II SA/Gd 707/23

II SA/Gd 707/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.47.2019.KK w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia 28 lutego 2023 r. nr PINB-V-7143/4/17, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 21 sierpnia 2017 r. mieszkańcy wsi D. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o przeprowadzenie kontroli obiektu M. oraz M. znajdujących się przy ul. L. [..] w D. w zakresie sprawdzenia zgodności użytkowania budynków z zakresem działalności tych placówek oraz terenów przyległych, zwłaszcza w zakresie strzelnicy, przechowywania materiałów pirotechnicznych - w celu zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom i osobom postronnym.
W dniu 27 października 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny obiektów budowlanych na terenie M. na działkach nr [...]-[...], natomiast w dniu 14 lutego 2018 r. oględziny strzelnicy znajdującej się na działce nr [..]. Ustalono, że na działce tej znajduje się strzelnica dwuosiowa (50 m i 100 m), zaś jej właścicielem jest P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), której przedstawiciel oświadczył, że Spółka jest jej właścicielem od 2013 r., nabyła ją od [..], w stanie zaniedbanym (porośnięta roślinnością), w związku z czym przeprowadzono prace porządkowe (odkrzaczenie, odchwaszczenie itp.) oraz wybudowano wiatę - zadaszenie stanowisk strzelniczych na dużej osi (100 m). Przedstawiciel Spółki oświadczył również, że od 2017 r. strzelnica jest wydzierżawiana osobie fizycznej, zaś przed 2013 r. była ona jednym z obiektów jednostki wojskowej, która istniała w tym miejscu od 1963 r.
Postanowieniem z 12 marca 2018 r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.", nakazał Spółce wykonać i dostarczyć ocenę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych polegających na budowie strzelnicy na działce nr [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 60. XX wieku.
W dniu 4 października 2018 r. Spółka dostarczyła organowi pierwszej instancji "Inwentaryzację z oceną stanu technicznego" wykonanych robót budowlanych polegających na budowie strzelnicy na działce nr [...].
Decyzją z 18 grudnia 2018 r. PINB, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.", orzekł o braku podstaw prawnych do: 1) wydania nakazu rozbiórki obiektu strzelnicy, usytuowanego na działce nr [...] w D., gmina L., składającego się z dwóch osi strzeleckich (50 m i 100 m) otoczonych wałami, żelbetowych przesłon, dwóch drewnianych wiat i kontenera biurowego - w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego
z 1974 r., 2) wydania nakazu wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami - w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
W wyniku odwołania złożonego od powyższej decyzji przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku (dalej: "Prokurator") Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem
z 19 marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Pismem z 26 kwietnia 2019 r. Prokurator, na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a., wniósł sprzeciw od decyzji PINB z 18 grudnia 2018 r. zarzucając, że została ona wydana
z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które polegało na ujawnieniu się nowych, istotnych okoliczności faktycznych i nowych dowodów w postaci zeznań świadków (J.S., W. S. i S. F., tj. osób, które w latach 70. i 80. XX w. pełniły służbę wojskową, w tym cywilną, w jednostce wojskowej [...]), istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych PINB, a pozwalających na poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie daty powstania obiektu strzelnicy, skrajnie odmiennych od tych, które stanowiły podstawę wydania przedmiotowej decyzji.
W związku z powyższym Prokurator wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z 18 grudnia 2018 r., uchylenie tej decyzji
i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Postanowieniem z 3 czerwca 2019 r. PINB, na podstawie art. 149 § 1 i 2 w zw.
z art. 184 § 1 i 2 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie obiektu strzelnicy na działce nr [...] w D., gmina L.
W toku postępowania wznowieniowego Prokurator przekazał PINB m.in. materiały uzyskane z R., z których wynika, że strzelnica była posadowiona na terenie działki nr [...], a więc innym niż obejmuje wznowione postępowanie.
Decyzją z 8 listopada 2019 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., uchylił własną decyzję z 18 grudnia 2018 r. orzekającą o braku podstaw prawnych do: 1) wydania nakazu rozbiórki obiektu strzelnicy, usytuowanego na działce nr [...]
w D., gmina L., składającego się z dwóch osi strzeleckich (50 m i 100 m) otoczonych wałami, żelbetowych przesłon, dwóch drewnianych wiat i kontenera biurowego - w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., 2) wydania nakazu wykonania
w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami - w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Prokuratora PWINB decyzją z 9 stycznia 2020 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że umorzenie postępowania prowadzonego w trybie postępowania dotyczącego określonego obiektu budowlanego (budowli) jest prawnie uzasadnione w przypadku, gdy obiekt (budowla) przestanie istnieć
w kategoriach obiektywnych. Tym samym, dopóki obiekt budowlany (budowla) istnieje, dopóty istnieje potrzeba wydania wobec niego merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie nadzoru budowlanego. PWINB dodał, że o ile stwierdzenie przez PINB faktu powstania przedmiotowej strzelnicy w czasie objętym ramami lat 2001-2013 wskazuje na brak podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., o tyle tak określona data powstania obiektu (budowli) wskazuje na konieczność wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.
Wnioskiem z 18 września 2020 r. Stowarzyszenie M. (dalej: "Stowarzyszenie") wystąpiło do PINB o dopuszczenie do udziału
w prowadzonym postępowaniu.
Postanowieniem z 29 października 2020 r. PINB, na podstawie art. 31 k.p.a., dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu dotyczącym strzelnicy na działce
nr [...].
Postanowieniem z 15 marca 2021 r. (sprostowanym postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r.) PINB, na podstawie art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nakazał Spółce przedstawienie, w terminie do 31 lipca 2021 r., zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") albo decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez Spółkę PWINB postanowieniem z 27 maja 2021 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB.
Wnioskiem z 14 października 2021 r. Spółka wystąpiła do PINB o objęcie obiektu strzelnicy tzw. uproszczoną procedurą legalizacyjną, tj. legalizacją bez nakładania opłaty legalizacyjnej, wnosząc jednocześnie o zawieszenie niniejszego postępowania.
Postanowieniem z 24 maja 2022 r. PINB, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., nakazał Spółce przedstawienie, w terminie do 31 grudnia 2022 r., zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez Spółkę PWINB postanowieniem z 5 września 2022 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że organ pierwszej instancji nie zastosował dyspozycji art. 151 k.p.a., gdyż po wznowieniu postępowania wydał postanowienie z 24 maja 2022 r. w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., co zdaniem PWINB było działaniem wadliwym.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do dokonania analizy, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy z 1994 r., a następnie do wydania orzeczenia zgodnego
z treścią art. 151 k.p.a. PWINB wskazał, że w sytuacji, gdy PINB uzna, iż zastosowanie powinny znaleźć przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. powinien uchylić własną decyzję
z 18 grudnia 2018 r. i orzec o braku podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero w dalszym toku sprawy organ pierwszej instancji będzie mógł wdrożyć tryb art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wydając stosowne postanowienie, o ile ww. decyzja stanie się ostateczna.
Decyzją z 28 lutego 2023 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., uchylił własną decyzję z 18 grudnia 2018 r. orzekającą o braku podstaw prawnych do: 1) wydania nakazu rozbiórki obiektu strzelnicy, usytuowanego na działce nr [...]
w D., gmina L., składającego się z dwóch osi strzeleckich (50 m i 100 m) otoczonych wałami, żelbetowych przesłon, dwóch drewnianych wiat i kontenera biurowego - w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., 2) wydania nakazu wykonania
w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami - w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz orzekł o braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Zdaniem organu pierwszej instancji zgromadzone w sprawie dowody wskazują bezsprzecznie na to, że strzelnica powstała po 2014 r., tj. po objęciu w posiadanie terenu jednostki wojskowej JW [...] w D. przez obecnego właściciela, tj. przez Spółkę.
PINB podał, że zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Jednakże przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub
w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze treść tych regulacji, a także ustalenia, które jednoznacznie wskazują na realizację obiektu strzelnicy po 2016 r., organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ww. obiektu budowlanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego
z 1974 r.
Końcowo PINB wskazał, że w dalszym etapie będzie podejmował rozstrzygnięcia
w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę PWINB decyzją z 19 czerwca 2023 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że sporną kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie, w oparciu o przepisy której ustawy: Prawa budowlanego z 1974 r. czy Prawa budowlanego z 1994 r., należy ocenić obiekt strzelnicy usytuowany na działce nr [...]
w D., gmina L., składający się z dwóch osi strzeleckich (50 m i 100 m) otoczonych wałami, żelbetowych przesłon, dwóch drewnianych wiat i kontenera biurowego.
PWINB zaznaczył, że co do zasady wykonanie osi strzeleckich, wałów i innych obiektów budowlanych w ramach całości użytkowej - "strzelnicy" - zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., jak i przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązujących na przestrzeni kolejnych lat (także obecnie) wymagało/wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Osie strzeleckie, jako budowla, składają się na całość techniczno-użytkową, tj. strzelnicę, bowiem pozostają w związku funkcjonalnym z prowadzoną na tym terenie działalnością (ćwiczenia w strzelaniu, możliwość przeprowadzania zawodów strzeleckich itp.).
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. pod pojęciem "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zaznaczono, że katalog obiektów wskazanych w tym przepisie nie jest kompletny i zamknięty oraz ułatwia kwalifikację określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie i gdy stanowi całość techniczno-użytkową. Zakresem pojęcia "budowla" objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury.
W ocenie organu odwoławczego, wobec ustalonych okoliczności sprawy, przedmiotowego "obiektu strzelnicy" nie można uznać za istniejącą w tej samej lokalizacji, niezmiennie, od lat 60./70. XX w. jeszcze na terenie ówczesnej jednostki wojskowej [...]. Zdaniem PWINB załączone akt sprawy mapy, dokumentacja, odpowiedzi na wystąpienia organu pierwszej instancji, w tym informacje pozyskane od A. (dalej: "A."), zeznania i oświadczenia, wystąpienia Prokuratora, prowadzą do wniosku, że przedmiotowy obiekt strzelnicy powstał dopiero po sprzedaży działki
(w 2014 r.) i następnie w wyniku prac prowadzonych od 2016 r. na terenie działki
nr [...] (w tym w zakresie ukształtowania terenu).
W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotem sprzedaży w 2014 r. była nieruchomość, która stanowiła wcześniej (zlikwidowaną) jednostkę wojskową JW [..], nie sposób przyjąć, aby na etapie sporządzenia dokumentów inwentaryzujących stan tej nieruchomości (budynki, budowle naziemne itd.) nie został ujęty - jako istniejący - obiekt (budowla) w postaci strzelnicy w miejscu ocenianego, przedmiotowego obiektu (budowli) o tej samej funkcji i parametrach. W szczególności przedmiotowy obiekt (budowla) - strzelnica nie został przedstawiony w dokumentacji, która została sporządzona przed zbyciem ww. nieruchomości w 2014 r. Treść protokołu zdawczo-odbiorczego z 6 grudnia 2012 r. sporządzonego pomiędzy R. a A. w dziale "budynki i budowle naziemne" nie zawiera przedmiotowego obiektu strzelnicy.
PWINB wskazał, że wg pisma A. z 8 października 2019 r. działka nr [...] opisana jest jako nieużytek, przy czym uprzednio była wykorzystywana na cele wojskowe jako stanowiska ogniowe jednostki rakietowej obrony powietrznej. W przekazanym organowi pierwszej instancji operacie szacunkowym z 18 lutego 2013 r., w którym zostały wymienione obiekty istniejące m.in. na terenie działki nr [..], brak jest informacji
o istnieniu strzelnicy. Także z otrzymanego przez organ pierwszej instancji protokołu zdawczo-odbiorczego spisanego 7 lutego 2014 r. pomiędzy Oddziałem Terenowym A. a Spółką nie wynika, aby w 2014 r. na terenie działki [...] istniała strzelnica. W protokole szczegółowo (prócz budynków) wymienione zostały m.in. place utwardzone, drogi, ogrodzenie, a także instalacje.
Organ odwoławczy podkreślił, że Spółka, pomimo prośby organu pierwszej instancji z 8 lipca 2020 r. nie potwierdziła stosownymi dokumentami faktu istnienia strzelnicy
w dacie zakupu terenu jednostki.
PWINB wskazał następnie, że z przesłanej przez Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Wejherowie archiwalnej mapy działki nr [..] (przyjętej do zasobów geodezyjnych 29 listopada
2016 r.) wynika, że w 2016 r. w miejscu istnienia przedmiotowej strzelnicy nie było takiego obiektu, a ukształtowanie terenu działki nr [..] w miejscu istnienia obecnej strzelnicy było diametralnie inne niż obecnie, nie było obecnych osi strzelniczych i betonowych przesłon, które istnieją na mapie działki nr [..] z 2018 r. (będącej w aktach sprawy). Tym samym porównanie archiwalnej mapy z 2016 r. z mapą strzelnicy z 2018 r. zawęża okres powstania przedmiotowej strzelnicy na lata 2016-2018.
Jednocześnie dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu z 14 lutego
2018 r. pozwala na stwierdzenie, że wiaty i kontener biurowy mają wygląd i konstrukcję typową dla współczesnych tego typu obiektów i nie są obiektami z lat 60./70. XX w. Ponadto wniosek M. w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy i następnie decyzja wydana przez Wójta Gminy Luzino wobec tego wniosku miały miejsce w 2016 r.
Organ odwoławczy przyznał, że nie można wykluczyć, iż w okresie funkcjonowania jednostki wojskowej (JW [...]) na jej terenie mogły się znajdować różnego rodzaju stanowiska, specjalnie urządzone lokalizacje służące ćwiczeniom strzeleckim itp. Niemniej, tego rodzaju domniemanie nie może prowadzić do wniosku, że po likwidacji jednostki wojskowej i po nabyciu działki przez nowego właściciela mamy do czynienia z "kontynuacją dotychczasowej/pierwotnej funkcji" np. w zakresie stanowisk strzeleckich, ogniowych, obiektów strzelnic itd. dokładnie w tym samym miejscu, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa strzelnica, co z kolei miałoby zwalniać nowego właściciela z obowiązków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego.
Podsumowując PWINB podniósł, że po uznaniu, iż zastosowanie powinny znaleźć przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. organ pierwszej instancji prawidłowo uchylił własną decyzję z 18 grudnia 2018 r. i orzekł o braku podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero w dalszym toku sprawy PINB będzie mógł wdrożyć tryb
art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wydając stosowne postanowienie.
W skardze na decyzję PWINB z 19 czerwca 2023 r. Spółka, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła jej naruszenie
1. art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i pominięcie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie umorzył przedmiotowego postępowania w całości lub w części oraz nie wskazał, czy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części oraz dlaczego przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, co było warunkiem, aby organ wydał decyzję na tej podstawie;
2. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i pominięcie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie wskazał konkretnej podstawy prawnej uzasadniającej uchylenie decyzji z 18 grudnia 2018 r.;
3. art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i pominięcie przez organ odwoławczy, że żaden przepis prawa nie uprawnia organu do wydania decyzji o zastosowaniu, bądź nie, określonych przepisów do danej sprawy.
Niezależnego od powyższego zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, w miejsce swobodnej, ocenę zgromadzonego materiału dowodowego
i ustalenie, na podstawie dokumentów, z których wynika, że obiekt strzelnicy istniał przed przeniesieniem własności terenu na rzecz Skarżącej, że obiekt strzelnicy nie istniał przed przeniesieniem własności terenu na rzecz Skarżącej.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą polegającą na tym, że organ pierwszej instancji powołał jako podstawę rozstrzygnięcia
art. 105 § 1 k.p.a., pomimo tego, że nie umorzył postępowania, ponadto wydał rozstrzygnięcie, które nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa (przesądzenie w decyzji po wznowieniu postępowania o tym, jakie przepisy znajdą zastosowanie w sprawie).
Odnosząc się do sposobu, w jaki organy obu instancji dokonały oceny dowodów Skarżąca zwróciła uwagę, że A. w pismach z 8 października 2019 r. i z 29 czerwca 2020 r. wskazała, że zasadniczo cały teren byłej jednostki wojskowej był wykorzystywany jako poligon, oraz że na całym terenie byłej jednostki wojskowej istniała infrastruktura, którą uznać można za infrastrukturę stanowiącą strzelnicę. Co więcej, z treści pisma A. z 29 czerwca 2020 r. wynika, że działka nr [...] była wykorzystywana do szkolenia strzeleckiego.
Zdaniem Spółki organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał,
że organ pierwszej instancji na początkowym etapie postępowania w oparciu o zebrany dotąd materiał dowodowy stwierdził, iż ww. obiekt jest jednym z elementów wybudowanej w latach 60. XX w. jednostki wojskowej o numerze [...]. Dalej jednak organ, w sposób dowolny, z pominięciem powołanych poniżej dokumentów (co do których organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) stwierdził, że wobec ustalonych okoliczności sprawy "obiektu strzelnicy" (...) nie można uznać za istniejącą w tej samej lokalizacji niezmiennie od lat 60./70. XX w.
Zarzucono, że w ramach dokonywanych ustaleń organy obu instancji nie wzięły pod uwagę innych dokumentów, które znajdują się posiadaniu organu, tj.: 1) oświadczenia W. S., z którego wynika, że Skarżąca nie prowadziła żadnych robót budowlanych, a wyłącznie prace porządkowe, mające na celu przywrócenie stanu strzelnicy z lat 60./70. ubiegłego wieku, 2) oświadczenia z 21 sierpnia 2020 r., z którego wynika fakt wykorzystywania obiektu strzelnicy w celach statutowych przez stowarzyszenie J. oraz na okoliczność prac porządkowych przeprowadzonych na terenie nieruchomości, 3) opinii na okoliczność wieku obiektów betonowych oraz wieku nasadzenia drzew.
W ocenie strony skarżącej powyższe oznacza, że organy obu instancji nie rozstrzygały sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a wyłącznie jego skrawek - uzasadniający argumentację organów. Prowadzi to do wniosku, że organy obu instancji oceniły dowody w taki sposób, aby pasowały do tezy, że obiekt strzelnicy powstał pod rządzami Prawa budowlanego z 1994 r.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 19 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w Wejherowie z 28 lutego 2023 r., którą organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję
z 18 grudnia 2018 r. orzekającą o braku podstaw prawnych do: 1) wydania nakazu rozbiórki obiektu strzelnicy, usytuowanego na działce nr [...] w D., gmina L., składającego się z dwóch osi strzeleckich (50 m i 100 m) otoczonych wałami, żelbetowych przesłon, dwóch drewnianych wiat i kontenera biurowego - w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., 2) wydania nakazu wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia w/w budynku do stanu zgodnego z przepisami - w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz orzekł o braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Z powyższego wynika, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania, w wyniku którego dochodzi do legalnego podważenia sformułowanej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Wymaga to przeprowadzenia takiego postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a.
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania
w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).
Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym
z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia
i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić,
że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie PINB w postanowieniu z 3 czerwca 2019 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z argumentacją Prokuratora zawartą w sprzeciwie z 26 kwietnia 2019 r., okoliczność wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z 18 grudnia 2018 r., nieznanych organowi, który wydał tę decyzję, tj. przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji decyzją z 28 lutego 2023 r. uchylił własną decyzję z 18 grudnia 2018 r. oraz orzekł o braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Oceniając zgodność z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w podstawie prawnej decyzji z 28 lutego 2023 r. PINB przywołał art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a.
Pomimo przywołania w podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. ("gdy postępowanie
z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części") organ pierwszej instancji nie umorzył prowadzonego postępowania ani
w całości, ani w części.
Następnie należy zwrócić uwagę, że prowadząc badanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym w dalszym ciągu w obrocie prawnym utrzymuje się dotychczasowa decyzja ostateczna i wciąż wywołuje ona określone w niej skutki prawne. Sam fakt wznowienia postępowania, które to wznowienie jest tylko rozstrzygnięcie formalnym, nie prowadzi jeszcze do unicestwienia skutków ostatecznej decyzji administracyjnej i do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Taki efekt wywoła dopiero wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być połączona z rozstrzygnięciem
o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2759/00, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazuje się również, że podstawową kompetencją merytoryczną organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś
z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek określonych
w art. 146, wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach k.p.a. nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Spełniając powyższy obowiązek organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji - kończącej postępowanie w sprawie wznowienia - podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 430/12).
Ta nowa decyzja powinna więc rozstrzygać sprawę w całości, przy czym jest to niezależne od jej podzielności czy niepodzielności. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie wynika to z samej instytucji wznowienia, która jest wynikiem błędów proceduralnych
i skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza konieczność wydania nowego merytorycznego orzeczenia w sprawie. Ponieważ wznowieniem obejmuje się całość dotychczasowego postępowania, również decyzja musi obejmować całość sprawy, w przeciwnym wypadku brakowałoby w niej elementu tożsamości (zob. E. Szewczyk, Uchylenie decyzji administracyjnej we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2015/1, s. 65-74).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w sentencji decyzji PINB z 28 lutego 2023 r. orzeczeniem co do istoty sprawy (w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest "orzeczenie o braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.".
W końcowej części uzasadnienia tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał zaś,
że "w dalszym etapie (...) będzie podejmował rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 07-07-1994 r. Prawo budowlane".
Zdaniem Sądu punkt 2 decyzji PINB z 28 lutego 2023 r. nie jest "rozstrzygnięciem
o istocie sprawy" w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skoro organ pierwszej instancji w nadzwyczajnym trybie postępowania uchylił swoją decyzję z 18 grudnia 2018 r. oznacza to, że stwierdził istnienie podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym, w uzasadnieniu decyzji z 28 lutego 2023 r. powinien był wykazać, w jaki sposób istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody (które istniały w dniu wydania decyzji z 18 grudnia 2018 r., lecz nie były mu znane) wpłynęły na prawidłowość pierwotnie wyrażonego przez ten organ stanowiska (w decyzji z 18 grudnia 2018 r.), zaś w sentencji decyzji z 28 lutego 2023 r. powinien był (oprócz uchylenia decyzji z 18 grudnia 2018 r.) rozstrzygnąć o istocie sprawy w sposób stanowczy. Tymczasem wskazanie w uzasadnieniu decyzji z 28 lutego 2023 r., że "w dalszym etapie" będą podejmowane rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1994 r., oznacza de facto, że postępowanie administracyjne (wznowieniowe) wszczęte postanowieniem z 3 czerwca 2019 r. nie zostało zakończone (mimo wydania przez PINB decyzji z 28 lutego 2023 r.), co w świetle poczynionych wyżej uwag narusza art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień proceduralnych dokonywanie oceny merytorycznych zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB wyda rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 151 k.p.a. kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od PWINB na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
[pic]