II SA/Gd 70/25

II SA/Gd 70/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 71 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 listopada 2024 r. nr SKO.450.143.2024 w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego M. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 listopada 2024 r., nr SKO.450.143.2024, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Skarżący M.S.- wystąpił do Wójta Gminy Człuchów o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy na działce nr [...] obręb geodezyjny N. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XXVII/183/01 Rady Gminy w Człuchowie z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z usługami we wsi Nieżywięć - gmina Człuchów.
Wójt Gminy Człuchów postanowieniem z dnia 14 października 2024 r., nr RP.6727.295.2024, wydanym na podstawie art. 217 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadniając wydane postanowienie, Wójt wskazał, że działka nr [...] obręb geodezyjny N. jest położona na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr XXVII/183/01 Rady Gminy w Człuchowie z dnia 28 grudnia 2001 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 18 kwietnia 2002r. nr 24 poz. 617. W tymże planie miejscowym przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się na terenie funkcjonalnym oznaczonym jako 10 MN, U - zabudowa mieszkaniowa z usługami. Zapisy § 2 pkt 5 i 6 planu definiują przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, przy czym nie ustalają jakichkolwiek proporcji. W związku z tym przeznaczenie podstawowe, czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ma być "dominująca", a usługi powinny stanowić "uzupełnienie" funkcji podstawowej. Ponadto, zapisy § 7 ust. 1 pkt 10 lit. c ustalają jako funkcję podstawową terenu - "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem zabudowy rezydencjonalnej na dużych działkach", natomiast w § 7 ust. 1 pkt 10 lit. d jako funkcję uzupełniającą - "usługi nieuciążliwe, świadczone w warunkach odpowiadających wymaganiom techniczno-budowlanym, jak w pomieszczeniach mieszkalnych; dopuszcza się świadczenie usług wczasowo-wypoczynkowych". Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w całości na budynek usługowy jest niezgodna z zapisami planu miejscowego, ponieważ nie zostałoby zachowane przeznaczenie podstawowe, czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 27 listopada 2024 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Człuchów z dnia 14 października 2024 r.
Kolegium zaakceptowało rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu organu I instancji, przedstawiając jednakże odmienną argumentację. Kolegium wskazało na przepisy działu VII (art. 217 - 220) kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa).
Kolegium stwierdziło, że zawarte we wniosku żądanie skarżącego dotyczące potwierdzenia zgodności z prawem miejscowym planowanej na nieruchomości inwestycji nie mieści się w dyspozycji art. 217 kpa i przekracza możliwość jego realizacji w formie zaświadczenia, gdyż nakierowane było na dokonanie interpretacji i oceny zapisów zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego w kontekście możliwości realizacji konkretnej inwestycji. Tego rodzaju żądanie nie mieści się z kolei w uproszczonym trybie postępowania jaki jest przewidziany przy postępowaniu w zakresie wydania zaświadczenia. Tylko bowiem właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny do zajęcia stanowiska w sprawie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie takie nie przysługuje organowi gminy, który nie jest władny przeprowadzić interpretacji przepisów planu miejscowego. Kwestia czy planowana inwestycja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie - nie należy do kompetencji organu wydającego zaświadczenie, lecz do organu architektoniczno-budowlanego, który w prowadzonym przez siebie postępowaniu będzie oceniał dokumentację projektową załączoną do wniosku, w trybie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jest to bowiem element stanu faktycznego sprawy, z którym przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne. Kolegium powołało się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Końcowo, Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ, do którego wpłynął wniosek posiadał wyłącznie uprawnienie do wydania wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego, zaś jego kompetencje nie obejmowały uprawnienia do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, jak i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy Człuchów z dnia 14 października 2024 r., zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania tj.:
a) art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zaświadczenie wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykracza poza dyspozycję art. 217 § 2 k.p.a. a do analizy ww. uprawniony jest wyłącznie organ architektoniczny, podczas gdy dokonanie przedmiotowej analizy leży w kompetencji organów wykonawczych gminy,
b) naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że żądanie skarżącego w zakresie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekracza możliwość jego realizacji w formie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 kpa, podczas gdy zobowiązanie do jego wydania przez m.in. Wójta i dokonanie oceny zgodności zmiany sposobu użytkowania nieruchomości z planem miejscowym wynika wprost z treści przepisu;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 218 § 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego;
3. naruszenie § 2 pkt 5 oraz 6 w zw. z § 7.1. pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXVII/183/01 Rady Gminy w Człuchowie z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z usługami we wsi Nieżywięć - gmina Człuchów, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, iż zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy na działce nr [...] obręb geodezyjny N. jest niezgodna z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z treści przedmiotowego aktu prawnego wynika, iż przeznaczenie podstawowe i uzupełniające terenu ma charakter równorzędny, bowiem brak jest jakichkolwiek regulacji odnoszących się do proporcji ww. funkcji na danym terenie;
4. naruszenie § 2 pkt 5 oraz 6 w zw. z § 7.1. pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXVII/183/01 Rady Gminy w Człuchowie z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z usługami we wsi Nieżywięć - gmina Człuchów, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, iż zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy na działce nr [...] obręb geodezyjny N. jest niezgodna z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy § 7.1. odnosi się do terenu zabudowy mieszkaniowej i usług obejmującego 33 działki, a zatem organ przed wydaniem zaświadczenia winien dokonać oceny zgodności zamierzonego sposobu użytkowania biorąc pod uwagę sposób użytkowania wszystkich działek objętych ww. regulacją, co pozwoliłoby na wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem skarżącego.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 listopada 2024 r. nie jest zgodne z prawem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z dnia 27 listopada 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Człuchów z dnia 14 października 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy na działce nr [...] obręb geodezyjny N. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XXVII/183/01 Rady Gminy w Człuchowie z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z usługami we wsi Nieżywięć - gmina Człuchów.
Wójt uznał, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z tego powodu odmówił wydania zaświadczenia. Z kolei, Kolegium uznało, że tryb wydawania zaświadczenia nie było w ogóle dopuszczalny w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego.
Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie przy tym do treści art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Jak natomiast stanowi art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jednak ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2527/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe uwagi dotyczą typowego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma natomiast fakt, że skarżący wystąpił do Wójta Gminy Człuchów z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w taki też sposób Wójt procedował ten wniosek na podstawie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.). Taki zakres wniosku i jego podstawę prawną potwierdzają dalsze pisma skarżącego składane w sprawie, a mianowicie zażalenie wniesione do Kolegium oraz skarga wniesiona do Sądu.
Przedmiot i zakres przeprowadzanego przez właściwy organ postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane.
Przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z tym stwierdzić należy, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu (zob. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. II OSK 32/22, z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 47/22, z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1741/20, wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zatem do kompetencji wójta gminy. Takie zaświadczenie jest zaś niezbędne do przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niewątpliwie przy tym samo postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przeprowadza organ administracji architektoniczno-budowlanej, który w określonych w przepisie art. 71 ust. 5 p.b. przypadkach może wnieść sprzeciw. Z powyższej regulacji wynika, że do kompetencji wójta gminy należy wyłącznie wydanie zaświadczenia. W postępowaniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny zamierzonego sposobu użytkowania w związku z ustaleniami planu. Przy czym, w ramach tej oceny, organ obowiązany jest do dokonania wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r., II OSK 1358/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe, brak było podstaw do zaakceptowania argumentacji Kolegium przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu.
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., i rozpatrzy merytorycznie wniesione przez skarżącego zażalenie.
W niniejszej sprawie Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.