II SA/Gd 713/24

II SA/Gd 713/24 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. T. na uchwałę Nr VIIIk/LI/664/2023 z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
1. T. T. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w zakresie § 3 uchwałę Rady Miasta Wejherowa z dnia 19 grudnia 2023 r. nr VIIIK/LI/664/2023 w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2024 r. poz. 122). Zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 32 ust. 1b oraz art. 198i ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.", "ustawa") wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 kwestionowanej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] w W., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] w W., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa a także o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
1.1. Uzasadniając skargę T. T. wyjaśnił, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] w W., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] w W., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała dotyczy jego interesu prawnego jako użytkownika wieczystego, który może i ma zamiar ubiegać się o sprzedaż nieruchomości na swoją rzecz. Tym samym ma on interes prawny w prawidłowym, zgodnym z prawem określeniu warunków takiej sprzedaży, które wynikają z zaskarżonej uchwały.
1.2. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 32 ust. 1b u.g.n. i dotyczy zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. W § 3 kwestionowanej uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym "Cenę nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej stanowiącej własność Gminy Miasta Wejherowa, sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, ustala się w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży." Zdaniem skarżącego takie postanowienie wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie będącym podstawą materialnoprawną tej uchwały. W art. 32 ust. 1b u.g.n. ustawodawca upoważnił radę do określenia zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz "szczegółowych wytycznych" sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. Kwestionowany zapis wychodzi zatem poza zakres upoważnienia ustawowego. Nie jest to przepis dotyczący zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych i nie zawiera on żadnych "szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości". Szczegółowe wytyczne sprzedaży nieruchomości nie mogą dotyczyć sposobu ustalania ich ceny. Cena stanowi element warunków sprzedaży, których określenie mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o delegację zawartą w art. 198i ust. 1 u.g.n., co Rada Miasta Wejherowa uczyniła (wadliwie) w odrębnej uchwale.
1.3. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że szczegółowe wytyczne mogą regulować jedynie zasady doboru nieruchomości do sprzedaży, ewentualnie limity roczne sprzedawanych nieruchomości itp. Występujące w jednym akcie prawnym zwroty "szczegółowe wytyczne sprzedaży" i "szczegółowe warunki sprzedaży" nie mogą mieć takiego samego znaczenia. Jego zdaniem, nawet przy uznaniu, że wytyczne sprzedaży nieruchomości mogłyby dotyczyć sposobu ustalania jej ceny, § 3 zaskarżonej uchwały nadal musiałby być uznany za sprzeczny z art. 32 ust. 2 u.g.n., gdyż jego treści na pewno nie można uznać za "szczegółowe wytyczne". Ustawodawca wyraźnie nakazał określenie "szczegółowych wytycznych", a więc ogólnikowe stwierdzenie o określaniu ceny sprzedaży w wysokości równej wartości nieruchomości, takiemu wymogowi nie odpowiada. Tym bardziej, że zapis § 3 odnosi się jedynie do nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, a więc nie dość, że nie wypełnia przesłanki szczegółowości, to jeszcze odnosi się tylko do niektórych nieruchomości.
2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Wejherowa wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako dz. nr [...] obr. [...], o powierzchni 1.080 m2, poł. przy ul. [...] w W., objęta treścią księgi wieczystej nr [...], stanowiąca własność Gminy Miasta W., której skarżący jest użytkownikiem wieczystym, jest zabudowana budynkiem o funkcji KŚT - zbiorniki, silosy, magazyny oraz - zgodnie z rejestrem gruntów - określona została jako użytek Bi (tereny zabudowane inne). Natomiast nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako dz. nr [...] obr. [...], o powierzchni 204 m2, stanowiąca własność Gminy Miasta W., której skarżący jest współużytkownikiem wieczystym w udziale 1/2 części, jest niezabudowana i zgodnie z rejestrem gruntów stanowi drogę.
2.1. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że w dniu 31 sierpnia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1463), nowelizująca ustawę o gospodarce nieruchomościami między innymi poprzez wprowadzenie nowych zasad sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste, a także nałożyła na radę obowiązek podjęcia uchwały w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych i dodała Dział VI a Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego.
2.2. W ocenie organu skarżący, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1b oraz art. 198i ust. 1 u.g.n., myli tryby sprzedaży nieruchomości i nie zauważa, że art. 32 ust. 1b u.g.n. oraz art. 198i tej ustawy dotyczą zupełnie innych trybów zbywania nieruchomości na rzecz ich użytkowników wieczystych. Wskazany przez skarżącego art. 198i u.g.n. ujęty jest w przepisach Działu VIa ustawy zawierającym przepisy epizodyczne, które znajdą zastosowanie wyłącznie w przypadkach zbywania nieruchomości w okolicznościach określonych w przepisach tego działu i dotyczą określonej kategorii nieruchomości gruntowych jedynie w sytuacji, gdy ze stosownym żądaniem złożonym w określonym terminie wystąpi użytkownik wieczysty. Natomiast art. 32 ustawy ma zastosowanie w sytuacji, gdy gmina zdecyduje się na przeznaczenie do sprzedaży nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste i nie ma w tym przypadku ograniczenia czasowego na zgłoszenie roszczenia.
2.3. Organ wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1b u.g.n., stanowiącego upoważnienie ustawowe dla rady do ustalenia zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, określając wskazówki jakimi rada powinna się kierować przy ich ustalaniu. Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest art. 198i u.g.n., zatem przepis ten nie mógł zostać naruszony przez organ. Rada Miasta Wejherowa podejmując kwestionowaną uchwałę kierowała się zasadami wynikającymi z art. 32 ust. 1b pkt 1 - 6 u.g.n., które nie stanowią wytycznych do określenia ceny sprzedaży nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym. Organ podniósł, że ustawodawca, dokonując nowelizacji, wprowadził również nowe zasady ustalenia ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej na rzecz jej użytkownika wieczystego, z rozróżnieniem dla nieruchomości:
- niewykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej - cenę ustala się jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży (co wynika z art. 69 ust. 1 u.g.n.);
- wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej - cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży (co wynika z art. 69 ust. 2 u.g.n.).
Z powyższego wynika, że sposób ustalenia w ustawie ceny nieruchomości niewykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej jest jednoznacznie określony (20 x stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego x wartość nieruchomości). W ocenie Rady Miasta Wejherowa cena nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej zawarta jest w przedziale, w ramach którego rada może, ustalając szczegółowe wytyczne, określić cenę nieruchomości w górnych granicach widełek. Zatem cena nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej stanowiącej własność Gminy Miasta W., sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, ustalona w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży została ustalona zgodnie z art. 32 ust. 1 b i art. 69 ust. 2 u.g.n. Tym samym organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że zaskarżone postanowienie uchwały wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego, albowiem mieści się ono w ramach "szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości".
2.4. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę racjonalność ekonomiczną gospodarowania środkami budżetowymi, w tym konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów budżetowych Gminy Miasta Wejherowa, Rada Miasta Wejherowa podjęła uchwałę określając cenę nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, sprzedawanej na rzecz jej użytkownika wieczystego, w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Mając na uwadze powyższe, zaproponowany sposób przeznaczania nieruchomości do sprzedaży oraz ustalenia ceny, zapewni racjonalne i optymalne gospodarowanie zasobem z uwzględnieniem realizacji celów publicznych, ochrony interesów Gminy oraz zagwarantowania wpływów do budżetu.
2.5. Ustosunkowując się do stanowiska strony, że § 3 zaskarżonej uchwały musiałby być uznany za sprzeczny z art. 32 ust. 2 u.g.n. organ zwrócił uwagę, że art. 32 ust. 2 u.g.n. stanowi o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego z dniem zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości a nie szczegółowych wytycznych sprzedaży, zatem podjęta uchwała nie może pozostawać w sprzeczności z tym przepisem.
2.6. W ocenie organu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza ani nie ogranicza interesu prawnego skarżącego. Zasady przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowe wytyczne sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych są dla wszystkich takie same. Organ wyjaśnił, że mając na uwadze stan faktyczny nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego kwestionowana uchwała znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy gmina zdecyduje się na przeznaczenie do sprzedaży nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Oznacza to, że nie każda nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana w każdym czasie. Sprzedaż taka może nastąpić, po spełnieniu łącznie warunków określonych w § 2 w/w uchwały. W tym przypadku nie ma ograniczenia czasowego dla złożenia wniosku o wykup tak jak w przypadku realizacji roszczenia w oparciu o przepisy epizodyczne działu VIa. Zgodnie z § 3 uchwały cenę nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej ustala się w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy. O ile działki nr [...] obr. [...] i dz. nr [...] obr. [...] spełnią warunki określone w uchwale skarżący będzie mógł ubiegać się o nabycie prawa własności tych działek na podstawie art. 32 u.g.n. oraz uchwały Nr VIIIK/LI/664/2023 Rady Miasta Wejherowa z dnia 19 grudnia 2023 r.
3. W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2024 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że myli on 2 odrębne tryby sprzedaży nieruchomości na rzecz ich użytkowników wieczystych. Skarżący wyjaśnił, że przywołał naruszenie art. 198i ust. 2 u.g.n. albowiem Rada Miasta w zaskarżonej uchwale zawarła dokładnie takie samo postanowienie, jak w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, a zaskarżonej w sprawie II SA/Gd 714/24, choć przepis zawierający delegację ustawową ma zupełnie inne brzmienie. Przepis nieprzywołany w podstawie prawnej uchwały może zostać naruszony, jeżeli wchodziłby w materię nim objętą, co w ocenie skarżącego miało miejsce w tym wypadku.
3.1. T. T. wskazał, że jego stanowisko sprowadza się od twierdzenia, że w upoważnieniu z art. 32 ust. 1b u.g.n. nie mieści się kwestia ustalania wysokości ceny nieruchomości. Materia ta jest uregulowana innymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarówno w zakresie zwykłych warunków sprzedaży nieruchomości, jak i na podstawie przepisów epizodycznych.
3.2. Odnosząc się do kwestii związanej z jego interesem prawnym skarżący wyjaśnił, że działka nr [...] obręb [...] w W., której jest użytkownikiem wieczystym, jest zabudowana, co nie jest kwestionowane. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obręb [...], której jest współuczestnikiem wieczystym, również jest zabudowana. Jest to urządzona droga - utwardzona płytami betonowymi (tzw. trylinką betonową). W działce tej są umieszczone urządzenia infrastruktury (sieci: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowa). Jest to również działka zabudowana, ale obiektami budowlanymi kwalifikującymi się jako budowle w rozumieniu prawa budowlanego, a nie jako budynki. Zdaniem skarżącego mieści się on w grupie adresatów zaskarżonej uchwały i ma prawo domagać się sprzedaży nieruchomości w oparciu o jej zapisy.
3.3. Końcowo wskazał, że dla oceny legalności uchwały nie ma znaczenia, czy określone w niej reguły są jednakowe dla wszystkich, czy tylko dla części adresatów. Przedmiotem zarzutu nie jest naruszenie zasad równego traktowania. Istotne jest naruszenie interesu prawnego skarżącego.
4. W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2024 r. Rada Miasta Wejherowa, wskazując na treść przepisu art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2024 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 243/24 oddalił skargę. Orzeczenie uprawomocniło się w dniu 18 października 2024 r. W ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na tę samą uchwałę jest niedopuszczalna, w związku czym powinna zostać odrzucona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
5. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Sąd odrzuca skargę postanowieniem (art. 58 § 3 P.p.s.a.).
5.1. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 609, dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2).
6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt: II SA/Gd 243/24 oddalił skargę G. na uchwałę Nr VIIIk/LI/664/2023 Rady Miasta Wejherowa z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. Wyrok ten stał się prawomocny, co stanowi negatywną przesłankę do wydania ponownie orzeczenia w przedmiocie wskazanej uchwały Rady Miasta Wejherowa.
7. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym z art. 101 ust. 2 u.s.g. wynika brak możliwości wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jest to bowiem szczególny przypadek powagi rzeczy osądzonej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 2008). Wcześniejsze oddalenie skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego oznacza, że sąd orzekając później jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19, Lex nr 2656496).
8. Z tego względu należało uznać, że istnienie prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze akt: II SA/Gd 243/24, którym oddalono skargę kwestionującą zaskarżoną obecnie uchwałę, tworzy stan powagi rzeczy osądzonej i czyni złożoną w tej sprawie skargę niedopuszczalną, a zatem stanowi postawę do odrzucenia skargi w tym zakresie. Prawidłowość kwestionowanej obecnie przez stronę przedmiotowej uchwały została przesądzona orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 22 sierpnia 2024 r., w którym Sąd już wypowiedział się merytorycznie, co do zarzutów podniesionych w skardze, a wyrok oddalający skargę tylko to potwierdził.
8.1. Sąd orzekał w sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. ze względu na wniosek strony skarżącej zawarty w skardze i brak żądania przeprowadzenia rozprawy ze strony organu administracji.
9. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 232 P.p.s.a.