II SA/Gd 712/21

II SA/Gd 712/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2022 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2021 r., Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E B kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
E. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zwrotu rozbiórki obiektu budowlanego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zawiadomieniem z 22 maja 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej wraz z zabudową, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako nr [..], który stanowi własność E. B., zlokalizowanego, na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb O., w m. Z., gm. C.
Z ustaleń przeprowadzonych w toku postępowania, tj. kontroli dokonanej 7 maja 2019 r. oraz kontroli dokonanej 11 czerwca 2019 r. przez pracowników PINB w sprawie ww. obiektu oraz z przesłuchania E. B. przeprowadzonego 11 września 2019 r., wynika że:
zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów działka o nr ewid. gruntu [..], obręb O., m. Z., gm. C. stanowi współwłasność M. i R. B.,
na działce nr [..] znajduje się m.in. obiekt budowalny - przyczepa kempingowa typu holenderskiego wraz z zabudową, oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr [..], który stanowi własność E. B.,
teren wokół obiektu nr [..] jest ogólnodostępny dla osób postronnych,
przyczepa kempingowa typu holenderskiego posiada wymiary 3,07 m x 7,31 m, wymiary zabudowy wynoszą 3,33 m x 8,70 m + taras 2,12 m x 1,81 m oraz 3,50 m x 4,04 m, konstrukcja zabudowy - drewniana na słupach drewnianych, dach o konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową i częściowo świetlikiem,
- przyczepa posadowiona na trylinkach natomiast zabudowa drewniana na słupach - drewnianych zakotwionych w gruncie.
E. B. oświadczyła, że:
- obiekt nr [..] jest tymczasowym obiektem budowlanym,
- jest właścicielem i inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego,
- budowę obiektu nr [..] zrealizowano około 2011 r.,
- obiekt pełni funkcję rekreacyjną i jest użytkowany około 3-4 miesiące w roku,
- nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego.
PINB zastosował w analizowanej sprawie przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej Prawo budowlane) i postanowieniem z 14 października 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego:
1. wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez E. B. przy budowie obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej typu holenderskiego wraz z zabudową, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr [..], zlokalizowanego, na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb O., w m. Z., gm. C.,
2. nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia do 31 grudnia 2019 r. następujących dokumentów:
a) zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, przy czym projekt architektoniczno - budowlany podlega sprawdzeniu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego,
c) zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających i sprawdzających wyżej wymienione opracowanie wraz z kopią uprawnień,
d) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zobowiązana w wyznaczonym terminie nie przedłożyła żadnych określonych w ww. postanowieniu dokumentów.
Następnie PINB decyzją z 21 kwietnia 2021 r. nakazał E. B. rozbiórkę obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej typu holenderskiego wraz z zabudową, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako nr [..] zlokalizowanego w m. Z., gm. C., na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb O., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Od decyzji inwestorka złożyła odwołanie.
Po rozpoznaniu odwołania decyzją z 25 października 2021 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ przypomniał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte 22 maja 2019 r. zatem znajdują do niej zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy Prawo budowlane, tzn. przepisy w brzmieniu obowiązującym przed powyższymi zmianami.
Jak wynika z akt sprawy przedmiotem niniejszego postępowania jest przyczepa kempingowa typu holenderskiego wraz z zabudową, oznaczona na szkicu sytuacyjnym nr [..], usytuowana na działce nr [..] w m. Z., gm. C. Przyczepa kempingowa typu holenderskiego posiada wymiary 3,07 m x 7,31 m, wymiary zabudowy wynoszą 3,33 m x 8,70 m + taras 2,12 m x 1,81 m x 4,04 m, konstrukcja zabudowy drewniana na słupach drewnianych, dach o konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową i częściowo świetlikiem, przyczepa posadowiona na trylinkach natomiast zabudowa drewniana na słupach drewnianych zakotwionych w gruncie.
Przyczepa wraz z zabudową została zrealizowana w 2011 r., inwestorem obiektu jest E. B. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na działce nr [..] w m. Z., która stanowi współwłasność M. i R. B.
Odnosząc się do kwestii połączenia obiektu z gruntem organ odwoławczy po analizie akt sprawy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowa przyczepa kempingowa została posadowiona na trylinkach (bloczkach betonowych) zaś dobudowana do przyczepy zabudowa drewniana na słupach zakotwionych w gruncie. W ocenie organu odwoławczego zarówno trylinki, jak i słupy drewniane pełniąc rolę fundamentu, przenoszą ciężar obiektu na grunt, ponadto obiekt jest posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, że zapewnia stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć lub zniszczyć, co oznacza że jest trwale związany z gruntem. Powyższe stwierdzenie wynika z utrwalonego poglądu orzecznictwa sądów administracyjnych, zawartego między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2013 roku sygn. VII SA/Wa 3001/12 (dostępnego na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego - orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano cyt.: "cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. (...) Również fakt, że fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zagłębiony w ziemni nie przesądza tego, że dany obiekt nie jest trwale związane z gruntem." Ponadto z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt znajduje się w tym samym miejscu od 2011 r. Budowę obiektu zrealizowano bowiem latem 2011 r. i istnieje od tego czasu nieprzerwanie na terenie działki nr [..] w Z., zaś inwestorka w tym czasie korzystała z obiektu.
W oparciu o powyższe, organ II instancji przyjął więc, że ww. obiekt jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, co pozwala go uznać za budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej.
Jak wynika z akt sprawy, ww. budynek został posadowiony w 2011 r. Dokonując oceny jego legalności na podstawie przepisów obowiązujących w czasie jego budowy, tj. w 2011 r., oraz obowiązujących w chwili obecnej, organ stwierdził, że brzmienie tych przepisów się nie zmieniło.
Zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 29 ust 1 pkt 2a) Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Odnosząc się do kwestii powierzchni zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że ww. budynek składa się z bryły głównej budynku oraz przylegającego do niego bezpośrednio tarasu, na który wychodzi się z tego budynku - zatem stanowi on z budynkiem całość funkcjonalno -użytkową i powiązaną konstrukcyjnie.
Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem (zawartym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2747/15 z 25 sierpnia 2017 r.) powierzchnię zabudowy opisuje się przez jako powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku. Do powierzchni zabudowy należy zaliczyć także wszystkie elementy przewieszenia które występują w elewacji (balkony, loggie). (...) Taras przylegający do obiektu, jako trwale konstrukcyjnie z tym obiektem związany powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy objęty niniejszym postępowaniem budynek posiada wymiary: bryła główna o wym. 3,07 m x 7,31 m, co daje powierzchnię 22,44 m2, zabudowa o wym. 3,33 m x 8,70 m, co daje powierzchnię 28,97 m2 + taras o wym. 2,12 m x 1,81 m = 3,83 m2 oraz 3,50 m x 4,04 m = 14,14mm2. W rozpatrywanym przypadku powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem wynosi 22,44 m2 + 28,97 m2 + 3,83 m2 + 14,14 m2 co daje całkowitą powierzchnię obiektu około 69,38 m2. Zatem, zdaniem organu, przedmiotowy budynek ma powierzchnię większą niż 35 m2, co oznacza, że na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę. Ponadto istnieje on od 2011 r. i nie podlega zgłoszeniu na 180 dni jako obiekt tymczasowy, nie ma zatem zastosowania przepis art. 29 ust 1 pkt 12 Prawa budowlanego.
Podsumowując powyższe organ odwoławczy jednoznacznie uznał, że budowa w 2011 r. budynku rekreacji indywidualnej bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowiła samowolę budowlaną. Zatem organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia właściwego trybu legalizacyjnego, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, wydaje postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 cyt. ustawy, wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów.
W trakcie postępowania, postanowieniem z 14 października 2019 r. organ nadzoru budowlanego nałożył na E. B. wyżej wymienione obowiązki w celu umożliwienia stronie zalegalizowania przedmiotowego budynku, w wyznaczonym terminie do 31 grudnia 2019 r.
Wobec faktu że zobowiązana nie przedłożyła żadnych określonych w postanowieniu dokumentów, organ I instancji stwierdził, że nie wypełniła ona obowiązku niezbędnego do zalegalizowania przedmiotowego obiektu i nakazał E. B. jego rozbiórkę.
Organ odwoławczy dostrzegł przy tym, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji nie poinformował o możliwości złożenia zażalenia na ww. postanowienie, zaś brak pouczenia o możliwości złożenia zażalenia pozbawił stronę postępowania skorzystania z przysługujących jej praw i udziału w prowadzonym postępowaniu, w sytuacji gdy udział ten mógł mieć wpływ na dalsze działania strony zobowiązanej. Tą okoliczność uznał organ za podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego, odnosząc się do kwestii podmiotu, na który ma być nałożony nakaz rozbiórki, w ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku nakaz rozbiórki ww. obiektu skierowany do E. B. jest prawidłowy. W toku postępowania organ I instancji ustalił bowiem, że jest ona inwestorem przedmiotowego obiektu. Powyższe ustalenia organ I instancji dokonał na podstawie przesłuchania inwestorki przeprowadzonego 11 września 2018 r. Ponadto w postępowaniu odwoławczym strona nie podważa powyższych ustaleń.
Przytaczając treść przepisów z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz mając na uwadze wymienione powyżej kwestie, które wymagające ponownego wyjaśnienia, w ocenie organu odwoławczego, zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do uchylenia w trybie art. 77 k.p.a. swojego postanowienia z 14 października 2019 r., następnie zaś - ponownego wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego. Przy czym, nakładając obowiązek, organ I instancji winien mieć na uwadze skuteczność jego wyegzekwowania. Winien zatem ustalić, czy stan prawny nie uległ zmianie, zaś w przypadku jego zmiany kierować wszelkie nakazy do właściciela gruntu.
WINB wyraził też stanowisko, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz brak możliwości dokonania przez organ wojewódzki we własnym zakresie ustaleń, opisanych w treści uzasadnienia niniejszej decyzji, a także niemożność wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego obligowało organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
We wniesionym sprzeciwie strona skarżąca podniosła zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego i wadliwe przyjęciem, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od Prawa budowlanego;
2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie dwumiesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji rozbiórkowej pomimo braku podstaw do jej wydania,
3) zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, która z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - powoduje jej nieważność z mocy prawa, tj. wydana została na podstawie błędnej podstawy prawnej tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skarżąca wypunktowała także omyłki pisarskie w treści decyzji dotyczące oznaczeń daty dokonywania czynności w toku postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu jej autorka kwestionuje możliwość nakazania jej rozbiórki obiektu budowlanego, podnosząc argumenty proceduralne w postaci okoliczności, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, a także, w dalszej kolejności, nakaz rozbiórki obiektu mogą nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowania tych instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy. Podkreśliła, że z treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika wprost, iż wspomniane wstrzymanie może odnosić się wyłącznie do robót wykonywanych, a nie jak w niniejszym przypadku - zakończonych. Postanowienie PINB z 14 października 2019 r. było zatem nie zgodne z prawem, co niejako samo przez się sprawia, iż decyzja tego organu z 21 kwietnia 2021 r. - a co za tym idzie - również zaskarżona decyzja WINB - także narusza prawo. Decyzje te wydano bowiem na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi kontynuację art. 50 tej ustawy (tak E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 174), a w konsekwencji zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od tego, czy postanowienie o wstrzymaniu podjęto prawidłowo, a nadto czy zachowało one swą ważność. Dalej argumentuje skarżąca, że stosownie do art. 50 ust. 4 ustawy postanowienie takie - jeśli pominąć wyjątki, które w niniejszej sprawie nie zachodziły - traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia. Niewątpliwie zatem decyzja PINB z 21 kwietnia 2021 r. została wydana już po wygaśnięciu postanowienia z 14 października 2019 r., a zatem bez wymaganej podstawy prawnej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie wskazując jednocześnie, że omyłki pisarskie dotyczące podstawy prawnej rozstrzygnięcia i daty złożenia odwołania zostały sprostowane postanowieniem z 10 grudnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w nim wskazanych.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137).
Zaskarżona do WSA decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Stąd należy wskazać, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.), od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, o czym stanowi art. 151 a § 3 p.p.s.a.
Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, podkreślić należy że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.
Sąd zwraca też uwagę na fakt użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego". W literaturze prawa podnosi się, że wykładnia zorientowana na cel ww. przepisu (wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, zob. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA), nakazuje przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm materialnoprawnych, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz szerzej: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20, LEX). .
Reasumując powyższe, obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.
Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje on na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie miały miejsca wadliwości w zakresie naruszenia norm prawa procesowego, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy uchylił się od dokonania oceny ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego - w istocie nie dostrzegając jego braków. Powód wskazany przez organ odwoławczy jako uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. brak pouczenia o prawnie do wniesienia zażalenia od postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie stanowi o ziszczeniu się przesłanki naruszenia przepisów postępowania i nie oznacza istnienia braków w koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Nie znajduje też uzasadnienia oczekiwanie organu odwoławczego, by z tej przyczyny (braku pouczenia) organ I instancji uchylał wydane w sprawie postanowienie. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że organ I instancji naruszył przepisy prawa, nie pouczając strony o prawie do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie, to jednak brak jest podstaw i trybu do wyeliminowania obarczonego taką wadą postanowienia, które weszło do obrotu prawnego - z urzędu. Sąd nie dostrzega także podstaw do kwestionowania ustalenia przez organ I instancji, że inwestorka dysponuje tytułem prawnym do realizacji obowiązku nałożonego na nią decyzją z 21 kwietnia 2021 r. Natomiast kwestia egzekucji tego obowiązku stanowi element kolejnego etapu postępowania, gdy ewentualny nakaz rozbiórki jest ostateczny i dochodzi do jego przymusowego egzekwowania. W ocenie Sądu całokształt ustaleń dokonanych w sprawie przez organ I instancji pozwala na dokonanie przez organ odwoławczy oceny zebranego materiału dowodowego i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu podane w uzasadnieniu kasacyjnego rozstrzygnięcia wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego przyczyny nie pozwalały na zastosowanie regulacji art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, przyczyny te nie mogły doprowadzić do ustalonego w postępowaniu odwoławczym wyniku sprawy w postaci uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze względu na istotne braki w postępowaniu dowodowym. Z tego powodu nie zostało właściwie wykazane, że niewyjaśniony przez PINB zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, czego wymaga treść art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.
Sądowa kontrola decyzji kasacyjnej WINB wykazała, że wskazane przyczyny uchylenia decyzji PINB nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej typu holenderskiego wraz z zabudową, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako nr [..] zlokalizowanego w m. Z., gm. C., na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb O., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nie mogły stanowić oparcia dla rozstrzygnięcia wydawanego po zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też nie wykazano, aby konieczny był do wyjaśnienia jakikolwiek zakres sprawy, a tym bardziej - by miał kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ nadzoru budowlanego, ponownie rozpoznając odwołanie strony postępowania, uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę przyjętych podstaw uchylenia decyzji organu I instancji z uwzględnieniem zasady, że organ powinien dążyć do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego po zastosowaniu istniejących w świetle k.p.a. możliwości wyjaśniania sprawy w toku postępowania odwoławczego. Stosowanie kompetencji kasacyjnych stanowi bowiem wyjątek o zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym.
Odnosząc się natomiast do zarzutów sprzeciwu wskazać należy, że są one nieuzasadnione. Przede wszystkim z treści niniejszego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że Sąd nie dostrzegł braków w ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym co powoduje, że zarzuty w tym zakresie nie mogą zostać uwzględnione. Odnośnie do omyłek pisarskich w treści decyzji organu odwoławczego to zostały one sprostowane postanowieniem z 10 grudnia 2021 r. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego również nie mogły mieć wpływu na dokonaną ocenę zaskarżonej decyzji z dwóch powodów. Po pierwsze, kontrolując decyzję kasacyjną generalnie Sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, a po drugie, w niniejszej sprawie przywołane przez sprzeciwiającą się przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie znajdowały w ogóle zastosowania, bowiem organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie procedowały w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego.
Z powyżej omówionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 64b § 1, art. 64d § 2 i art. 151a § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania przed WSA orzeczono zaś na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a., obejmując nimi koszty w postaci uiszczonego wpisu sądowego.