II SA/GD 703/21

II SA/Gd 703/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2119/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 20
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 29 listopada 2007 r. nr XVII/392/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stare Przedmieście rejon bastionu Św. Gertrudy i bastionu Żubr w mieście Gdańsku oddala skargę.
Uzasadnienie
K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XVII/392/07 Rady Miasta z 29 listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].
Skarżący wyjaśnił, że 4 października 2021 r. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa przez wskazany plan miejscowy. Skarżący jest właścicielem działki nr [..] w obrębie [..] przy ul. M. w G. Działka ta jest przeznaczona zgodnie z kartą terenu nr 012 zaskarżonego planu miejscowego na teren zieleni urządzonej (oznaczenie: ZP62). Zgodnie z uchwałą oznaczenie literowo-cyfrowe dotyczące przeznaczenia terenów, pozostających w kręgu niniejszej sprawy to:
- ZP tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom
budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje;
- ZP62 tereny zieleni urządzonej - tereny miejskiej zieleni urządzonej dostępne dla publiczności, np.: parki, zieleńce, ogrody zabytkowe i tematyczne (...).
Następnie skarżący wskazał, że zgodnie z definicjami zawartymi w raporcie NIK "Informacja o wynikach kontroli Zarządzanie zielenią miejską" z 31 października 2017 r.:
- tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzyszącą drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym;
- tereny zieleni urządzonej to tereny zieleni wymienione w dziale 3 sprawozdania GUS SG-01 Statystyka gminy: leśnictwo i ochrona środowiska, tj. parki spacerowo-wypoczynkowe, zieleńce, zieleń uliczna, tereny zieleni osiedlowej, cmentarze, pozostałe, parki spacerowo-wypoczynkowe i zieleńce ogólnie dostępne innych jednostek.
Dalej wskazano w skardze, że posilając się wykładnią językową i domniemaniem języka potocznego w interpretacji pojęcia zawartego w definicji uchwały "tereny zieleni miejskiej", to tereny położone w obrębie miasta albo też należące do miasta (podmiotu publicznego) - Gminy Miasta. Na drugie rozumienie wskazuje kwalifikator "dostępne dla publiczności", a w definicji raportu NIK "pełniące funkcje publiczne", "ogólnie dostępne" (tereny prywatne "dostępne dla publiczności" i "ogólnie dostępne" z reguły nie są, a "funkcje publiczne" pełnią zasadniczo tereny należące do podmiotów publicznych). W przykładowych wyliczeniach obiektów i sposobów zagospodarowania przedmiotowych terenów, zawartych w powołanych definicjach, brak jakiegokolwiek wskazania, że w ten sposób mogą być wykorzystywane tereny prywatne i wszystkie wymienione mają charakter publiczny, tj. w niniejszym przypadku, należące (jak rozumie skarżący) do Gminy lub pozostające w jej zarządzie. "Prywatny" jest antynomią "publicznego". Według Słownika Języka Polskiego "publiczny" to "przeznaczony lub dostępny dla wszystkich"; "prywatny" to "nie dla każdego dostępny, osobisty". Działka nr [..] obręb [..] przy ul. M. w G. jest własnością prywatną. Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej prawo własności stenowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych.
Skarżący przypomniał, że prawo własności ma charakter bezwzględny, skuteczny erga omnes - również Gmina, mimo położenia działki w granicach G., nie może pozbawić skarżącego uprawnień właścicielskich do nieruchomości. Tymczasem zaskarżony plan miejscowy nr ew. [..] faktycznie wywłaszcza skarżącego stwierdzając, że jego działka jest terenem "dostępnym dla publiczności", mimo że formalnie skarżący pozostaje właścicielem. Zaskarżona uchwała narusza przepisy dotyczące zasad przeznaczenia w miejscowym planie terenów prywatnych na cele publiczne, co skutkuje nadużyciem władztwa planistycznego - brak bezpośredniej kwalifikacji przez ustawodawcę zieleni publicznej jako celu publicznego wyłącza stosowanie przepisów o wywłaszczeniu. W art. 140 Kodeksu cywilnego stwierdzono, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (...)". Jak wskazał skarżący, w Konstytucji RP ustrojodawca kwestie własności uregulował w art. 21 i 64. W art. 21 ust. 1 postanowiono, że: Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia; w art. 64 zaś, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia; Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej; Własność może być ograniczona wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Mimo, że do ograniczających prawo własności ustaw należą niewątpliwie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ograniczenia te nie mogą naruszać istoty prawa własności, tj. prawa właściciela do korzystania z rzeczy, z wyłączeniem innych osób. Skarżący wskazał, że z kodeksu cywilnego i Konstytucji wynika - właśnie w takim zakresie – ochrona przysługującego mu prawa.
Skoro Rada Miasta w planie miejscowym przeznacza pod tereny miejskiej zieleni urządzonej (publiczne) działkę nr [..] obręb [..] przy ul. M. w G. (własność prywatną), a w uzasadnieniu uchwały stwierdza: "Na obszarze objętym opracowaniem planu nie zachodzi potrzeba przeznaczenia działek prywatnych na cele publiczne za wyjątkiem fragmentu działki nr [..] (około 7 m2, obręb [..]), będącej w użytkowaniu wieczystym, która znajduje się w terenie drogowym - ulicy W." - to nie jest to decyzja przemyślana, na pewno niezgodna z prawem, a przy tym czysto przypadkowa.
Z uwagi na powyższe skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały - karty terenu nr 012 w zakresie przeznaczenia działki nr [..] obręb [..] przy ul. M. w G. na tereny miejskiej zieleni urządzonej i dopuszczenie jej zagospodarowania w sposób analogiczny do zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Organ przypomniał, że zaskarżony plan został sporządzony zgodnie z procedurą planistyczną określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi właściwymi przepisami. Procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem i jej prawidłowość nie została zakwestionowana przez Wojewodę, który uchwalony akt opublikował w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008 r., nr 20, poz. 530.
Organ powołał się na orzecznictwo i stwierdził, że ograniczenia prawa własności, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Należąca do skarżącego działka nr [..] obr. [..] położona jest w obrębie nowożytnych fortyfikacji renesansowych, na terenie będącym elementem przeciwstoku [..]. Jest to unikatowy obszar, którego otwarty niezabudowany charakter ma strategiczne znaczenie dla uczytelnienia zachowanych do dzisiaj fortyfikacji G. Budowa zachodnich wałów i otaczającego ich z zewnątrz [..] rozpoczęła się około połowy XVI wieku. Były to fortyfikacje typu starowłoskiego. Później system rozbudowano i w latach 1623-1638 zbudowano ciąg 14 bastionów z fosą, od południa i wschodu, które obejmują właśnie sporny teren i są to fortyfikacje typu staroholenderskiego (ziemne, bez murowanych skarp i kazamat). Jako niezwykle cenne pozostałości tych fortyfikacji nowożytnych stały się podstawą do objęcia ich ochroną konserwatorską oraz uznania za pomnik historii: [..] w zasięgu obwarowań XVII w.
Następnie organ wyjaśnił, że z upływem czasu fortyfikacje straciły znaczenie militarne. Od końca XIX wieku rozpoczęto likwidowanie wałów i zasypywanie fosy. Zasypana została cała zachodnia odnoga [..]. [..], na terenie którego położona jest działka nr [..] obr. [..] , wraz z bastionami [..]-[..] uniknęły całkowitej rozbiórki w czasie likwidacji wałów w końcu XIX w. i stanowią dzisiaj unikatowe świadectwo skali założenia, formy, kształtu obwarowań. Teren [..] jest sukcesywnie poddawany rekultywacji i rewitalizacji. Wzdłuż fosy, na wałach i bastionach powstały chodniki i ścieżki rowerowe, przeobrażając tereny poforteczne w miejsce rekreacji dla mieszkańców i turystów. Ponadto obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka stanowi przedpole widoków historycznych obiektów (bastiony, [..], [..]). W związku z tym na analizowanym terenie niewskazana jest zabudowa, która zdegraduje chronione wartości dziedzictwa kulturowego.
Takie ustalenia planów miejscowych uzyskały wymagane prawem uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie ochrony historycznych wartości. Przedmiotowa działka jest bowiem objęta następującymi formami ochrony zabytków: 1) wpis do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny miasta, 2) wpis do rejestru zabytków jako zespół [..], 3) obszar uznany za pomnik historii [..] - miasto w zasięgu obwarowań XVII w., 4) teren objęty strefą konserwatorskiej ochrony archeologicznej.
Organ wyjaśnił, że jednym z celów uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego była ochrona obiektów wpisanych do rejestru zabytków, m in. zespołu bastionów z [..], jak również podniesienie walorów krajobrazowych przestrzeni. Działka nr [..] położona jest w terenie 012-ZP62 o ustalonym przeznaczeniu: teren zieleni urządzonej. Aby utrzymać historyczny charakter krajobrazu kulturowego oraz zachować ekspozycję fortyfikacji bastionowych oraz [..], w karcie terenu 012-ZP62 nie dopuszczono nowej zabudowy (obsługującej użytkowników terenu) oraz ustalono zakaz wprowadzania zieleni wysokiej, zakaz lokalizacji ogrodzeń, a także zakaz makroniwelacji. Ponadto w ust. 14 karty terenu wprowadzono następujące postanowienia dotyczące rehabilitacji obszaru:
1) planowane działania:
a) rewaloryzacja fortyfikacji bastionowych,
b) wprowadzenie małej architektury i oświetlenia,
c) rewaloryzacja i modernizacja istniejącej przestrzeni publicznej,
d) modernizacja istniejącej lub budowa nowej infrastruktury technicznej,
2) oczekiwane rezultaty:
a) poprawa wizerunku oraz funkcjonalności użytkowania terenu,
b) uzyskanie przestrzeni publicznej o wysokich parametrach jakościowych,
c) wyeksponowanie fortyfikacji bastionowych,
d) poprawa parametrów użytkowych infrastruktury technicznej.
Natomiast zgodnie z definicją zawartą w § 3 zaskarżonej uchwały ZP62 tereny zieleni urządzonej - tereny miejskiej zieleni urządzonej dostępne dla publiczności, np.: parki, zieleńce, ogrody zabytkowe i tematyczne, w których co najmniej 80% powierzchni zagospodarowuje się jako powierzchnię biologicznie czynną. Dopuszcza się:
1) budynki obsługujące użytkowników, np.: gastronomia, szalety, wypożyczalnie sprzętu turystycznego, pod warunkiem ustalenia w planie ich szczegółowej lokalizacji i zasad kształtowania zabudowy,
2) obiekty obsługujące użytkowników' nie wymagające pozwolenia na budowę.
Organ zauważył, że poprzedni plan miejscowy [..] uchwalony w 2002 r. (uchwała nr XLIX/1463/2002 z 23 maja 2002 r.), który stracił moc w 2007 r. po wejściu w życie zaskarżonego planu (nr 1151), ustalał na przedmiotowej działce, w ramach terenu 018-51: Funkcje wydzielone chronione - fragment fortyfikacji ziemno-wodnych. Dopuszcza się usługi strefy 33 z zakresu kultury, gastronomii, turystyki i rekreacji - bez prawa lokalizacji nowych obiektów kubaturowych. W ustaleniach planu z 2002 r. również widniał przepis o zakazie wprowadzania drzew i krzewów na terenach fortyfikacji. Tym samym niedopuszczenie nowej zabudowy na przedmiotowej działce w ramach obowiązującego planu miejscowego jest kontynuacją ustaleń poprzedniego planu. Ochrona walorów krajobrazu kulturowego stanowi niezmienny priorytet kształtowania zagospodarowania tego obszaru, a postanowienia jej dotyczące są konsekwentnie stosowane w dokumentach planistycznych miasta. Organ dodał, że działka została nabyta przez skarżącego 21 sierpnia 2020 r. i w momencie nabycia musiały być znane skarżącemu istniejące ograniczenia. Podkreślono również, że sporządzając plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, w ramach władztwa planistycznego, gmina jest zobowiązana wziąć pod uwagę szereg elementów, wskazanych między innymi w art. 1 ust. 2 ustawy, tj. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), a prawo własności jest jednym z nich. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżącego są nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XVII/392/07 Rady Miasta z 29 listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (dalej jako uchwała lub plan miejscowy), w zakresie należącej do skarżącego działki nr [..] przy ul. M. w G., objętej kartą terenu nr 012 - teren zieleni urządzonej (oznaczenie: ZP62). Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008 r., nr 20, poz. 530.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Badając następnie formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako u.s.g.) dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Jednakże w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta 29 listopada 2007 r., a zatem przed 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji, na mocy art. 17 ust. 2 z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a. – przyp. sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 2 (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. zgodnie z art. 18 ustawy nowelizującej – po dniu 1 czerwca 2017 r.). Zatem, biorąc pod uwagę brzmienie p.p.s.a. sprzed 1 czerwca 2017 r., w myśl ówcześnie obowiązującego art. 52 § 4 zdanie pierwsze, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2).
W niniejszej sprawie skarżący wezwał w dniu 4 października 2021 r. Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa na skutek przyjęcia zaskarżonego planu miejscowego. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wniósł skargę 9 listopada 2021 r. W konsekwencji, skargę wniesiono w 60-dniowym terminie, o którym mowa w powołanych powyżej przepisach.
W dalszej kolejności Sąd był zobowiązany do zbadania legitymacji skargowej strony, a to ze względu na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591, tj. w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, dalej jako u.s.g.), który stanowił wówczas, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Wobec powyższego, wnosząc skargę w tym trybie trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.
W tym zakresie Sąd uznał, że skarżący był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi, które to uprawnienie wynika z przysługującego mu prawa własności działki nr [..], objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Przy czym, skarżący upatruje naruszenia przysługującego mu prawa własności w przeznaczeniu terenu, stanowiącej jego własność nieruchomości na teren zieleni publicznie dostępnej, wykluczającej prawo zabudowy. W tym zakresie zatem, treść przysługujących mu uprawnień właścicielskich w ramach prawa zabudowy doznaje ograniczeń, co oznacza, że uprawnienie skarżącego zostało naruszone uchwałą, a to z kolei upoważnia Sąd do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie zgodności prawem.
W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zarazem, zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., natomiast - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) - zwanej dalej u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i istotne naruszenie "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.
Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.
Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu Sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury.
Przechodząc zaś do kontroli zasad sporządzania planu Sąd wyjaśnia, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.
Powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod teren zieleni urządzonej publicznie dostępnej z zakazem zabudowy. W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można gminie zarzucić dowolnego przeznaczenie spornego terenu na tereny zieleni urządzonej dostępnej publicznie, bez wyważenie interesu właściciela nieruchomości (interesu prywatnego) oraz racji, składających się na interes publiczny. Racje te znajdują bowiem odzwierciedlenie w, podlegającej również ochronie konstytucyjnej, ochronie dziedzictwa narodowego, obejmującego dziedzictwo kulturowe (art. 5 Konstytucji RP).
W pierwszej kolejności, badając zgodność zaskarżonego planu z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (art. 20 u.p.z.p.), tj. uchwałą nr XLII/1289/2001 Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2001 r. (dalej jako Studium), wskazać należy, że w jego treści jednoznacznie zidentyfikowane zostały walory historyczne i zabytkowe obiektów (fortyfikacje bastionowe), znajdujących się na terenie jednostki planistycznej 012, uwidocznione w pkt 16 karty terenu 012 zaskarżonego planu. W Studium wskazuje się, że: "W okresie największego rozkwitu G. w wieku XVI i XVII miasto otoczyły nowożytne fortyfikacje bastionowe [...]" (s. 26). "Najwartościowsza część zasobu dóbr kultury podlega ochronie prawnej, wynikającej z przepisów Ustawy o ochronie dóbr kultury. Obejmuje ona wszystkie te obiekty, ich zespoły oraz tereny, które zostały wpisane do rejestru zabytków. Ponadto historyczne Śródmieście zostało uznane zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 20 września 1994 r. za pomnik historii. [...] Poza zabytkami wpisanymi do rejestru, na terenie G. znajduje się wiele zespołów i obiektów, posiadających również wartości kulturowe, a w nim nie umieszczonych." (s. 27). "W zależności od stopnia ich zachowania pogrupowano chronione zespoły na dwie strefy:
- strefę zachowanej historycznej struktury przestrzennej (dla obszarów, na których przekształcenia są stosunkowo nieduże),
- strefę zachowanych elementów historycznej struktury przestrzennej (dla obszarów, gdzie historyczna struktura przestrzenna została przekształcona lub zniszczona w znacznym stopniu, jednak zachowały się jej czytelne elementy). [...] W G. ochrona dóbr kultury stanowi jedną z podstaw rozwoju." (s. 28). Następnie wskazano, że "W Studium ustala się różnorodne polityki ochronne mające na celu zachowanie, uczytelnienie lub ekspozycję zabytków stosownie do ich znaczenia w krajobrazie kulturowym, określone drogą wartościowania zabytkowych przestrzeni miejskich. [...] Stosując tę metodę wyznaczono w G. trzy typy obszarów podlegających ochronie w zakresie dziedzictwa kulturowego:
- obszary i obiekty o znaczeniu ponadregionalnym, tworzące tożsamość miasta i jego wizerunek w skali europejskiej i krajowej,
- obszary i obiekty o znaczeniu miejskim (regionalnym),
- obszary i obiekty kształtujące lokalną tożsamość i wizerunek w skali dzielnic lub ich fragmentów." (s. 63-63).
Zgodnie z Aneksem nr 22 "Wykaz obszarów i obiektów dziedzictwa kulturowego będących przedmiotem odpowiednich polityk ochronnych" do Obszarów i obiektów o znaczeniu ponadregionalnym tworzących tożsamość miasta w skali europejskiej (lit. A) na pierwszej pozycji zaliczono: Obszar urbanistyczny w obrębie fortyfikacji nowożytnych, w którym nakładają się na siebie historyczne układy:
– wczesnośredniowieczny (fragmentów Starego Miasta),
– średniowieczny (miasta portowego, lokowanego na prawach lubeckim i chełmińskim),
– barokowy (ciąg fortyfikacji miejskich z [..]),
– dziewiętnastowieczny (pochodząca z przełomu XIX i XX wieku przebudowa zachodnich terenów pofortecznych oraz zabudowa).
Wobec powyższego "Dla potrzeb Studium na tych obszarach, najcenniejszych
z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego miasta, przyjmuje się jako ramowe następujące zasady ochrony i kształtowania przestrzeni:
1) ochrona historycznego układu przestrzennego poprzez:
- zachowanie historycznego przebiegu i rozplanowania ulic i placów, usunięcie elementów zniekształcających, zachowanie przekroju ulic, ich szerokości i linii zabudowy,
- rekonstrukcję historycznych założeń urbanistycznych i zielonych, usunięcie elementów je zniekształcających,
- zachowanie historycznego podziału parcelacyjnego (bez możliwości podziałów wtórnych),
- zachowanie proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę zespołu oraz jego poszczególnych wnętrz (ulic, placów, itp.),
- zachowanie historycznych układów fortyfikacyjnych;
2) ochrona krajobrazu historycznego – usunięcie elementów dysharmonizujących:
- zachowanie historycznych panoram i ich przedpól,
- zachowanie osi widokowych,
- zachowanie dominant przestrzennych;
3) ochrona obiektów zabytkowych polegająca na:
- restauracji i modernizacji technicznej obiektów zabytkowych i posiadających wartości kulturowe,
- rekonstrukcji szczególnie ważnych fragmentów historycznej architektury – stanowiących istotne uzupełnienie zachowanych struktur;
4) ochrona archeologiczna – wymóg prowadzenia ratowniczych badań archeologicznych przed rozpoczęciem inwestycji;
5) ochrona zachowanych obiektów małej architektury i nawierzchni ulic wraz z przywracaniem nawierzchni historycznych;
6) dostosowanie funkcji do wartości zabytkowych zespołu;
7) dostosowanie nowej architektury do historycznej kompozycji architektonicznej i urbanistycznej przez utrzymanie:
- skali,
- bryły,
- podziałów architektonicznych,
- proporcji powierzchni muru i otworów,
- lokalnych tradycji architektonicznych;
8) ochrona niematerialnych wartości kulturowych przez:
- zachowanie nazewnictwa historycznego,
- ochronę symboli: herbów, barw" (s. 64 Studium).
Zestawienie powyższych dyrektyw ochrony obszaru historycznych fortyfikacji nowożytnych z treścią zaskarżonej uchwały w zakresie terenu obejmującego nieruchomość skarżącego prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie pozostaje w sprzeczności ze Studium.
Jak wynika z powyższego, Studium w sposób istotny kładzie nacisk na ochronę dziedzictwa kulturowego, identyfikując obszary szczególnie cenne z tego punktu widzenia dla Miasta. Działka nr [..] znajduje się natomiast w obrębie nowożytnych fortyfikacji renesansowych, będących unikatowym obszarem w szczególności ze względu na jej niezabudowany charakter. W odpowiedzi na skargę, czego też nie kwestionuje w żaden sposób skarżący, wskazuje się, że sporny teren, obejmując fortyfikacje z XVII w., obecnie stanowi niezwykle cenne pozostałości fortyfikacji staroholenderskich, objętych ochroną konserwatorską oraz uznanych za pomnik historii G. – miasto w zasięgu obwarowań XVII w. Postanowienia Studium w tym zakresie znajdują zatem odzwierciedlenie w treści zaskarżonego planu. Zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium (tak np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/14, CBOSA). Zgodność planu ze studium nie oznacza jednak bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. W orzecznictwie przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego, unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, CBOSA).
Odnosząc się w tym miejscu do szczegółowych postanowień planu, wskazać należy, że działka nr [..], położona jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem ZP62 – tereny zieleni urządzonej - tereny miejskiej zieleni urządzonej dostępne dla publiczności, np.: parki, zieleńce, ogrody zabytkowe i tematyczne, w których co najmniej 80% powierzchni zagospodarowuje się jako powierzchnię biologicznie czynną. Dopuszcza się:
1) budynki obsługujące użytkowników, np.: gastronomia, szalety, wypożyczalnie sprzętu turystycznego, pod warunkiem ustalenia w planie ich szczegółowej lokalizacji i zasad kształtowania zabudowy,
2) obiekty obsługujące użytkowników nie wymagające pozwolenia na budowę.
Zgodnie z kartą terenu nr 012 w pkt 10 ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej:
1) strefy ochrony dóbr kultury: teren objęty strefą konserwatorskiej ochrony archeologicznej,
2) zasady kształtowania struktury przestrzennej:
a) zakaz lokalizacji nośników reklamowych i masztów telefonii komórkowej,
b) ciągi piesze, pieszo – rowerowe o nawierzchni gruntowej, kamiennej lub z kostki brukowej,
3) zasady ochrony obiektów o wartościach kulturowych:
a) ochronie podlegają relikty bramy kolejowej o wartościach kulturowych oznaczone na rysunku planu,
b) wszelkie prace ziemne wymagają nadzorów archeologicznych.
W pkt 12 karty terenu nr 012 ustalono zasady kształtowania przestrzeni publicznych:
1) mała architektura: dopuszcza się,
2) nośniki reklamowe: jak w pkt 10.2a,
3) tymczasowe obiekty usługowo-handlowe: zakaz lokalizacji,
4) urządzenia techniczne: dopuszcza się,
5) zieleń: dopuszcza się.
W pkt 14 karty terenu nr 012 wskazano ustalenia dotyczące obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, wymagających przekształceń lub rekultywacji:
teren objęty granicami obszaru rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej:
1) planowane działania:
a) rewaloryzacja fortyfikacji bastionowych,
b) wprowadzenie małej architektury i oświetlenia,
c) rewaloryzacja i modernizacja istniejącej przestrzeni publicznych,
d) modernizacja istniejącej lub budowa nowej infrastruktury technicznej,
2) oczekiwane rezultaty:
a) poprawa wizerunku oraz funkcjonalności użytkowania terenu,
b) uzyskanie przestrzeni publicznej o wysokich parametrach jakościowych,
c) wyeksponowanie fortyfikacji bastionowych,
d) poprawa parametrów użytkowych infrastruktury technicznej,
3) parametry zagospodarowania i infrastruktury ujęte zostały w pkt 7 i 9.
W pkt 16 karty terenu nr 012 wskazano sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów:
1) teren położony w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny miasta - zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi,
2) teren położony w obrębie obszaru uznanego za pomnik historii - zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi,
3) teren położony w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków jako zespół [..] – zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi,
4) część terenu (jak na rysunku planu) położona w obrębie strefy ochrony pośredniej podziemnego ujęcia wody "[..]" – zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi,
5) strefa ograniczeń od wału przeciwpowodziowego (poza granicami planu) – zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi.
W pkt 17 karty terenu nr 012 w ppkt 2 wskazano zakaz wprowadzania zieleni
wysokiej; w ppkt 4 - zakaz lokalizacji ogrodzeń.
Dokonując oceny powyższych postanowień planu w granicach naruszonego interesu skarżącego z perspektywy naruszenia zasady władztwa planistycznego wskazać należy, że skarżący w istocie nie kwestionuje samego charakteru obszaru, objętego jednostką ZP62 (karta terenu 012) jako obszaru o szczególnym znaczeniu historycznym. Zarzuty skargi koncentrują się na zakwestionowaniu przeznaczenia obszaru obejmującego jego działkę nr [..] – na tereny zieleni urządzonej dostępne dla publiczności. Skarżący argumentuje bowiem, że należąca do niego działka stanowi prywatną własność, a nie publiczną, a tylko tereny publiczne mogą być przeznaczane pod zieleń publiczną. Zatem, w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza przepisy dotyczące zasad przeznaczenia w miejscowym planie terenów prywatnych na cele publiczne, gdyż brak jest bezpośredniej kwalifikacji zieleni publicznej jako celu publicznego. Skarżący jednocześnie wskazuje, że brak możliwości zabudowy w istocie oznacza pozbawienie go prawa własności nieruchomości. W ocenie Sądu, argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.
W powyższym kontekście przypomnieć należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.
Podkreślić należy, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego – charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności - jeśli więc pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, jest dopuszczalna i nie oznacza przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Elementem tak rozumianego prawa własności jest w szczególności uprawnienie do zabudowy nieruchomości, które przekłada się na możliwość wykonywania w określony sposób prawa własności (np. poprzez zabudowanie nieruchomości budynkiem mieszkalnym). Z kolei, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym kontekście, wyłączenie możliwości zabudowy w ramach władztwa planistycznego, nie oznacza – wbrew argumentacji skargi – pozbawienia prawa własności nieruchomości, lecz ograniczenie jednego z istotnych uprawnień, kształtujących to prawo. Rację ma jednak skarżący, że wprowadzenie tego ograniczenia musi spełniać konstytucyjne standardy, o których mowa była powyżej.
Wprowadzone ograniczenia muszą więc mieć swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, CBOSA). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. W ramach koncepcji władztwa planistycznego gmina może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak ingerencja taka musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawowym odzwierciedleniem możliwości wprowadzania ograniczeń na jednostki w planowaniu przestrzennym są wartości, które organ obligatoryjnie uwzględnia w tym procesie, dokonują wyważenia interesu prywatnego i publicznego, tj. w szczególności walory architektoniczne i krajobrazowe – art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Rzecz w tym, by te wartości, leżące u podstaw wprowadzania ograniczeń w konkretnych przypadkach, były w jasny sposób zidentyfikowane przez organ planistyczny i nadawały się do weryfikacji, stanowiąc obiektywną przeciwwagę dla interesu prywatnego. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Istotne jest przy tym by wprowadzając te ograniczenia gmina nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, czy nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Rada Miasta, ustalając dla terenu, na obszarze którego znajduje się m.in. działka skarżącego, przeznaczenie pod teren zieleni dostępnej dla publiczności, nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzone przeznaczenie wraz z zakazem zabudowy znajduje obiektywne i przekonywujące uzasadnienie w innych wartościach chronionych przepisami odrębnymi, tj. w potrzebie ochrony walorów krajobrazowych, z którą współgra ochrona, wnikająca z objęcia nieruchomości skarżącego różnymi formami ochrony zabytków. Nadto, w ocenie Sądu, przyjęte postanowienia nie naruszają proporcji między interesem skarżącego a interesem publicznym, będąc wynikiem konsekwentnych i spójnych działań organów miasta, ukierunkowanych na ochronę terenów o szczególnym znaczeniu historycznym i kulturowym. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustalone w zaskarżonym planie przeznaczenie działki skarżącego jest zgodne z jej historycznym przeznaczeniem oraz przewidzianą postanowieniami Studium ochroną tego wyjątkowego w skali miasta obszaru. Objęcie działki skarżącego formami ochrony zabytków w postaci wpisania tego obszaru do rejestru zabytków jako historycznego układu urbanistycznego miasta oraz jako zespołu [..], a ponadto jako - teren położony w obrębie obszaru uznanego za pomnik historii, a także jako teren objęty strefą konserwatorskiej ochrony archeologicznej w sposób obiektywny potwierdza unikatowe walory historyczne i zabytkowe tego terenu, uzasadniające wyłącznie prawa zabudowy. Walorów tych zresztą nie kwestionuje sam skarżący. Niewątpliwe jest też, że nabywając 21 sierpnia 2020 r. przedmiotową nieruchomość, co do której w § 1 pkt 5 umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego (rep A nr [..]) jednoznacznie wskazane było jej przeznaczenie w zaskarżonym planie jako teren zieleni urządzonej dostępnej publicznie. Skarżący był więc świadom faktu wyłączenia prawa zabudowy, towarzyszącego nabywanej nieruchomości. Co więcej, w zakresie wyłączenia prawa zabudowy zaskarżony plan kontynuuje przeznaczenie wynikające z poprzedniego planu, tj. uchwały nr XLIX/1463/2002 z 23 maja 2002 r.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu skarżącego, iż brak jest bezpośredniej kwalifikacji zieleni publicznej jako celu publicznego, sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są niewątpliwie m.in. opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (pkt 5). Przepis ten obowiązuje również obecnie, a co więcej z dniem 18 listopada 2015 r. do art. 6 dodano pkt 9c, w myśl którego celem publicznym jest również wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.
Wskazać przy tym należy, o czym mowa była powyżej, a wynika to także z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w granicach opracowania znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków, w tym m.in. [..]. Dodatkowo, cały obszar [..] stanowi fragment obszaru wpisanego do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny miasta oraz stanowi fragment obszaru uznanego za pomnik historii. Objęty jest również strefą konserwatorskiej ochrony archeologicznej. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że wielkopowierzchniowa ochrona zabytkowych części miasta niewątpliwie stanowi cel publiczny, a jednocześnie wyznacza kierunki zagospodarowania tych terenów oraz terenów okolicznych. Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono również, że "Ideą koncepcji planu obszaru, który charakteryzuje się wybitnymi walorami krajobrazowymi w skali miasta, jest zatrzymanie postępującego procesu degradacji przestrzeni oraz udostępnienie jej mieszkańcom i turystom [podkreślenie własne sądu]" (s. 1 uzasadnienia). Ponadto, "Południowa cześć obszaru opracowania to przede wszystkim tereny zieleni urządzonej i usług z zielenią towarzyszącą –: [..] [podkreślenie własne sądu] [...] W granicach bastionów wyznaczono dwa punkty widokowe o pełnej panoramie oraz ustalono zakaz wprowadzania zieleni wysokiej, który wynika z chęci wyeksponowania ww. bastionów." (s. 2 uzasadnienia). "Południowa i zachodnia część opracowania znajduje się w granicach Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie. Istniejąca szata roślinna – bastiony, park przy ulicy Plac W. jest do zachowania" (s. 4 uzasadnienia). Jednocześnie, w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że sporna działka skarżącego znajduje się na terenie bastionu, a ponadto działka ta znajduje się na obszarze przedpola widokowego historycznych obiektów – m.in. bastionów, [..] czy panoramicznego otwarcia na cały G. w kontekście zachowanych fortyfikacji (s. 4).
W konsekwencji, zestawienie dyrektyw wynikających ze Studium z treścią kontrolowanego planu miejscowego w odniesieniu do działki skarżącego, a także lokalizacja spornej działki na terenie historycznym, podlegającym wielowymiarowej ochronie konserwatorskiej z różnych tytułów, prowadzi do wniosku, że ustalając w zaskarżonym planie przeznaczenie m.in. dla działki skarżącego jako terenu zieleni urządzonej dostępnej publicznie Rada Miasta nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie wprowadziła ograniczeń nieproporcjonalnych, mogących być uznane za nadmierne. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt przeznaczenia w planie działki skarżącego pod teren zieleni urządzonej nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań prawnych obszaru, konsekwentnie realizowanych przez władze miasta na przestrzeni wielu lat. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego w sposób nieuzasadniony i niezgodny z obowiązującymi przepisami. Co więcej, nabywając sporną nieruchomość, co już zostało wskazane powyżej, skarżący był świadom związanych z nią ograniczeń w prawie do zabudowy, gdyż zostały one wskazane w treści zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329).