II SA/Gd 711/23

II SA/Gd 711/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 217 par. 1, art. 218 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2023 roku, nr SKO Gd/4634/22 w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy Kościerzyna z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr WPPiN.6724.125.2022.HBO; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. K. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 19 czerwca 2023 r., nr SKO Gd/4634/22, którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Kościerzyna (dalej jako Wójt) z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr WPPiN.6724.125.2022.HBO, o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowy budynku gospodarczego, na obszarze działki nr [..] położonej w miejscowości Łubiana.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. M. K. wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowy budynku gospodarczego, zrealizowanej na obszarze działki nr [...], położonej w miejscowości Łubiana. Wniosek ten został złożony w wykonaniu obowiązku nałożonego na wnioskodawcę postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 6 lipca 2022 r., nr PINB.5161.60.2022.MK, wydanym w ramach postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia na terenie działki nr [...] w Łubianie, gmina Kościerzyna.
Rozpoznając przedmiotowy wniosek Wójt - postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2022 r., odmówił wydania żądanego zaświadczenia uznając, że budowa budynku gospodarczego na działce nr [...], oznaczonej w uchwale Rady Gminy Kościerzyna nr XI/306/21 z dnia 17 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Lubiana (Dz. Urz. Woj. Pom. z 17 stycznia 2022 r. poz. 174) symbolem ML.9 - tereny zabudowy letniskowej, rekreacji indywidualnej, nie jest zgodna z zapisami tego planu.
W zażaleniu od tego rozstrzygnięcia M. K. zarzucił, że główną przyczyną odmowy wydania zaświadczenia było użycie ogólnikowego sformułowania "budynek gospodarczy" sugerującego inne przeznaczenie, niż to przewidywane w planie dla symbolu ML.9 - tereny zabudowy letniskowej i rekreacji indywidualnej.
Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia dokonuje się przede wszystkim analizy i oceny zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi taką zgodność to potwierdza to w zaświadczeniu. Natomiast przy braku stwierdzenia takiej zgodności odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że działka nr [...] objęta jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr XI/306/21 z dnia 17 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana (Dz. Urz. Woj. Pom. z 17 stycznia 2022 r., poz. 174). Zgodnie z treścią tej uchwały, przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym symbolem ML.9 - tereny zabudowy letniskowej, rekreacji indywidualnej. Kolejno - zgodnie z § 21 pkt 3 planu - dopuszcza się roboty budowlane, budowy, przebudowy obiektów budowlanych oraz rozbudowę, przebudowę, nadbudowę, remonty, rozbiórkę, odbudowę, adaptacje istniejącej zabudowy oraz zmianę sposobu użytkowania budynków i pomieszczeń. Ponadto, jak wynika z planu, w strefie ML obowiązują zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, jak i odstępstwa od zakazów wynikające z lokalizacji otuliny Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, Lipuskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, obszaru Natura 2000 PLH 220034 "Jeziora Wdzydzkie" oraz obszaru Natura 2000 PLB 220009 "Bory Tucholskie", które określają przepisy odrębne. Z kolei z zapisu § 4 planu wynika, że przeznaczenie podstawowe to przeznaczenie terenu wynikające z funkcji dominującej na tym danym obszarze, a dla powyższego terenu są to tereny zabudowy letniskowej, rekreacji indywidualnej.
Jak wyjaśnił dalej organ, skoro z treści obowiązującego planu miejscowego wynika, że na terenie obejmującym działkę nr [...] obowiązuje zabudowa letniskowa oraz tereny rekreacji indywidualnej, to brak było podstaw do wydania przez organ I instancji zaświadczenia o zgodności budowy z planem.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że okolicznością podlegającą badaniu przez organ rozstrzygający o wydaniu przedmiotowego zaświadczenia jest tylko i wyłącznie zgodność zamierzenia inwestora z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, tak więc można powiedzieć, iż pełni on funkcję służebną wobec budynku mieszkalnego, czy też budynku letniskowego, a właściwie dla jego mieszkańców. W myśl natomiast definicji budynku rekreacji indywidualnej jest to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, innymi słowy jest on funkcjonalnie związany z wypoczynkiem. Natomiast skarżący wybudował obiekt o całkowicie odmiennym przeznaczeniu niż przewiduje to plan miejscowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia 19 czerwca 2023 r. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucił naruszenie:
§ 21 pkt 1-3, § 4 pkt 2 i pkt 3 uchwały Rady Gminy Kościerzyna nr XI/306/21 z dnia 17 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w jednostce planistycznej ML.9 nie jest dopuszczalne w ramach funkcji podstawowej zabudowy letniskowej i rekreacyjnej posadowienie budynku gospodarczego służącego mieszkańcom budynku rekreacji indywidualnej i jego otoczeniu, a w konsekwencji naruszenie art. 217 § 2 i art. 218 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.";
art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 oraz art. 12 w związku z art. 217 i art. 218 §1 i 2 k.p.a.;
art. 35 k.p.a.
W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący wskazał, że na działce nr [...] istnieje już budynek letniskowy, usytuowany w zespole zabudowy rekreacyjnej, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 listopada 1973 r.,
nr GP-421/57/73 wg proj. indywidualnego zatw. [...] - Urząd Gminy Kościerzyna. W roku 2014 strona wystąpiła do Starosty Kościerskiego o pozwolenie na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku letniskowego o pow. zabudowy ok. 50 m2. Decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r., nr AB.6740.682.14.1.2015, organ ten odmówił wydania pozwolenia na budowę dla projektowanej nadbudowy budynku letniskowego o poddasze wraz z przebudową. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 13 maja 2015 r., nr Wl-1.7840.3.15.2015.IZ, w której jednocześnie zatwierdzono przedłożony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego letniskowego na działce nr [...]. Aktualnie prace przy budynku letniskowym są na ukończeniu, brakuje m.in. wykończenia elewacji.
Zdaniem skarżącego, realizuje on więc na działce - zgodnie z prawem - funkcję rekreacyjną, jako funkcję podstawową, przewidzianą zarówno w obowiązującym w latach 2014-2015 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Łubiana na terenie gminy Kościerzyna, zatwierdzonego uchwałą nr 111/315/06 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 28 kwietnia 2006 r., jak i w aktualnie obowiązującym planie. W ówczesnej uchwale planistycznej działka objęta była postanowieniami § 5 pkt 3 - karta terenu 65.ZR - tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową. Natomiast w obecnym planie dla działki nr [...] obręb [..], ustalenia utrzymują jako funkcję wiodącą, podstawową - tereny zabudowy letniskowej, rekreacji indywidualnej - obszar oznaczony symbolem ML.9. Także w ówczesnym planie, na podstawie którego wydano pozwolenie na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku letniskowego, również stosowano pojęcie funkcji wiodącej oraz towarzyszącej.
Strona zwróciła też uwagę, że w rozdziale II Ustalenia ogólne w § 4 poprzedniego planu wyjaśniono, że zabudowa o funkcji wiodącej, to zabudowa o funkcji zgodnej z przeznaczeniem terenu określonym dla danej strefy funkcyjnej wg klasyfikacji w § 5 pkt 3 uchwały, a zabudowa o funkcji towarzyszącej to zabudowa o funkcji uzupełniającej, towarzysząca zabudowie wiodącej, wg klasyfikacji w punkcie 3.0. § 5 uchwały. W § 5 pkt. 3.0 określono natomiast ustalenia ogólne dla poszczególnych grup funkcji, i dla funkcji 10/ZR - Tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową przewidziano obowiązujące lub wiodące funkcje i obiekty oraz formy użytkowania i zagospodarowania terenu - zabudowa letniskowa w formie domów letniskowych jednorodzinnych o ograniczonym gabarycie. Natomiast jako dopuszczalne formy zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano zabudowę towarzyszącą związaną z funkcją wiodącą (garaże, budynki gospodarcze, wiaty itp.). Z kolei, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
W ocenie skarżącego powyższe przepisy potwierdzają, że jego budynek gospodarczy, jest to zabudowa o funkcji stanowiącej przeznaczenie dopuszczalne, fakultatywne, towarzyszące na określonym obszarze lub będące uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego, czyli jest zgodna z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana na terenie Gminy Kościerzyna, zatwierdzonego w 2021 r. Co więcej, w przepisach nie występuje pojęcie odrębnej funkcji gospodarczej zabudowy. Natomiast budynek gospodarczy, zgodnie z ww. rozporządzeniem, może realizować co najmniej kilka różnych funkcji w ramach różnej zabudowy, m.in. jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy właśnie rekreacyjnej. O takim służebnym charakterze budynku gospodarczego w stosunku do zabudowy o podstawowej funkcji przesądza także wykładania art.29 ust 1 pkt 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 628 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane". Przewiduje on bowiem wprost, że budynek gospodarczy może stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej, zaś art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wprost przewiduje funkcję budynków gospodarczych jako zabudowy rekreacyjnej na terenach rodzinnych ogródków działkowych (przepis ten odsyła do ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych /tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073/).
Zatem, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu Kolegium, samo stwierdzenie, że objęte wnioskiem zamierzenie budowlane obejmuje budynek gospodarczy nie oznacza, że strona wybudowała obiekt o całkowicie odmiennym przeznaczeniu, niż przewiduje to obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowanie organu zarówno I jak i II instancji jest w tym zakresie sprzeczne z zasadami logiki, a co więcej, organy te nie wskazały na czym polegać by miała owa odmienność przeznaczenia posadowionego na działce nr [...] budynku gospodarczego w stosunku do funkcji zabudowy rekreacyjnej. A przecież organ zobowiązany był ustalić w ramach postępowania wyjaśniającego, jaki budynek został posadowiony i jakie jest jego przeznaczenie, gdyż tylko w ten sposób może on ocenić, czy budynek ten wypełnia funkcję zabudowy zgodną z planem. Strona skarżąca wskazywała natomiast w zażaleniu, że przedmiotowy budynek służy do przechowywania sprzętów wykorzystywanych przez skarżącego i domowników w rekreacji indywidualnej (sprzęt ogrodniczy, rowery, deski do pływania, wędki itp.). Organ w żadnej mierze nie odniósł się do tak określonego przeznaczenia budynku, a jest to przecież przeznaczenie zgodne z funkcją zabudowy letniskowej i rekreacyjnej. Dowody na takie a nie inne przeznaczenie budynku gospodarczego znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez organ I instancji (protokoły z przeprowadzonych kontroli przez PINB w Kościerzynie PINB.5161.60.2021.MK).
Odnosząc się więc do treści planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem ML.9 skarżący wskazał, że na jego działce istnieje możliwość lokalizacji budynku gospodarczego jako funkcji towarzyszącej na określonym obszarze lub będącej uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego. W konsekwencji realizacja nowego obiektu na tej działce, budynku gospodarczego, jako obiektu spełniającego funkcją towarzyszącą, będącą uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego, tj. dla budynku letniskowego na określonym obszarze, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organy - wydając rozstrzygnięcia - w żadnym miejscu uzasadnienia nie wskazały, jakiej interpretacji zapisów planu dokonały dochodząc do przekonania, że budowa budynku gospodarczego przeznaczonego do przechowywania sprzętów rekreacji indywidualnej jest sprzeczna z funkcją zabudowy letniskowej rekreacyjnej przewidywanej w planie dla terenów ML.9. Brak przedstawienia takiej wykładni należy uznać za podstawową wadę wskazanych postanowień, która winna skutkować ich uchyleniem.
Co więcej, strona skarżąca zwróciła uwagę, że wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, jeżeli wymaga tego przepis prawa, niejednokrotnie związane jest z koniecznością dokonania przez właściwy organ interpretacji zapisów planu, zarówno tych dotyczących przeznaczenia konkretnego terenu, jak i przepisów ogólnych czy części graficznej planu. Organ powinien więc ustalić stan prawny wynikający z miejscowego planu, a także ustalić funkcję samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to istotne z punktu widzenia zapisów planu miejscowego. Nie jest zaś możliwa ocena, czy obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez ustalenia istotnych parametrów tego obiektu budowlanego i jego funkcji. Prowadzący niniejsze postępowanie organ dysponował materiałem dowodowym, który potwierdzał rekreacyjną funkcję budynku gospodarczego, jednak w ogóle ją pominął, poprzestając na stwierdzeniu, że budynek gospodarczy nie wpisuje się w zapisy planu. Takie wnioskowanie powtórzył bezrefleksyjnie organ II instancji. Organy poczyniły więc całkowicie nieprawidłowe wnioski, nie podając żadnego uzasadnienia dla przeprowadzonego wnioskowania.
Organ II instancji w swoim postanowieniu wprawdzie przytoczył definicję budynku gospodarczego zawartą w rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jednakże stanowi ona zaprzeczenie wywodów organu na temat zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem budynek gospodarczy służy mieszkańcom budynku rekreacji indywidulanej i ich otoczeniu, to niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie organ stwierdził, że to obiekt o całkowicie odmiennej funkcji. W uzasadnieniu Kolegium z jednej strony wskazuje, że sporny budynek gospodarczy pełni funkcję służebną wobec zabudowy mieszkaniowej czy też budynku letniskowego, a z drugiej twierdzi, że strona wybudowała obiekt o całkowicie odmiennym przeznaczeniu niż przewiduje plan.
Końcowo skarżący zarzucił, że organ odwoławczy naruszył art. 35 k.p.a., albowiem nie wydał swojego postanowienia w terminie miesiąca od otrzymania odwołania, jak wymaga tego przepis. Rozstrzygnięcie wydane zostało po 10 miesiącach.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie.
W rozważanej sprawie skarżący kwestionuje postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2023 r., nr SKO Gd/4634/22 oraz Wójta Gminy Kościerzyna z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr WPPiN.6724.125.2022.HBO, którymi odmówiono mu wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczego na obszarze działki nr [...], położonej w miejscowości Łubiana, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennnego. Jak wynika z twierdzeń zawartych w zażaleniu oraz załączonych do niego dokumentów, zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego było skarżącemu potrzebne dla celów realizacji postępowania legalizacyjnego, dotyczącego istniejącego obiektu budowlanego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie. Organ ten bowiem - postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. - nałożył na skarżącego m.in. obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w Łubianie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest więc rozważenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia stwierdzającego zgodność zrealizowanej przez niego na działce zabudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.". Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepis art. 217 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Z treści ww. przepisów wynika, że zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydawany na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Należy przy tym wyjaśnić, że - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ale jedynie "w koniecznym zakresie". Jest to postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł dotyczących przeprowadzania dowodów, wyjaśniające ewentualne wątpliwości związane z już istniejącymi faktami, czy też stanem prawnym, które mają zostać zaświadczone. Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie skarżący zrealizował na działce nr [...] w miejscowości Łubiana budynek gospodarczy. Teren ten, jak ustaliły organy, jest objęty postanowieniami uchwały Rady Gminy Kościerzyna nr XI/306/21 z dnia 17 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana (Dz. Urz. Woj. Pom. z 17.01.2022 r. poz. 174) i oznaczony symbolem ML.9 - tereny zabudowy letniskowej, rekreacji indywidualnej. Mając na uwadze ten zapis planu organy obu instancji uznały, że wykonana na działce zabudowa gospodarcza (budynek gospodarczy) jest niezgodna z przeznaczeniem planistycznym tego terenu. W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne.
Z treści wydanych postanowień, szczególnie postanowienia organu II instancji wynika, że swoje rozstrzygnięcia organy oparły także na definicji budynku gospodarczego zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
z 12 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", zgodnie z którą jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 cytowanego rozporządzenia). Powołując się na definicję zawartą w tym przepisie Kolegium pominęło jednak w swoich rozważaniach, że z definicji tej wprost wynika, iż tego rodzaju budynek, tj. budynek gospodarczy, ma rolę służebną, uzupełniającą w stosunku do innej zabudowy znajdującej się na danej działce, m.in. zabudowy rekreacji indywidualnej i służy mieszkańcom tej zabudowy. W niniejszej sprawie kwestia ta ma zaś kluczowe znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni zapisów planu miejscowego i wydania zaświadczenia o zgodności, lub jej braku, przedmiotowej zabudowy z tym planem.
Jak bowiem wskazano w skardze, i co potwierdza załączona do niej dokumentacja, skarżący zrealizował na działce nr [...] także budynek mieszkalny letniskowy. Budowa ta została wykonana na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 13 maja 2015 r., nr WI-I.7840.3.15.2015.IZ, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Odnosząc powyższe do treści obowiązującej miejscowego planu należy stwierdzić, że tego rodzaju zabudowa realizuje funkcję podstawową terenu ML.9 – zabudowa letniskowa, rekreacji indywidualnej. Wprawdzie przepisy prawa nie przewidują definicji budynku letniskowego, ale w myśl § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony do czasowego wypoczynku. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że choć nie zostało to wyrażone w przywołanej definicji, budynek letniskowy charakteryzuje się tym, iż umożliwia przede wszystkim pobyt w nim ludzi. Nie ma też czasowych ograniczeń takiego pobytu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2866/19, dostępny w CBOSA). Z tych powodów uznać należy, że powstały na działce nr [...] budynek mieszkalny letniskowy, realizuje podstawową funkcję terenu ML.9.
W tej sytuacji, rolą organów powołujących się na definicję budynku gospodarczego, odnoszącą się wprost do służebnej roli budynku gospodarczego dla zabudowy mieszkaniowej i rekreacji indywidualnej, której funkcje niewątpliwie realizuje zabudowa mieszkaniowa letniskowa, było ustalenie czy budynek gospodarczy wybudowany na działce nr [..] pełni rolę służebną dla istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego letniskowego. Skarżący zaś podnosił w zażaleniu, czego organ odwoławczy nie zakwestionował, że w spornym budynku chce przechowywać sprzęty wykorzystywane przez niego i jego domowników w rekreacji indywidualnej (sprzęt ogrodniczy, rowery, deski do pływania, wędki itp.), co wypełnia elementy przywołanej przez organ definicji budynku gospodarczego. Wobec tego, zdaniem Sądu, brak było przeszkód do przyjęcia, że tego rodzaju zabudowa pełni rolę służebną, uzupełniającą, dla istniejącej zabudowy mieszkalnej letniskowej, niewątpliwie zgodnej z planem miejscowym. Skoro bowiem w planie tym mowa jest o przeznaczeniu podstawowym – letniskowym, a skarżący – oprócz budynku letniskowego, wybudował na przedmiotowego działce także budynek gospodarczy służący tej zabudowie, błędne było stwierdzenie, że sporna zabudowa nie jest zgodna z funkcją terenu ustaloną w planem miejscowym, a tym samym brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia na tej podstawie.
W konsekwencji, skoro zabudowa gospodarcza na działce nr [...] jest zgodna z przeznaczeniem planistycznym tego terenu, organy orzekające w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zabudowy z tym planem, winny były dokonać dalszej oceny, czy budynek gospodarczy spełnia inne wymogi uchwały Rady Gminy Kościerzyna nr XI/306/21 z dnia 17 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana i stosownie do ustaleń w tym zakresie, wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 217-219 k.p.a., czego nie uczyniły.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, zarówno Kolegium, jak i Wójt, dopuścili się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia postanowienia I-instancyjnego nie do końca wiadomo, jaka jest przyczyna stwierdzenia, że budynek gospodarczy nie jest zgodny z przeznaczeniem planistycznym terenu, organ nie dokonał bowiem żadnej analizy i wykładni tego pojęcia, ani nie zestawił go z treścią planu, naruszając tym samym w sposób istotny nie tylko art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. lecz przede wszystkim art. 124 § 2 w związku
z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium zaś, akceptując rozstrzygnięcie organu I instancji, wprawdzie powołało się na definicję budynku gospodarczego zawartą w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, lecz pominęło kluczowy element tej definicji, a więc służebny charakter takiej zabudowy w stosunku do zabudowy letniskowej. Organ ten nie uwzględnił też, że na działce nr [...] istnieje już budynek mieszkalny letniskowy, a sporny budynek gospodarczy służy mieszkańcom tej zabudowy letniskowej. W konsekwencji również organ II instancji błędnie uznał, że brak jest zgodności przeznaczenia budynku objętego wnioskiem o wydanie zaświadczenia z funkcją terenu ustaloną w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Łubiana. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego zawartych w planie miejscowym doprowadziła do naruszenia przez organy także art. 6 ust. 2 u.p.z.p., gdyż ograniczono skarżącemu prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma on tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom organów, warunki planistyczne wskazane w postanowieniach (funkcja terenu) nie stały na przeszkodzie do zrealizowania na działce nr [...] budynku gospodarczego służącego mieszkańcom zabudowy mieszkalnej letniskowej zlokalizowanej na tej działce.
Zdaniem Sądu, wydane postanowienia dotknięte są więc także istotnym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zbadano dostatecznie posiadanych danych, co doprowadziło do nieuwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niepełny. Powyższe uchybienia, wraz z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego (zapisów planu dotyczących funkcji terenu) powodują, że kontrolowane postanowienia nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Ich wydanie było bowiem co najmniej przedwczesne.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200
i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku. W szczególności uwzględnią, że objęty wnioskiem budynek gospodarczy, jako pełniący rolę służebną wobec istniejącej na działce nr [...] zabudowy mieszkalnej letniskowej, realizującej podstawowe przeznaczenie tego terenu przewidziane w planie, jest zgodny z zapisami planu określającymi przeznaczenie tego terenu. Rolą organów będzie zatem dokonanie analizy pozostałych zapisów uchwały planistycznej i ustalenie, czy sporny budynek gospodarczy jest zgodny z planem w tym pozostałym zakresie.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.