawowana przez nią opieka obejmuje "robienie zakupów, spacer, kąpiele, pomoc przy jedzeniu, pranie, sprzątanie, pełna opieka całodobowa, wizyty u lekarza, podawanie leków, wyprowadzanie do łazienki". W ocenie wnioskodawczyni opieka nad mężem zajmuje jej całą dobę. Skarżąca zaznaczyła, że nie byłaby zainteresowana podjęciem zatrudnienia, gdyby nie opiekowała się mężem, gdyż jest w wieku poprodukcyjnym. Przed podjęciem się sprawowania opieki nad mężem była aktywna zawodowo – do 2016 r. prowadziła działalność gospodarczą. Obecnie nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Strona oświadczyła, że gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie byłaby aktywna zawodowo.
W trakcie przeprowadzonego w dniu 20 grudnia 2021 r. wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżąca zapewnia opiekę mężowi od 2010 r. Nie rezygnowała wówczas z pracy, obecnie jest w wieku poprodukcyjnym, od 4 lat pobiera świadczenie emerytalne. Nawet gdyby mąż nie wymagał opieki, nie podjęłaby zatrudnienia. Mąż skarżącej nie widzi na jedno oko, a w drugim oku zakres widzenia jest bardzo ograniczony. W związku z tym nie jest w stanie poświadczyć na piśmie, że jest nad nim sprawowana opieka. Z. T. porusza się o kulach, nie wychodzi samodzielnie poza obręb ogrodu. Samodzielnie porusza się jedynie po mieszkaniu, wymaga pomocy przy zabiegach higienicznych. Kontroluje potrzeby fizjologiczne, jednak w nocy wymaga pomocy przy wychodzeniu do toalety. Mąż skarżącej samodzielnie spożywa posiłki, jednak nie jest w stanie sam ich przygotować, nie robi zakupów, nie jest w stanie sam posprzątać. Wszystkie te czynności wykonuje żona.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z 28 stycznia 2022 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia, powołując się na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki, bowiem skarżąca jest osobą w wieku poprodukcyjnym i pobiera emeryturę, a dodatkowo sama oświadczyła, że gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie byłaby osobą aktywną zawodowo, co świadczy o niespełnieniu przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Za przeszkodę w przyznaniu świadczenia organ I instancji uznał także okoliczność, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), a także niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 27 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeszkodą w ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest posiadanie prawa do emerytury, lecz pobieranie emerytury. Rozpatrując wniosek osoby pobierającej emeryturę o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ jest zatem zobowiązany poinformować ją o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Przy czym, taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Zdaniem Kolegium, osoba posiadająca prawo do emerytury może podjąć zatrudnienie i jednocześnie pobierać emeryturę. Jeśli natomiast stara się ona o świadczenie pielęgnacyjne, należy w sposób jednoznaczny ustalić, czy nie ma ona możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. W tym celu należy ustalić realny wymiar sprawowanej opieki, a także przebieg dotychczasowej aktywności zawodowej, jak również gotowość do podjęcia pracy zarobkowej.
Po przeanalizowaniu wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów Kolegium doszło do wniosku, że skarżąca nie spełnia wymogów przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności zaś wskazanego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymogu istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem.
W ocenie Kolegium, mąż skarżącej, pomimo legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest w dużym stopniu samodzielny w codziennym funkcjonowaniu. Przede wszystkim samodzielnie porusza się po mieszkaniu, jest w stanie sam zjeść posiłek i sam skorzystać z toalety (poza porą nocną, kiedy trzeba mu pomóc dojść do łazienki). Pomocy wymaga w sytuacjach poza domem. W trakcie pobytu w domu nie wymaga natomiast ciągłego lub wielogodzinnego nadzoru. Zdaniem organu odwoławczego, mąż skarżącej nie znajduje się w stanie, który skazywałby go całkowicie na pomoc i opiekę drugiej osoby. Wprawdzie nie byłby w stanie wykonywać samodzielnie czynności domowych, takich jak gotowanie posiłków, czy sprzątanie, Kolegium uważa jednak, że pozostawiony przez dłuższy czas bez opieki, mając przygotowany posiłek, nie byłby narażony na zagrożenie życia, zdrowia, czy też dyskomfort związany z niemożnością zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb.
Ponadto, zdaniem Kolegium, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem nie jest na tyle duży, by uniemożliwiał jej podjęcie pracy zarobkowej wskazując, że skarżąca wspiera swojego małżonka w czynnościach wymagających większego wysiłku i dba o proces jego leczenia, zasadniczo jednak Z. T. jest w dużym stopniu samodzielny i nie wymaga wielogodzinnego nadzoru i pomocy w codziennych czynnościach. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie zaliczają się do zakresu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna i jej opiekun prowadzą jedno gospodarstwo domowe. Biorąc pod uwagę wyłącznie te codzienne czynności, które skarżąca wykonuje stricte w ramach opieki nad mężem, można zdaniem Kolegium stwierdzić, że przy odpowiedniej organizacji jednoczesne wykonywanie pracy zarobkowej nie byłoby w jej przypadku wykluczone. Organ odwoławczy podkreślił, że w latach 2010 - 2016, kiedy Z. T. był już osobą uznaną za niepełnosprawną w stopniu znacznym, skarżąca łączyła opiekę nad mężem z prowadzeniem działalności gospodarczej, brak jest jednocześnie jakichkolwiek podstaw dla stwierdzenia, że obecnie stan zdrowia męża skarżącej uległ takiemu pogorszeniu, że wymaga on wielogodzinnej i nieprzerwanej obecności opiekuna. W ocenie Kolegium, skarżąca nie zrezygnowała więc z wykonywania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Powyższe potwierdza także złożone przez skarżąca oświadczenie, że nie podjęłaby zatrudnienia, nawet wówczas, gdyby nie sprawowała opieki nad mężem.
Biorąc pod uwagę przywołane wyżej okoliczności, Kolegium stwierdziło, że w przypadku skarżącej ponad wszelką wątpliwość związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem go, a sprawowaniem opieki nad mężem, nie zachodzi. Interpretacja przepisów u.ś.r., zgodnie z którą osoba posiadająca prawo do emerytury może wymienić świadczenie emerytalne na świadczenie pielęgnacyjne, bez spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest dopuszczalna. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej prawo do emerytury jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy ta osoba została zmuszona do zaprzestania aktywności zawodowej i niepodejmowania jej przez konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca z całą pewnością opiekuje się mężem, jednak nie jest to opieka permanentna z uwagi na duży stopień samodzielności Z.T. Dodatkowo, jak wskazało Kolegium, skarżąca nie zrezygnowała z aktywności zawodowej na skutek niepełnosprawności małżonka i nie podjęłaby na nowo tej aktywności, nawet wówczas, gdyby nie sprawowała nad nim opieki.
W dniu 25 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga strony reprezentowanej przez pełnomocnika na decyzję organu II instancji, której zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniesiono, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Zdaniem strony nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą mężowi nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 czerwca 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pruszczu Gdańskim z 28 stycznia 2022 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Pruszcz Gdański, o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, stwierdził, że nie narusza ona prawa.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Wskazana ustawa przewiduje ponadto przesłanki negatywne, których wystąpienie w sprawie, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedną ze wskazanych przesłanek negatywnych zawiera art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury.
W niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku prawidłowo dostrzegło, że podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł stanowić art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji zajął błędne stanowisko co do konieczności zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r., bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Organ odwoławczy prawidłowo także przyjął, że sam fakt pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym nie wyklucza możliwości wyboru przez wnioskodawcę świadczenia korzystniejszego i przyznania w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego.
W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzeżono bowiem potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazuje się, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.
Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznaje się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504), zwanej dalej u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Istota ograniczenia prawa do emerytury, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych. W pierwszej kolejności organ powinien bowiem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, wzywając w konsekwencji do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., II SA/Gd 237/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie za główną przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji uznały, po przeprowadzeniu stosowanego postępowania wyjaśniającego, brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem przez skarżącą. Organy obu instancji bowiem prawidłowo przyjęły, że nie każda rezygnacja czy niepodejmowanie zatrudnienia oznacza spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Złożenie przez stronę do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie wypłaty emerytury oznacza odpadnięcie jednej z przesłanek negatywnych, jednak obliguje organ prowadzący postępowanie do zbadania, czy konkretny wnioskodawca spełnia łącznie pozostałe przesłanki umożliwiające przyznanie świadczenia, a więc przede wszystkim to, czy wnioskodawca istotnie zrezygnował z aktywności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy zakres tej opieki z uwagi na warunki osobiste chorego pozwala na przyjęcie, że w celu jej sprawowania konieczna była całkowita rezygnacja przez opiekuna z zarobkowania oraz czy pomiędzy tymi okolicznościami zachodzi obiektywny i sprawdzalny związek przyczynowo–skutkowy.
Ocenie poddać należy zatem stanowisko organów orzekających, które za negatywną przesłankę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznały brak związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem. Rozważenie zgodności z prawem dokonanej względem skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku i Wójta Gminy Pruszcz Gdański odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest tym samym kluczowym zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie.
Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mając 70 lat i pobierając w tym czasie emeryturę. Z kolei mąż skarżącej legitymuje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od 2017 r. W oświadczeniu z 14 grudnia 2021 r. skarżąca wskazała, że opiekuje się mężem od września 2010 r., zaś od 2017 r. sprawowana przez nią opieka obejmuje "robienie zakupów, spacer, kąpiele, pomoc przy jedzeniu, pranie, sprzątanie, pełna opieka całodobowa, wizyty u lekarza, podawanie leków, wyprowadzanie do łazienki". W ocenie wnioskodawczyni opieka nad mężem zajmuje jej całą dobę. Sprawowana opieka nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, gdyż skarżąca jest w wieku poprodukcyjnym. Przed podjęciem się sprawowania opieki nad mężem była aktywna zawodowo – do 2016 r. prowadziła działalność gospodarczą. Obecnie nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Skarżąca oświadczyła, że gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie byłaby aktywna zawodowo.
Przytoczone okoliczności nie mogły w przedmiotowej sprawie przesądzić o wystąpieniu związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem pracy przez skarżącą. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza oświadczeń składanych przez samą skarżącą, w ocenie Sądu, w sprawie prawidłowo ustalono, że zasadniczą przyczyną, dla której skarżąca zrezygnowała z pracy i dla której pracy tej nie podejmuje również aktualnie, jest jej wiek. Skarżąca w toku postępowania wyraźnie oświadczyła, że ze względu na poprodukcyjny wiek, nawet gdyby nie sprawowała opieki nad mężem, nie byłaby aktywna zawodowo. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo uznały, że w przypadku skarżącej jako osoby pobierającej emeryturę nie zachodzi sytuacja, w której można by stwierdzić, że skarżąca rezygnuje z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnuje z pracy, którą była gotowa podjąć. W oparciu o wyjaśnienia skarżącej organ prawidłowo przyjął, że gdyby skarżąca nie sprawowała opieki nad mężem, a zaoferowana zostałaby jej praca, to nie byłaby ona gotowa do jej podjęcia.
Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być rezygnacja/niepodejmowanie przez opiekuna (wnioskodawcę) zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) pozostające w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w zakresie niepozwalającym na podjęcie jakiejkolwiek pracy, a między tymi obiema okolicznościami (rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania wymaganej i koniecznej opieki) zachodzi bezpośredni związek przyczynowo–skutkowy.
Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie jest więc kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy rezygnują z pracy lub jej nie podejmują z uwagi na ściśle wskazaną przez ustawodawcę okoliczność, tj. z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Jest to bowiem świadczenie skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego ma być bowiem rekompensata za rezygnację z pracy, a nie rekompensata za udzielanie opieki, choćby była ona bardzo wymagająca i obciążająca dla opiekuna.
Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 1124/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W konsekwencji zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1549/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeżeli zatem opiekujący się osobą niepełnosprawną wnioskodawca faktycznie rezygnuje z pracy lub jej nie podejmuje z innych przyczyn, świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.
W ocenie Sądu, tego rodzaju sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Skarżąca bowiem pomimo tego, że opiekuje się chorym mężem, nie podejmuje zatrudnienia przede wszystkim z uwagi na swój wiek. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego trudno bowiem przyjąć, że 70-letnia osoba, która nie pracuje od kilku lat, chciałaby aktualnie podjąć zatrudnienie, a jedynym powodem dla którego tego nie czyni, jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Powyższe stwierdzenie potwierdza złożone przez samą skarżącą oświadczenie z 14 grudnia 2021 r., z którego wyraźnie wynika, że to jej wiek stanowi przyczynę niepodejmowania zatrudnienia.
Doświadczenie życiowe wskazuje na to, że celem złożenia w okolicznościach niniejszej sprawy wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest chęć poprawy niewątpliwie trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni (uzyskanie wyższego świadczenia), nie zaś rezygnacja czy niepodejmowanie aktywności zawodowej, które powodowane jest koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem. Tymczasem istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Kolegium, które uznało, że także zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium stwierdziło bowiem, że samodzielność męża skarżącej wyklucza konieczność stałej i długotrwałej opieki uzasadniającej przyznanie świadczenia.
Jak wynika z akt sprawy, Z. T. przeszedł dwa zawały serca, ma wszczepiony rozrusznik serca, choruje na padaczkę, korzysta z porad kardiologa, urologa, chirurga naczyniowego, nie widzi na jedno oko, a w drugim oku zakres widzenia jest bardzo ograniczony. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy ustalił, że mąż skarżącej wymaga pomocy drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu, którą zapewnia mu skarżąca. Z. T. porusza się o kulach, nie wychodzi samodzielnie poza obręb ogrodu. Samodzielnie porusza się jedynie po mieszkaniu. Kontroluje potrzeby fizjologiczne, jednak w nocy wymaga pomocy przy wychodzeniu do toalety. Wymaga pomocy także przy zabiegach higienicznych. Mąż skarżącej samodzielnie spożywa posiłki, jednak nie jest w stanie sam ich przygotować, nie robi zakupów, nie jest w stanie sam posprzątać. Wszystkie te czynności wykonuje jego żona. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem (z 22 marca 2021 r.) czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad mężem to: codzienna pomoc w kąpieli, prowadzenie do toalety i podmywanie w zależności od dnia i samopoczucia, sporadycznie zakładanie i wymiana pieluchomajtek, sporadycznie smarowanie kremami przeciw odparzeniom, codzienne przygotowanie ubrań i ubieranie, codzienne mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, podawanie leków i insuliny, codzienne przygotowanie i podawanie posiłków, codzienne układanie do snu, prowadzenie gospodarstwa domowego, organizowanie wizyt lekarskich i realizacja recept, wychodzenie na spacery w razie potrzeby, czytanie książek i pism urzędowych, wykonywanie masaży i oklepywań w razie potrzeb.
Ujawnione w toku postępowania okoliczności, których nie podważyło Kolegium, potwierdzają adekwatność niezbędnej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem skarżącej względem zakresu potrzeb określonych w orzeczeniu. Zdaniem Sądu, stwierdzenie, że Z. T. jest "w dużym stopniu samodzielny i nie wymaga wielogodzinnego nadzoru i pomocy w codziennych czynnościach" jest bezpodstawne i pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią orzeczenia o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, którym orzekające organy są związane. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej, które rozpoznają wnioski w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą samodzielnie miarkować czy też oceniać skali niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sam fakt, że podopieczny jest w stanie spożywać posiłki, czy poruszać się nie może w żaden sposób przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy. Wskazać należy, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. W orzecznictwie podkreśla się, że opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi jednak oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, sporządzone w sprawie wywiady środowiskowe w sposób właściwy opisują, na czym polega opieka skarżącej nad mężem, który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do charakteru schorzeń i orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.
W okolicznościach niniejszej sprawy akcentowana przez Kolegium okoliczność, że mąż skarżącej samodzielnie porusza się po mieszkaniu, jest w stanie sam zjeść posiłek i sam skorzystać z toalety, nie przekreśla niezbędności opieki sprawowanej nad nim przez skarżącą. Z ujawnionych okoliczności faktycznych nie wynika natomiast, aby jakiekolwiek czynności życia codziennego mąż skarżącej mógł wykonywać samodzielnie.
Nietrafność stanowiska Kolegium w powyższym zakresie nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem zebrane w sprawie dowody wskazują – jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy – że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia nie z uwagi na konieczność opieki nad mężem, lecz ze względu na własny wiek, stanowi to już o zasadności stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.