II SA/Gd 705/22

II SA/Gd 705/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G.F i H.F na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. nr SKO Gd/2110/18 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 16 lutego 2017 r. nr DR.6730.1.2016.VII; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących G.F i H.F kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga G. F. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., nr SKO/Gd 2110/18, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 30 grudnia 2015 r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy Kaliska wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku letniskowego postawionego na działce nr [...] w miejscowości C., gmina Kaliska, na budynek mieszkalny.
Wójt Gminy Kaliska decyzją z dnia 16 marca 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla objętej wnioskiem skarżącego inwestycji, wskazując, że w granicach obszaru analizowanego nie znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na wydzielonych działkach mieszkaniowych a jedynie zabudowa letniskowa, w związku z tym nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji, wymagany przez art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższa decyzja uchylona została decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2016 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że z treści mapy ewidencyjnej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej co działka nr [...], które zabudowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy Kaliska decyzją z dnia 16 lutego 2017 r., nr DR.6730.1.2016.VII, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), również odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Wójt wskazał, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w granicach obszaru analizowanego nie znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na wydzielonych działkach mieszkaniowych. Wszystkie budynki otrzymały pozwolenie na budowę na budynku letniskowego i nie uzyskały zmiany sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną. Oznaczenia na mapie (mj) nie odzwierciedlają zaś stanu faktycznego a wynikają jedynie ze zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wójt podkreślił przy tym, że skarżący deklarował gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych jedynie przez część roku. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy określono sposób gospodarowania odpadami "jak dotychczas", czyli w sposób letniskowy. Nadto, Wójt wskazał, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Kaliska z dnia 27 maja 2014 r., nr XLI/322/14, zmienionym uchwałą Rady Gminy Kaliska z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr XIX/157/2016, teren działki nr [...] znajduje się w strefie rozwoju funkcji turystycznej i rekreacyjnej D5 – Dunajki Kazub oraz w obszarze urbanizacji. Akt ten określa zaś kierunki i stanowi podstawę do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 27 czerwca 2017 r., nr SKO Gd/1208/17, utrzymało powyższą decyzję w mocy.
Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżących, wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/G 801/17, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2017 r.
Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczony został zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jednakże, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzono z uchybieniami, albowiem weryfikacja danych dotyczących ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działek objętych analizą i realizowanej na nich funkcji była mało wnikliwa, niekompleksowa i wybiórcza. Nadto, nie przeprowadzono żadnych rozważań w kontekście tego, czy ewentualna funkcja mieszkaniowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla funkcji letniskowej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 18 września 2018 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku również utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że zwróciło się do Wójta Gminy Kaliska o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie informacji i dokumentów dotyczących rzeczywistego przeznaczenia działek objętych analizą i realizowanej na nich funkcji ze szczegółowym wskazaniem rodzaju zabudowy znajdującej się na działkach oraz dołączenia pozwolenia na budowę wydanego w stosunku do działki nr [...].
W odpowiedzi Wójt wyjaśnił, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa posiada cechy zabudowy letniskowej. Dotyczy to w szczególności działek nr: [...]-[...]. Wójt zgodził się, że często budynki letniskowe posiadają cechy i gabaryty budynków mieszkalnych, tak jak występujące w obszarze analizowanym budynki zlokalizowane na działkach o nr: [...]-[...]. Jednak, w jego ocenie, rozpatrując sąsiedztwo, należy brać pod uwagę nie tylko pojedyncze obiekty, ale przede wszystkim sąsiadującą przestrzeń tworzącą harmonijną całość założenia urbanistycznego, uwzględniając obok uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, również uwarunkowania gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Istniejąca zabudowa tworzy zaś wyraźny zdyscyplinowany i harmonijny ład przestrzenny, w skład którego wchodzą historycznie zwarte ośrodki zabudowy ruralistycznej w poszczególnych wsiach i przysiółkach oraz ukształtowane współcześnie zwarte zespoły zabudowy letniskowej, do których zalicza się analizowany obszar zabudowy letniskowej Dunajki nad jeziorem Kazubskim. Mając powyższe na uwadze Wójt stwierdził, że wnioskowana działka stanowi element zwartego zespołu zabudowy o charakterze letniskowym, który zlokalizowany jest poza zwartymi obszarami zabudowy wiejskiej. Zabudowa ta położona jest w sąsiedztwie jeziora Kazubskiego, stanowiącego atrakcyjny walor turystyczny, który przyczynił się do powstania tego zespołu rekreacyjno-wypoczynkowego. Ponadto, Wójt wskazał, że rozważając kwestie dobrego sąsiedztwa należy uwzględnić aspekt gospodarczo-społeczny istotny dla polityki gminy, która powinna kierować się zrównoważonym rozwojem przestrzennym i gospodarczym. Nie ma natomiast, jego zdaniem, ekonomicznego uzasadnienia lokalizowania w zwartych zespołach zabudowy letniskowej pojedynczych nieruchomości o funkcji mieszkalnej. Działania takie byłyby nie tylko zaburzeniem harmonijnego kompozycyjno-estetycznego ładu przestrzennego, lecz również generowałyby nieuzasadnione koszty, szczególnie dlatego, że właścicielami nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym są głównie osoby zamieszkujące poza terenem gminy. Jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów w obszarze analizowanym znajdują się trzy działki, które zostały zakwalifikowane do użytków gruntowych "B", tj. do zabudowy mieszkaniowej. Są to działki nr: [...]-[...], przy czym właścicielami dwóch działek o nr [...] i [...] są osoby zamieszkałe w Gdyni i Gdańsku. Nie są to zatem mieszkańcy gminy i nie można jednoznacznie stwierdzić, że w istocie te nieruchomości są budynkami mieszkalnymi. Tylko właściciel działki nr [...] zamieszkuje w miejscu zlokalizowania nieruchomości, lecz zdaniem organu, jako wyjątek, nie może przesądzać o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji. Z kolei, pozostałe działki, według wypisu z ewidencji gruntów, nie są działkami zabudowy mieszkaniowej, gdyż stanowią tereny oznaczone jako "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (działki nr: [...]-[...]) oraz "Bi" - inne tereny zabudowane. Biorąc pod uwagę przesłanki architektoniczne, działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, gdyż zlokalizowany jest na niej budynek o parametrach budynku gospodarczego lub letniskowego. Podobnie, na działce nr [...] zlokalizowany jest drewniany budynek o cechach domu letniskowego. Jedynie na działce nr [...] istnieje budynek o gabarytach budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Istotne jest także to, że według ewidencji gruntów wszystkie budynki na działkach "Bp" stanowią własność osób zamieszkałych w Gdańsku, Pruszczu Gdańskim i Sopocie oraz w woj. warmińsko - mazurskim. Podsumowując, Wójt stwierdził, że istniejący stan wynikający z ewidencji gruntów potwierdza, że w obszarze analizowanym zdecydowaną większość stanowią działki oznaczone jako użytki zabudowane o charakterze innym, niż zabudowa mieszkaniowa. Odnosząc się do kwestii wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę organ wskazał, że dotarł do jednej takiej decyzji wydanej dla działki nr [...] z dnia 9 lipca 1985 r., zezwalającej na budowę domu letniskowego. Według ewidencji gruntów działka ta stanowi użytek "B" - zabudowa mieszkaniowa, i jest niezgodna z pozwoleniem na budowę. W zasobach archiwum gminy i starostwa nie figuruje więcej decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Zdaniem Wójta, brak pozwoleń na budowę świadczy o niewystępowaniu nieruchomości o funkcji zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym, zaś całość rozważań prowadzi do wniosku, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji nie został w niniejszej sprawie spełniony.
Uwzględniając powyższą analizę przeprowadzoną przez Wójta Gminy, Kolegium uznało, że zasadne było wydanie orzeczenia odmawiającego ustalenia warunków zmiany sposobu użytkowania dla nieruchomości znajdującej się w obszarze zwartego zespołu zabudowy letniskowej. Kolegium wskazało przy tym, że zgodnie z przedłożonym materiałem dowodowym, żadna z działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie jest objęta pozwoleniem na budowę dla budynku mieszkalnego, w szczególności nie ma pozwolenia na budowę dla działki nr [...], jak wskazywał to skarżący. Działka ta oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy i jest zabudowana budynkiem o cechach i gabarytach domku letniskowego - tak samo jak oznaczona w ten sposób działka o nr [...]. Kolejna działka z obszaru poddanego analizie o nr [...] oznaczona jest jako grunt rolny "RVI" i również na jej terenie zlokalizowano zabudowę o cechach zabudowy letniskowej. Natomiast, na działce o nr [...] oznaczonej jako "Bi" - inne tereny zabudowane także istnieje budynek letniskowy. Zabudowa o cechach zabudowy mieszkaniowej zlokalizowana jest na działce o nr [...], figurującej w ewidencji jako "B", lecz brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatnią działką zabudowaną w sposób charakterystyczny dla zabudowy mieszkaniowej jest działka o nr [...] również oznaczona symbolem "B", jednakże także dla tego terenu brak jest stosownej decyzji administracyjnej.
Kolegium wskazało również, że niewątpliwie pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, jednakże w takich granicach, by nie kolidowała ona z funkcją już istniejącą i tak, aby można ją było pogodzić z zastanym stanem rzeczy. W ocenie zaś Kolegium, w niniejszej sprawie, pogodzenie funkcji mieszkaniowej z letniskową jest niemożliwe i niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jako przykład kolizji funkcji letniskowej z mieszkaniową Kolegium wskazało problem tzw. wynajmów krótkoterminowych mieszkań w budynkach wielorodzinnych oraz sprzeczność funkcji mieszkaniowej z zagrodową.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżących działania podjęte przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego tylko pozornie miały na celu wykonanie zobowiązań nałożonych przez Sąd. Kolegium przywołało jedynie te dowody i twierdzenia, które miały służyć podjęciu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie skarżących, fakt, że gmina chce zgromadzić jak najwięcej środków z podatków czy innych opłat, nie może wpływać na odmowę decyzji o warunkach zabudowy, o ile rzeczywisty stan wskazuje na taką możliwość, a dobre sąsiedztwo nie sprzeciwia się temu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2018 r. skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości C. i o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2013 r., o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości D., obręb C., gmina Kaliska, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, której beneficjentką jest sąsiadka skarżących. Zdaniem skarżących, dokument ten świadczy o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy sąsiedniej względem skarżących działki w obszarze analizowanym, ukazuje istniejącą w 2013 r. zabudowę mieszkaniową (załącznik graficzny do decyzji) oraz dowodzi uznaniowości organu w potwierdzaniu zmiany funkcji domu letniskowego. Nadto, zdaniem skarżących, orzekające organy pominęły wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 14 lutego 2018 r., dotyczące ustalenia czy ewentualna funkcja mieszkaniowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla funkcji letniskowej. W ocenie przy tym skarżących, w niniejszej sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. albowiem bezpośredni sąsiedzi skarżących użytkują budynki mieszkalne o funkcji całorocznej, a naprzeciwko działki wnioskodawców, stoją obok siebie budynki całoroczne o gabarytach typowych dla domów mieszkalnych. Jednocześnie, zdaniem skarżących, błędne jest także stanowisko organów, że nie daje się połączyć funkcji mieszkaniowej z letniskową, gdy tymczasem mieszkańcy budynków na sąsiadujących działkach, którzy mogą użytkować je przez cały rok, są przyzwyczajeni, że od początku wiosny w okolicy pojawiają się letnicy oraz turyści. Nie sposób zatem zgodzić się, że ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości skarżących zaburzy ład i porządek założenia urbanistycznego. Zamierzenie skarżących nie jest bowiem rzeczą wyjątkową w tej okolicy, natomiast to odmowa warunków zabudowy jest czymś rzadkim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/ Gd 728/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kaliska z dnia 16 lutego 2017 r. i umorzył postępowanie administracyjne.
Uzasadniając wydany wyrok Sąd ocenił, że planowanej zmianie sposobu użytkowania obiektu nie miała towarzyszyć żadna zmiana warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która mogłaby wpłynąć na zmianę wymagań, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący użytkują przedmiotowy obiekt jako budynek mieszkalny całoroczny, realizując w nim tym samym funkcję mieszkaniową. Fakt, że mieszkają tam przez przeważającą część roku świadczy o tym, że budynek ten nie pełni funkcji letniskowej. Jedynie kwestie związane z uregulowaniem spraw meldunkowych skłoniły skarżących do zawnioskowania o zmianę sposobu użytkowania, ale w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie nastąpiła żadna zmiana objęta normą przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sytuacja taka pozostaje zatem poza hipotezą art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd wskazał przy tym, że w orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej. Obie funkcje polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tyle tylko, że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok, a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem, w określonych okresach roku. Dlatego też, w ocenie Sądu, postepowanie wszczęte wnioskiem skarżących jest bezprzedmiotowe.
Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19, uchylił wyrok Sądu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał bowiem zarzut błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania budynku, która w istocie dotyczy możliwego prawnie przeznaczenia gruntu, jego funkcji; zaś rozróżnienie funkcji mieszkaniowej i letniskowej, jest jednym z typowych przykładów tego jakie prawne przeznaczenie może mieć dany grunt. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nawet bez dokonania robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu gdzie nie ma obowiązującego miejscowego planu. Ponadto, budynek mieszkalny i budynek letniskowy to dwa odrębne budynki, na co wskazują art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz kategoria III załącznika do ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym dom letniskowy stanowi inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny (tu: kategoria I) niewielki budynek, jak budynek gospodarczy i garaż do dwóch stanowisk włącznie. NSA wskazał przy tym, że takie rozróżnienie zabudowy nie dezawuuje jednakże poglądu orzeczniczego, zgodnie z którym nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej. Niemniej, niezależnie od tego poglądu w sprawie o warunki zabudowy wymagane jest przeprowadzenie stosownej analizy planistycznej i to na jej podstawie będzie możliwe stwierdzenie, czy zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej pośród zabudowy letniskowej odpowiada obowiązującemu na danym terenie ładowi przestrzennemu. W innym wypadku można by mówić o możliwości obejścia prawa i faktycznie promowanym "bezładzie". NSA zauważyło, że nie można nie dostrzec, że konieczność dokonania w okolicznościach niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, a więc w sposób merytoryczny rozpoznania wniosku o warunki zabudowy wynika z wiążącego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 801/17. NSA wskazało nadto, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 i z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Kaliska z dnia 16 lutego 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.
Kontrolując legalność tych decyzji, Sąd związany był wykładnią dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 801/17 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nadto, zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny a zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 18 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kaliska z dnia 16 lutego 2017 r. o odmowie ustalenia, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w C., na budynek mieszkalny.
Zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19, objęta wnioskiem skarżącego z dnia 30 grudnia 2015 r. zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w wyroku z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2601/19, wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jako że dla terenu objętej wnioskiem działki nr [...] w C. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p. stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wyjaśnił przy tym NSA w powołanym wyroku, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nawet bez dokonania robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu gdzie nie ma obowiązującego planu miejscowego.
Zgodnie zaś z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe albowiem objęta wnioskiem inwestycja – zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny - nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują bowiem jedynie budynki letniskowe a brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Powyższa ocena, w ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne pojęcie "kontynuacja funkcji", jakim posłużono się w tym przepisie nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontynuacja nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało.
Jak wskazał przy tym NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19, nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej. Powyższy pogląd zgodny jest jednocześnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niewątpliwie, budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) te dwa rodzaje zabudowy zostały osobno zdefiniowane. Zgodnie z § 3 pkt 7 tego rozporządzenia budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Stosownie natomiast do § 3 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia budynek jednorodzinny jest budynkiem mieszkalnym. Różne są zatem funkcje obu obiektów: rekreacyjna (wypoczynkowa) oraz mieszkaniowa. Choć podstawowym celem zabudowy rekreacji indywidualnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałe zamieszkanie, to jednak funkcja rekreacyjna jest w pewien sposób powiązana z mieszkaniową. Niewątpliwie bowiem okresowy wypoczynek wymaga tymczasowego zamieszkiwania w danym obiekcie. Funkcja mieszkaniowa oraz rekreacyjna nie kolidują ze sobą. W konsekwencji uznać należy, że choć budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym, to jednakże nie wyklucza to możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nie ma zatem kolizji pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową określaną jako letniskowa (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, nie można uznać, że istniejąca, w prawidłowo wyznaczonym, jak ocenił już WSA w Gdańsku w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 801/17, obszarze analizowanym zabudowa letniskowa nie stanowi kontynuacji funkcji dla objętej wnioskiem skarżącego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym bardziej, że przeprowadzona w sprawie analiza planistyczna wskazuje, że występujące w obszarze analizowanym na działkach nr: [...]-[...] budynki posiadają cechy i gabaryty zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działki nr: [...]-[...] zostały zakwalifikowane do użytków gruntowych "B", tj. do zabudowy mieszkaniowej.
Z kolei, przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p., odwołujący się do potrzeby uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, który eksponują orzekające w sprawie organy uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem skarżącego inwestycji, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Wzgląd na ogólnie pojętą ochronę ładu przestrzennego nie może, sam w sobie, stanowić jedynie samoistnej (wyłącznej) podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, co wszakże nie zwalnia organu z konieczności uwzględniania tej wartości przy ustalaniu owych warunków.
Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do wydania przez orzekające w niniejszej sprawie organy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem skarżącego inwestycji z uwagi na niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia, czy objęta wnioskiem skarżącego inwestycja spełnia pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Konieczność dokonania w okolicznościach niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, a więc w sposób merytoryczny rozpoznania wniosku o warunki zabudowy wynika z wiążącego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 801/17, na co wskazał NSA w wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19. Analiza powinna udzielić odpowiedzi, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To zaś umożliwi ocenę, czy ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji jest możliwe w światle tej regulacji. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem podstawowym instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Kaliska wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu.
Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną.
Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.