II SA/Gd 702/23

II SA/Gd 702/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1521/24 - Wyrok NSA z 2025-09-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. R. - D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 lipca 2023 r. znak: SKO.450.220.2022 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżących W. R. – D. i M. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. R. i M. D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 lipca 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 21 października 2022 r. Burmistrz Miastka stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], obręb P.
Odwołanie od powyższej decyzji, w zakreślonym przepisami terminie, wnieśli W. R. i M. D. Niezależnie od powyższego, pismem z dnia 8 listopada 2022 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016r. o warunkach zabudowy wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Z uwagi na zbieg dwóch nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (wznowieniowego oraz nieważnościowego) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku zwróciło się do wnioskodawców z zapytaniem czy podtrzymują wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wyjaśniając jednocześnie, że podtrzymanie wniosku skutkować będzie wszczęciem odrębnego postępowania nieważnościowego wraz z koniecznością zawieszenia obecnie prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrza Miastka z dnia 21 października 2022 r.
W odpowiedzi na powyższe wnioskodawcy, w piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r., wskazali, że podtrzymują wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r.
Zawiadomieniem z dnia 5 stycznia 2023 r. Kolegium poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
W dniu 23 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawców zatytułowane "Stanowisko w sprawie", w którym wskazali ponownie, że podtrzymują swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. w całości. W ich ocenie kwestionowana decyzja zawiera szereg rażących naruszeń prawa, tj.:
nie ustalono takich parametrów jak powierzchnia nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
organ nie przeanalizował też parametru powierzchni nowej zabudowy;
organ pozostawił przestrzeń działki, która nie posiada ustalonego zagospodarowania.
Wnioskodawcy zwrócili nadto uwagę, że w wyroku z dnia 23 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gd 479/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że kwestionowana decyzja nie zawiera kluczowych parametrów, które należy określić dla nowej zabudowy. W ich ocenie tego rodzaju naruszenia należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 1 w zw. z § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W dniu 27 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło natomiast pismo P. N., w którym wniósł o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. W jego ocenie wady analizy urbanistycznej nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wpływu na rozstrzygnięcie nie mogą mieć wyłącznie wadliwość czy braki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Strona zaznaczyła, że inwestycja przez nią zrealizowana nie jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie ma żadnych podstaw do uznania, aby nie dawała się z nim pogodzić.
W ocenie inwestora zarzut wydania decyzji z pominięciem wnioskodawców nie może stanowić podstawy do unieważnienia kwestionowanej decyzji, albowiem w konsekwencji wznowienia postępowania doszło do konwalidacji tego uchybienia. P. N. odniósł się także kwestii związanej z prawidłowością wszczęcia i prowadzenia postępowania. W jego ocenie Kolegium w sposób nieprawidłowy zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze w trybie wznowieniowym na potrzeby przeprowadzenia postępowania nieważnościowego.
Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. Kolegium zawiadomiło strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków, czy zastrzeżeń przed wydaniem decyzji w sprawie.
W dniu 20 marca 2023 r. do Kolegium wpłynęło kolejne pismo W. R. i M. D., w którym - podtrzymując wniosek o stwierdzenie nieważności – wskazali, że w wyroku z dnia 23 marca 2022 r. Sąd wskazał na szereg poważnych wad kwestionowanej decyzji Burmistrza Miastka, a nie tylko samej analizy urbanistycznej. Zatem wadliwość tej decyzji nie ogranicza się jedynie do wadliwego przeprowadzenia analizy urbanistycznej, ale przede wszystkim obejmuje treść samej decyzji, w której organ nie określił jej obligatoryjnych elementów, jakimi są parametry nowej zabudowy. W ocenie wnioskodawców powyższe należy traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Równorzędnie, zdaniem wnioskodawców, należy traktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu. Wykazanie zgodności inwestycji z wymaganiami ładu przestrzennego nie jest rzeczą strony, lecz organu. W ich ocenie nie sposób jest zbadać wpływ na wymagania ładu przestrzennego parametrów, które są wymagane przepisami prawa, jeśli nie zostały one w żaden sposób ustalone w treści decyzji.
W dniu 12 kwietnia 2023 r. do Kolegium wpłynęło pismo Starosty Bytowskiego z kopią decyzji z dnia 24 lutego 2017 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb P., gm. M.
Decyzją z dnia 6 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności przystąpiło do oceny decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. pod kątem przesłanki wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastrzeżenia wnioskodawców dotyczyły wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. na dzień 5 sierpnia 2016 r. (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb P., gm. Miastko, w oparciu o błędnie przeprowadzoną analizę urbanistyczną, co w konsekwencji miało skutek w postaci wydania wadliwej decyzji o warunkach zabudowy, która nie zawierała koniecznych parametrów zabudowy. Wnioskodawcy podkreślili, że powyższe zostało stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2022r. o sygn. akt II SA/Gd 479/21.
Przywołując treść i wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) a także ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw by uznać, że kwestionowana decyzja Burmistrza Miastka rażąco narusza prawo, tj. przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak spełnienia wynikającej z tego przepisu "zasady dobrego sąsiedztwa". W ocenie Kolegium analiza akt sprawy nie prowadzi do wniosku, aby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się z nim pogodzić. Planowany budynek jednorodzinny kontynuuje funkcję zastaną na analizowanym obszarze, na którym znajduje się właśnie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu wspomnianej zasady dobrego sąsiedztwa i zaburzeniu ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie planowanej zabudowy. Nie można także stwierdzić, że załatwienie sprawy z wniosku inwestora poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Wobec tego ujawnione nieprawidłowości w zakresie zastosowania przepisów rozporządzenia nie mogły zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo.
Zdaniem Kolegium wnioskodawcy słusznie zauważyli, że kwestionowana decyzja została sporządzona w sposób wadliwy. Rzeczywiście nie ustalono w niej wszystkich, wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, parametrów urbanistyczno-architektonicznych. Jakkolwiek powyższe okoliczności zostały potwierdzone w wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 479/21, to jednak w ocenie organu, orzeczenie to zapadło na gruncie odrębnego trybu nadzwyczajnego - postępowania wznowieniowego. Stwierdzone braki kwestionowanej decyzji służyły konkluzji Sądu co do niemożliwości zastosowania w postępowaniu wznowieniowym przepisu art. 146 § 2 k.p.a. i braku podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016r. nie podlega uchyleniu, gdyż ponowna decyzja o warunkach zabudowy ustalałaby warunki inwestycji, które pokrywają się z kwestionowanym rozstrzygnięciem. W wyroku tym Sąd nie przesądził natomiast, że opisane braki kwestionowanej decyzji mają charakter rażącego naruszenia prawa.
Dokonując natomiast oceny tych braków kwestionowanej decyzji na gruncie postępowania nieważnościowego, Kolegium uznało, że wskazana wadliwość przedmiotowej decyzji nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Zdaniem organu brak określenia w kwestionowanej decyzji parametrów nowej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk i konieczność doszukiwania się ich w treści załączników decyzji - choć stanowiący oczywistą nieprawidłowość - nie mógł zaważyć na bycie prawnym całej decyzji, albowiem nie skutkowało to powstaniem zabudowy całkowicie naruszającej ład przestrzenny na wskazanym obszarze z parametrami w sposób kardynalnie nieuzasadniony odbiegającymi od zastanych w obszarze analizowanym.
Dokonując analizy kwestionowanej decyzji oraz załączonych do niej załączników Kolegium stwierdziło, że pominięcie omawianych parametrów urbanistycznych nie było nieusprawiedliwione, choć niewątpliwie nieprawidłowe. Nie służyło ono bowiem wprowadzeniu zabudowy całkowicie odstającej od zastanej w obszarze analizowanym, lecz raczej było wynikiem braku dbałości organu o danie wyrazu w kwestionowanej decyzji wypełnieniu wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Brakujące parametry były bowiem możliwe do ustalenia po dokonaniu głębszej analizy danych zawartych w samej decyzji oraz w jej załącznikach. Zatem brak określenia w kwestionowanej decyzji parametrów nowej zabudowy nie skutkował całkowitą dowolnością przy realizacji planowanej inwestycji. Powyższą tezę potwierdza wydana, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 sierpnia 2016 r., decyzja Starosty Bytowskiego z dnia 24 lutego 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb P., gm. M.
W ocenie organu, w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy możliwe jest jego ustalenie przez odwołanie się zawarte w decyzji, a poprzestające wyłącznie na stwierdzeniu, że dopuszcza się możliwość budowy wnioskowanego budynku o powierzchni do 185 m2 łącznie z garażem z jednoczesnym wskazaniem, że powierzchnie biologicznie czynne powinny stanowić co najmniej 60 % powierzchni terenu. Przy powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,0617 ha, wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się jako 29,98%. Jakkolwiek zatem w kwestionowanej decyzji nie określono wspomnianego parametru, brak ten nie może być uznany za rażąco naruszający prawo, gdyż możliwe jest jego ustalenie w oparciu o dane zawarte w samej decyzji.
Kolegium podkreśliło, że kwestie dotyczące samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Charakterystyka istniejącej na danym terenie w obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do kategorii wiedzy urbanistycznej. Ewentualna wadliwość analizy i błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa.
Ustosunkowując się do kwestii pozostałej powierzchni działki nr [...] i zarzutu wnioskodawców o pozostawieniu przestrzeni działki, która nie posiada ustalonego sposobu zagospodarowania, Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury nakazują jedynie wyznaczenie wskaźnika powierzchni wielkości zabudowy. Brak jest natomiast przepisu nakazującego ustalenie sposobu zagospodarowania w odniesieniu części działki, jaka pozostanie niezabudowana/ niezagospodarowana. W orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy wskazuje się, że ich ustalenie odnosi się do całego obszaru działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, a nie jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), a nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.
Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu nieważnościowym nie podlega badaniu to, czy dana decyzja jest niewadliwa - czyli, innymi słowy, czy poprzedzające ją postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i czy w jego wyniku zapadła decyzja o właściwej treści - a jedynie to, czy sporna decyzja jest dotknięta szczególnie ciężkimi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości weryfikowanej decyzji, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności wpływa następnie na zakres działania organu nadzorczego, który w konsekwencji nie dokonuje ponownej oceny zebranego w toku postępowania zwykłego materiału dowodowego.
W ocenie Kolegium, z ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych nie wynika, by stwierdzone i niewątpliwe wady kwestionowanej decyzji z dnia 5 sierpnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na działce nr [...] prowadziły do takich skutków społeczno - gospodarczych, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności. Kwestionowana decyzja potwierdziła dopuszczalność, z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, realizacji na działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wpisującej się w dominującą w terenie analizowanym funkcję zastaną - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Spełnione są również, zdaniem Kolegium, wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., a przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.
Końcowo Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie zaistniały inne przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, ma wskazaną podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna, nie wywołałaby czynu zagrożonego karą w razie jej niewykonania oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja spełnia ponadto wszystkie wymagania formalne określone przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. R. i M. D. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 lipca 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 5 i 6 u.p.z.p. w związku z § 1 i § 5, § 6, § 7 i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą, na bezpodstawnym przyjęciu, że wady decyzji polegające na tym, że nie ustalono m.in. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a w tym:
wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
szerokość elewacji frontowej;
wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych)
nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że wady te stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu tegoż przepisu. W konsekwencji powyższego, w ocenie skarżących, organ błędnie nie zastosował art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Zarzucili ponadto naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) poprzez dokonanie przez organ ustaleń sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 marca 2022 roku, sygnatura akt. II SA/Gd 479/21.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1 - 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego.
Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu postępowań. Możliwość podważenia wydanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi bowiem odstępstwo od podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) co przesądza, że stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, wszystkie przywołane orzeczenie dostępne są na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, z 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, z 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14, z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15). Zatem gdy zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji, połączonej z koniecznością wykorzystania wielu metod i sposobów rozumowania prawniczego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por.m.in. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1859/11).
W doktrynie uznaje się, że samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "rażącego" naruszenia prawa zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 630-631).
Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać jednak każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 94, nr 42, poz. 16). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, sprzeczność taka zachodzi także wtedy, gdy decyzja administracyjna nie zawiera obligatoryjnych elementów struktury swojej treści wynikających z przepisów prawa materialnego. Także w takim przypadku należy przyjąć, że jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, że wprawdzie zakwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została sporządzona w sposób wadliwy, albowiem nie ustalono w niej wszystkich wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury parametrów urbanistyczno - architektonicznych (wskaźnika nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk) niemniej jednak brakujące parametry możliwe były do ustalenia po dokonaniu głębszej analizy danych zawartych w samej decyzji oraz w jej załącznikach. Tym samym, w ocenie Kolegium, brak określenia wskazanych wyżej parametrów nowej budowy nie skutkował w rezultacie całkowitą dowolnością przy realizacji planowanej inwestycji.
Zdaniem Sądu stanowisko prezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe.
Stosownie do treści przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu na dzień 5 sierpnia 2016 r. wynikającym z tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie natomiast z § 3 wydanego na podstawie delegacji z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Kolejne paragrafy rozporządzenia wyznaczają sposób ustalenia wskaźników, parametrów i cech zabudowy w zakresie linii zabudowy (§ 4 – jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w braku takiej możliwości zgodnie z przepisami odrębnymi lub inny sposób, jeśli wynika to z analizy); wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 – na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ewentualnie istnieje możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy); szerokości elewacji frontowej (§ 6 - na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, ewentualnie dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 - jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ewentualnie w inny sposób, w tym jeśli wynika on z analizy); geometrii dachu (§ 8 - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym).
Z powyższych regulacji wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wyznaczenie obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie na nim analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza powinna odzwierciedlać rzeczywisty stan faktyczny, tj. istniejący ład przestrzenno-architektoniczny na obszarze analizowanym, tak w zakresie funkcji zabudowy jak i jej parametrów, cech i wskaźników. Warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa) jest bowiem "zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 ust. 1 u.p.z.p.)" (por. np. wyrok w sprawie II OSK 3392/19).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami wykonawczymi wymaga określenia parametrów nowej zabudowy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy należy zatem traktować jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 846/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 831/22). Decyzja, w której nie określono wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji i wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostaje w oczywistej (rażącej) sprzeczności z przepisami prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 16. poz. 1588 ze zm.). Jest zatem dotknięta kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy.