II SA/Gd 701/23

II SA/Gd 701/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 7 czerwca 2023 r. nr SKO.465.3.2023 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz D. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 7 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej Kpa), po rozpoznaniu odwołania J. W. uchyliło decyzję Wójta Gminy U. z 17 lutego 2023 r. i przekazało w tym zakresie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem D. M., właścicielki działki nr [...] położonej w obrębie D., organ I instancji decyzją z 17 lutego 2023 r. nakazał właścicielowi działki nr [...] J. W. wykonanie urządzeń mających zapobiegać szkodom na działce nr [...] obr. D., gm. U., w terminie do dnia 30 kwietnia 2023 roku. Wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] obr. D., gm. U., polegać powinno na usunięciu przyczyny zalewania, czyli prawidłowym zagospodarowaniu wód opadowych na własnym terenie. Należy nie tylko wykonać urządzenia do odprowadzania wód opadowych, ale zapewnić by woda nie spływała z nich na sąsiednią nieruchomość, a także wzdłuż granicy sąsiada.
W odwołaniu J. W. wskazał na błędne oznaczenie nieruchomości objętych postępowaniem przez podanie działki nr [...] jako należącej do niego i jednocześnie, która ma być przez niego zalewana. Odwołujący zarzucił, iż organ I instancji nie zbadał stanu faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne nie uwzględniły bowiem tego, że D. M. znacznie obniżyła poziom swojej działki ([...]), powodując odsłonięcie fundamentów domu i ogrodzenia, co wywołało jej zalewanie. Odwołujący jest właścicielem działki [...] od 23 lat i nie dokonał w tym okresie żadnych zmian na swojej posesji. Zdaniem odwołującego nie ustalono i nie wyjaśniono zatem przyczyn zalewania działki nr [...] dokonując wybiórczo oceny zebranych dowodów bez przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania. W ocenie odwołującego decyzja narusza przepis art. 234 Prawa wodnego i konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym powołanie biegłego mającego wydać opinię w sprawie, a także przesłuchanie przez organ I instancji świadków, których wymieniono w odwołaniu - na okoliczność rzeczywistej przyczyny zmiany stanu wody na gruncie w związku z obniżeniem przez D. M. poziomu terenu na jej działce. Odwołujący podniósł, że niezbędne jest dla zbadania sprawy ponowienie oględzin nieruchomości.
W toku postępowania odwoławczego pismem z 15 maja 2023r. D. M. podniosła, że nie zgadza się z odwołaniem i zarzutami, że podjęła na należącej do niej działce prace mające powodować obniżenie terenu nieruchomości, a przez to jej zalewanie. Podtrzymała, jak w postępowaniu przed organem I instancji, że powodem zalewania jej nieruchomości jest kierowanie wód opadowych z terenu działki nr [...] na działkę sąsiednią [...], której jest właścicielką. Do pisma załączyła dodatkowe pisma, w tym protokół kontroli stanu obiektu z 5 kwietnia 2023r. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego mające przeczyć tezom odwołania. Opisała też stosunki sąsiedzkie i w jej ocenie negatywne zachowanie J. W., podtrzymując argumentację mająca dotyczyć sprawy.
Organ odwoławczy oceniając sprawę wskazał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022r. poz. 2625 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie w tym przedmiocie decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy działania te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane na gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, bądź jego zasypanie, uszkodzenie systemu drenażu odprowadzania wód, bądź wybudowanie urządzeń, które np. zmieniają kierunek spływu wody, itp.). Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała w sposób szkodliwy zmianę stanu wody na gruncie.
W ocenie Kolegium postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie powołanego art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może też ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Nie każda bowiem zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie powołanego przepisu art. 234 ust. 3, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Inaczej rzecz ujmując, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Jedynie wyjątkowo, gdy wynika to z bezspornych ustaleń, a o tym stanie rzeczy wobec ww. stanowisk stron nie ma mowy, możliwe jest wydanie decyzji bez opinii biegłego, gdy zajdzie ku temu podstawa. Każdorazowo wymagane jest ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego; w niniejszej sprawie nadesłany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy wystąpiła zmiana stanu wody na gruncie, w rozumieniu ww. przepisu, a jeśli tak to jaki jest powód tego stanu rzeczy. Spór między stronami dotyczy ustalenia przyczyn zalewania działki [...] (o ile występuje). Materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, czy za zarzucany stan (zmiany stosunków wodnych) odpowiada właściciel działki nr [...] — wobec oświadczenia, że nie zmienił od 23 lat sposobu odprowadzania wód opadowych; czy właścicielka działki sąsiedniej nr [...] poprzez obniżenie terenu jej działki.
Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości przez osoby nieposiadające wyspecjalizowanej wiedzy w odnośnym zakresie mogą być niewystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nadto, gdy istnieje różnica stanowisk zgłaszającego naruszenie stosunków wodnych i rzekomego sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym, w razie przesądzenia tego związku, rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której treść merytoryczną co prawda organ wkraczać nie może, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły, ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji powinien to uczynić w kontekście pozostałego materiału dowodowego, który powinien być kompleksowo zgromadzony. Nie może również uchylić się organ I instancji od ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę, dotyczące zwłaszcza braku zmian w stanie na gruncie od wielu lat i zmianach mających mieć miejsce na nieruchomości zalewanej, co w istocie miało miejsce w niniejszej sprawie wobec zaniechania jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienie decyzji, które nie odpowiada treści art. 107 § 3 Kpa.
Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do oględzin i na podstawie pełnego materiału dowodowego, organ może też dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do rozstrzygnięcia dowodów. Ocena tego, czy określone, zaistniałe w danej sprawie okoliczności wypełniają przesłanki z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie należy bowiem do biegłego hydrologa, lecz do organu rozpatrującego sprawę. W kontekście zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że to nie biegły dokonuje oceny charakteru ewentualnej szkody oraz ustalenia, czy stwierdzona zmiana stanu wody na gruncie odpowiada takiej zmianie, z którą należy wiązać odpowiedzialność właściciela gruntu, lecz orzekające w sprawie organy, które swoje stanowisko opierają na zgromadzonym materiale dowodowym. Ocena prawna ustaleń stanu faktycznego leży w kompetencji organów orzekających w sprawie, a nie biegłego.
Zdaniem Kolegium organ I instancji w żaden sensowny sposób nie podał powodu braku przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Uzasadnienie decyzji nie przekonuje, że wyczerpująco zebrano materiał dowodowy.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że decyzja jeśli obejmuje nakaz podjęcia pewnych działań, to musi mieć walor wykonalności. W istocie z rozstrzygnięcia (sentencji) nie wynika, co miałoby być przedmiotem ewentualnego egzekwowania (jakie prace mają być podjęte, przez kogo i w jakim zakresie). Użyto terminów nieostrych, "należy nie tylko wykonać urządzenia do odprowadzania wód opadowych, ale zapewnić by woda nie spływała z nich na sąsiednie nieruchomości, a także wzdłuż granic sąsiada." Nie uzasadniono też w jaki sposób ustalono termin, który wyznaczono w celu wykonania takich prac.
Zaznaczył organ odwoławczy, że wody opadowe co do zasady powinny być zagospodarowane na własnym terenie i generalnie nie jest dopuszczalne ich kierowanie na grunt sąsiedni. Zdaniem Kolegium nie ustalono, co wynika z ww. okoliczności, w tym z odwołania i pisma D. M. z 11 maja 2023r., czy i jaki jest powód zalewania działki nr [...], co ma istotne znaczenie wobec twierdzenia strony dotyczącego prowadzenia w otoczeniu budynku prac mogących ingerować w stosunki wodne. Dopiero wprawdzie w odwołaniu strona sprecyzowała, że chodzi o prace na działce D. M., których zakres może wpływać na zmianę stosunków wodnych, ze szkodą dla jej nieruchomości. W istocie jednak ustalenia organu I instancji w żaden sposób nie okazują się przydatne do stwierdzenia okoliczności istotnych na podstawie, których zastosowania art. 234 Prawa wodnego i ewentualnej podstawy odstąpienia od powołania biegłego. Nie była więc możliwa ocena zarzutów odwołania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażonej w art. 138 Kpa. Przede wszystkim zaś zbadania wymagają podnoszone na etapie odwołania okoliczności dotyczące prac podjętych przed oględzinami, które wiązać miały się z pracami na działce D. M.
W oparciu o protokół oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, Kolegium nie miało podstaw do ustalenia kierunku spływu wód i zarządzenia uzupełnienia materiału dowodowego. Zebrane dowody nie pozwalają na ustalenie prawidłowości w tym względzie ustaleń organu I instancji i uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy, we własnym zakresie.
Wywodzi organ odwoławczy także konieczność weryfikacji, czy nie ma miejsca przedawnienie wykluczające wydanie przedmiotowej decyzji. Wskazany w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego termin przedawnienia ma charakter prekluzyjny. Skutkiem przekroczenia tego terminu jest brak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom stosownie do art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Odwołujący podnosi, że na swojej działce nie dokonywał zmian od wielu lat.
Konkludując podkreśliło Kolegium, że ustalenie w niniejszej sprawie stanu faktycznego stanowi kluczową przesłankę prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Wydając decyzję organ I instancji powinien szczegółowo uzasadnić rozstrzygnięcie, bowiem przedłożona do akt dokumentacja, w tym protokół i zdjęcia, bez właściwego uzasadnienia, niewiele wnoszą w sprawie.
Odnosząc się do materialnoprawnej podstawy decyzji Kolegium podało, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego jest stwierdzenie: 1) zmiany stanu wody na gruncie oraz 2) szkodliwego oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.
Zmiana stanu wody na gruncie to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi.
We wniesionym sprzeciwie D. M. w pierwszej kolejności wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze mimo akt sprawy zrobiło błąd w jej nazwisku tj. M., prawidłowo powinno być M. Ponadto zarzuciła, że Kolegium nie wzięło pod uwagę zmiany stosunków wodnych na działce [...] należącej do J. W. poprzez postawienie budynku typu domek holenderski w 2019 r. (samowola budowlana) i odprowadzanie wody z tego budynku z rynien bezpośrednio na jej działkę [...]. Przez to zostały podmyte fundamenty muru oporowego i doszło do obniżenie się terenu. Budynek gospodarczy stojący na dz. [...] tuż przy samej granicy z działką [...] należącą do skarżącej zamieszkiwany bez pozwolenia na użytkownie i z niego woda deszczowa jest odprowadzana systemem rurowym na granicę jej działki [...], przez co woda deszczowa podmywa fundamenty w/w budynku i powoduje zniszczenia na jej nieruchomości. Kolegium zarzuca, że organ pierwszej instancji nie powołał biegłego z zakresu hydrologii, tymczasem skarżąca uważa, że nie było to konieczne, gdyż J. W. w sposób widoczny i bezpośredni wykorzystuje system rur specjalnie do tego przygotowanych celem odprowadzenia wód opadowych bezpośrednio na jej działkę [...], w związku z powyższym wina J. W. jest ewidentna. Zarzuciła skarżąca organowi odwoławczemu naruszenie zasady zaufania do organów administracji poprzez pobieżne rozpoznanie sprawy i danie wiary oświadczeniom odwołującego się przy jednoczesnym zignorowaniu wyników kontroli przeprowadzonych przez Urząd Gminy, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, których wnioski zawarte zostały w sporządzonych protokołach oraz dowody przedstawione przez skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.
Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 Kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 Kpa jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, Lex nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618).
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 Kpa. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 Kpa istotne znaczenie ma art. 136 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów Kpa prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 Kpa uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 Kpa, nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240).
W tym miejscu przywołać należy art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Z kolei zgodnie z art. 234 ust. 2 cytowanej ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Według natomiast art. 234 ust. 3, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że nie wskazano w niej uchybień polegających na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w powiązaniu z treścią sentencji decyzji. Niemniej jednak uwagi Kolegium dotyczące nieprecyzyjnego określenia obowiązku opisanego w sentencji decyzji organu I instancji mogą łączyć się z tego rodzaju nieprawidłowościami. Z pewnością jednak to uchybienie można z powodzeniem skorygować poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie w decyzji odwoławczej.
Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Kolegium, że obowiązki nakładane na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego muszą być określone precyzyjnie. Po pierwsze, jasno należy wyartykułować, czy dotyczą one przywrócenia stanu poprzedniego, czy też wykonania urządzeń mającym zapobiegać szkodom. Po drugie, organ korzystając z prerogatyw wynikających z tego uregulowania zobligowany jest do sformułowania obowiązku w sposób jednoznaczny. Oznacza to, że adresat nakazu wyrażonego w sentencji decyzji nie może mieć wątpliwości co do tego jakie działania winien przedsięwziąć, aby uczynić mu zadość. Ogólnikowość w tym zakresie również nie jest wskazana z racji na to, że rozwiązania sformułowane w decyzji mają doprowadzić do ściśle określonego skutku. Otóż ich efektem finalnym ma być ochrona gruntów sąsiednich przed negatywnymi skutkami zmiany stanu wody na gruncie. Po trzecie, decyzja wydana na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego winna wskazywać termin realizacji obowiązków. Zaznaczyć należy, że termin ten powinien dać realną możliwość wykonania obowiązku przez podmiot zobowiązany. Tym samym organ zobligowany jest uwzględnić w tym zakresie, np. konieczność uzyskania stosownych pozwoleń, uzgodnień, czy też jak w przypadku podmiotów publicznoprawnych konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zamówienia publicznego celem wyłonienia wykonawcy prac.
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji określając obowiązek w sentencji swojej decyzji nie uczynił tego dostatecznie precyzyjnie. Istota sprawy dotyczy spływu wód opadowych z terenu działki nr [...] na teren działki nr [...] wskutek spadku terenu działki nr [...] w kierunku działki skarżącej, a także wobec odprowadzania rurami spustowymi wody z dachu obiektu posadowionego przy granicy wprost na działkę skarżącej, a także na działkę drogową. W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin z materiałem zdjęciowym wykonanym przez pracowników organu I instancji. Skarżąca dostarczyła także protokół sporządzony przez PINB z materiałem zdjęciowym, z których jednoznacznie wynika, że zalewanie działki skarżącej i podmywanie muru stanowiącego ogrodzenie pomiędzy działkami jest wynikiem wadliwego spływu wód z działki J. W. tak z powodu spadku terenu, jak i odprowadzenia wód z dachu budynku. Takie twierdzenia w toku całego postępowania podnosiła także skarżąca. Brak tu jest sporu wobec ustaleń udokumentowanych protokołami podpisanymi przez obie strony postępowania.
Powyższe oznacza także, że stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny. Brak opisania treści dowodów w decyzji Wójta Gminy czy też wadliwie sformułowanie sentencji nie wypełnia przesłanki braków w ustaleniu stanu faktycznego. Skoro organ odwoławczy winien w postępowaniu odwoławczym dokonać ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy to oznacza, że musi uwzględnić akta sprawy.
Z tych też powodów nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Nie można również podzielić stanowiska Kolegium, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i tylko biegły z zakresu hydrologii w drodze sporządzonej opinii byłyby w stanie zweryfikować czy nastąpiła zmiana kierunku spływu wód i czy negatywnie wpływa to na działkę skarżącej. Nie można pomijać, że skarżąca poprzez wniosek do organu o nakazanie właścicielowi sąsiedniej nieruchomości zaniechania odprowadzania wód opadowych na teren jej nieruchomości spowodowała zmaterializowanie się przesłanki szkody na własnej działce, a ponadto ustalenie czy wody powierzchniowe spływają oraz czy są odprowadzane na teren nieruchomości sąsiedniej nie wymaga jakiejkolwiek wiedzy specjalistycznej i dowodu z opinii biegłego. W aktach znajdują się dwa protokoły z oględzin z obszerną dokumentacją zdjęciową, która pozwala na weryfikacje twierdzeń obu stron postępowania. Dokumentacji przedłożonej przez skarżącą w toku postepowania odwoławczego Kolegium w ogóle nie oceniło, a protokół sporządzony przez PINB wiarygodnie opisuje stan na gruncie i zawiera też wnioski korelujące ze stanowiskiem Wójta Gminy.
Pozbawione racji jest również twierdzenie Kolegium, że Wójt Gminy nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia bowiem w decyzji został umieszczony zapis: "Organ skupił się w szczególności na kwestii odprowadzenia wód opadowych na grunty sąsiednie i ich ewentualny wpływ na zmianę stosunków wodnych. W wyniku prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że właściciel działki nr [...] kierował wody opadowe na sąsiednią działkę o nr [...]." I dalej "właściciel działki nr [...] obr. D. gm. U. nie podjął czynności, które powodują zapobieganie szkodom wynikającym z odprowadzania wód opadowych na tereny inne, niż własne. W związku z powyższym należy usunąć przyczynę zalewania działki sąsiedniej tj. [...] obr. D., gm. U. poprzez skierowanie odpływu wód opadowych z rynien w stronę posesji, na której się znajdują. Wody opadowe zagospodarowane muszą być we własnym zakresie, na własnej posesji i nie mogą powodować szkód dla gruntów sąsiednich. Korzystając z nadanego prawa na wniosek strony i w drodze decyzji nakazuję właścicielowi gruntu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności".
Zatem Kolegium negując prawidłowość takiego stanowiska powinno dowieść, że ustalenia Wójta nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale oraz że wnioski końcowe są wadliwe, czemu nie sprostało. Samo wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia nie pozwala na eliminację decyzji, tak samo brak uzasadnienia dla wyznaczonego terminu wykonania urządzeń. Zmienić i doprecyzować to może organ odwoławczy poprzez wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.
W ocenie Sądu z lektury rozstrzygnięcia kasacyjnego nie wynika, aby akta sprawy nie dostarczyły pełnego materiału pozwalającego na samodzielną ocenę przez organ odwoławczy przesłanek istotnych z punktu widzenia treści art. 234 ust. 1-3 Prawa wodnego, albo też aby Kolegium nie było w stanie w trybie art. 136 Kpa uzyskać dodatkowego materiału. Prowadzi to do wniosku, że w istocie to organ odwoławczy uchylił się od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia po dokonaniu wnikliwej analizy akt sprawy w przedmiocie złożonego przez wnioskodawczynię wniosku. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 Kpa, to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 Kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 Kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, CBOSA). Odmienna ocena materiału dowodowego nie może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Należy także zauważyć, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 Kpa. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 Kpa, musi być interpretowany ściśle. Podsumowując przyjąć należy, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 Kpa. Na organie odwoławczym ciążył bowiem obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi samodzielnie dowody na okoliczności wymagające w jego ocenie wykazania wobec treści art. 234 Prawa wodnego, dokona oceny zgromadzonych dowodów i na tej podstawie rozstrzygnie sprawę nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Stosownie do powyższego, Sąd z uwagi naruszenie art. 138 § 2 Kpa, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji organu II instancji.
Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.