II SA/Gd 697/11

II SA/Gd 697/11 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. (obręb geodezyjny L.), gm. L., w zakresie zawartego w treści całej uchwały unormowania dotyczącego stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu miejscowego o treści: "w przypadku zbycia w formie darowizny nieruchomości osobom bliskim wysokość w/w opłaty ustala się na 10 % wzrostu wartości. Za osoby bliskie uważa się zstępnych, wstępnych, małżonka, rodzeństwo lub osoby przysposabiające i przysposobione" 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie 3. zasądza od Rady Gminy na rzecz T. B. kwotę 300 (trzysta) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy L. podjęła w dniu 24 marca 2010 r. uchwałę nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. (obręb geodezyjny L.), gmina L..
T. B. pismem z dnia 17 czerwca 2011 r., działając przez pełnomocnika – L. S., wezwała Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa w powyższej uchwale. W piśmie tym odwołała się ona do zarzutów podniesiony uprzednio w piśmie z dnia 9 maja 2011 r. przez L. S. działającego początkowo w imieniu własnym. T. B. wniosła o zmianę zapisu zamieszczonego w § 174 ust. 1 pkt 10, jak i w całym planie, w zakresie stawki procentowej, poprzez wykreślenie słów: "w przypadku zbycia w formie darowizny nieruchomości osobom bliskim wysokość opłaty (stawki procentowej) ustala się na 10% wzrostu wartości. Za osoby bliskie uważa się zstępnych, wstępnych, małżonka, rodzeństwo lub osoby przysposabiające i przysposobione". Wzywająca wyjaśniła, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/2009, pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której jest mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej.
Wezwanie T. B. z dnia 17 czerwca 2011 r., zostało organowi doręczone w dniu 21 czerwca 2011 r. (dowód: pismo z dnia 9 maja 2011 r. k. 49, pismo z dnia 17 czerwca 2011 r. k. 46)
W odpowiedzi, Rada Gminy L., uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia w trybie art. 101 ustawy, wyraziła stanowisko, że zapis § 174 ust.1 pkt 10 uchwały nie narusza prawa. tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie rozróżnia zbycia pod tytułem odpłatnym i pod tytułem darmowym, ani też nie zawiera zwolnień żadnych podmiotów z obowiązku zapłaty tej opłaty. Organ wskazał, że podstawą uchwały są przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dla organu wiążąca (dowód: uchwała nr [...] z dnia 28 czerwca 2011 r. k. 43, 44).
T. B. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy L. nr [...] z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. (obręb geodezyjny L.), gmina L., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części.
Złożenie skargi za pośrednictwem Rady Gminy L. nastąpiło w dniu 27 lipca 2011 r. (dowód: prezentata na skardze k. 3, pismo Rady Gminy L. z dnia 19 sierpnia 2011 r. k. 62)
W skardze wskazano, iż skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny. Skarżąca jest bowiem właścicielką położnej na terenie objętym planem nieruchomości, stanowiącej działkę Nr [...], którą zamierza darować osobie bliskiej – swojej siostrze. W związku z treścią uchwały, dokonanie darowizny pociągać będzie obowiązek zapłaty opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Wprowadzenie takiego obowiązku narusza przepis prawa materialnego - art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dokonanie jego niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że opłata planistyczna może być naliczona również w przypadku, gdy właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego, dokonuje jej darowizny na rzecz osoby bliskiej.
W uzasadnieniu przywołano bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej, bowiem tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca wskazała, że obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, nie obejmuje sytuacji, gdy przeniesienie własności nieruchomości następuje pod tytułem darmym, ponieważ to nie obiektywny wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu, ale okoliczność osiągnięcia dodatkowej korzyści finansowej przez właściciela nieruchomości jest podstawą wymierzania przedmiotowej opłaty, a jeżeli tak, to nie powinien jej ponosić ten, kto nie osiąga zysku ze zbycia nieruchomości, tak jak się to dzieje w przypadku darowizny. Rada Gminy dokonała nie tylko błędnej wykładni art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "zbywa" obejmuje również darowiznę nieruchomości, ale stworzyła zapis niezgodny z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/2009.
Nadto w skardze podniesiono zarzuty naruszenia
- art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 2, art. 8, art. 32, art. 64, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez ich pominięcie przy dokonywaniu wykładni art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminny oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa i nieuzasadnione różnicowanie ich sytuacji prawnej w podobnych stanach faktycznych
- rażącego naruszenia przepisów prawa, interesu prawnego oraz prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP; art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności skarżącej
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie praw skarżącej art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa jak również konstytucyjnej zasady legalizmu wyrażającej się w obowiązku stanowienia przez organy samorządu terytorialnego prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie
- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. poprzez uniemożliwienie właścicielowi korzystania z nieruchomości do czasu zbudowania drogi ekspresowej S6 – karta terenu
- art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie obowiązku wykonania analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych
- art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie planu w oderwaniu od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i zaniechanie oceny zgodności projektu planu z treścią studium
- art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawi których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4; art. 28 ust. 1 i innych artykułów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania planu oraz naruszenie zasad sporządzania planu i właściwości organów.
Skarżąca wskazała, iż zaskarżona uchwała została podjęta pomimo wielu błędów powstałych podczas opracowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie pełnomocnika zapisy uchwalonego zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania dotyczące: karty terenu i mapy 5.134-U, 5.135-U oraz 5.069-KDS są sprzeczne z zapisami studium a zróżnicowanie stawek procentowych opłaty planistycznej w kartach terenu stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionej własności, a także złamanie zasady równości wobec prawa. Z uwagi na fakt znajdowania się części działki nr [...], będącej własnością skarżącej, w planie jako przeznaczonej pod drogę (obwodnicę) oraz infrastrukturę techniczną oraz w części pod wielkopowierzchniowe budynki handlowe przeznaczone pod usługi, uniemożliwia to w jednoznaczny sposób określenie, jaka stawka obowiązuje na jakim obszarze. Nadto zarzuciła ona błędne sformułowanie § 174 ust. 9 i 10 dla karty terenu 5.134 - U oraz § 181 ust. 8 planu dla karty terenu 5.069 – KDS. (vide: skarga k. 3-38, pismo procesowe z dnia 10 listopada 2011 r. k. 85-90)
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w skardze nie wykazano naruszenia interesu prawnego skarżącej kwestionowanymi zapisami uchwały. Naruszenie interesu prawnego musi istnieć w momencie wnoszenia skargi, nie wystarczy w tym przypadku samo zagrożenie zaistnienia naruszenia tego interesu w przyszłości. Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała, aby w dacie wnoszenia skargi naruszenie jej interesu nastąpiło. Organ zakwestionował zasadność podniesionych w skardze zarzutów. Nadto organ zarzucił, iż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca podniosła jedynie zarzut naruszenia prawa poprzez zapis o ustaleniu stawki 10% wzrostu wartości nieruchomości. Wszystkie pozostałe podniesione w skardze zarzuty nie zostały objęte tym wezwaniem, są zatem przedwczesne z uwagi na niewyczerpanie trybu określonego w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. pełnomocnik organu wskazał, iż wbrew stanowisku przyjętemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/2009, pojecie zbycia nieruchomości obejmuje również jej darowiznę o czym świadczy zmiana ustawy wyłączająca obowiązek uiszczenia opłaty jedynie w sytuacji nieodpłatnego przeniesienia własności gospodarstwa rolnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60) W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącą w dniu 21 czerwca 2011 r. Rada Gminy L. udzieliła negatywnej odpowiedzi na to wezwanie w uchwale z dnia 28 czerwca 2011 r., natomiast skarga została wniesiona w dniu 27 lipca 2011 r. Termin 30-dniowy przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został zatem zachowany.
W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wniosła wyłącznie o zmianę zapisu zamieszczonego w § 174 ust. 1 pkt 10, jak i w całym planie, w zakresie stawki procentowej, poprzez wykreślenie słów: "w przypadku zbycia w formie darowizny nieruchomości osobom bliskim wysokość opłaty (stawki procentowej) ustala się na 10% wzrostu wartości. Za osoby bliskie uważa się zstępnych, wstępnych, małżonka, rodzeństwo lub osoby przysposabiające i przysposobione".
Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w znacznie szerszym zakresie, dotyczącym nie tylko powyższego unormowania, lecz także innych zapisów planu. W tej sytuacji rozważenia wymagał zakres rozpatrzenia sprawy.
Przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Brak takiego wezwania uzasadnia odrzucenie skargi. Celem wezwania jest rozważenie przez organ gminy zasadności podniesionych zarzutów jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu, umożliwienie podjęcia ewentualnych działań zmierzających do zmiany uchwały, jak i wyjaśnienie stronie motywów przyjętych w uchwale rozstrzygnięć.
Zakres przedmiotowy wniesionej skargi musi pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę. Strona może podnosić w toku postępowania nowe zarzuty, a sąd może wadliwość uchwały uwzględniać z urzędu, jednak jedynie w zakresie skutecznego wniesienia skargi.
W ocenie Sądu, przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące zakres rozpatrzenia sprawy nie pozostają w sprzeczności z takim stanowiskiem.
Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd nie jest związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Sąd jest natomiast związany zakresem zaskarżenia. Jeżeli zakres skutecznego wniesienia skargi jest ściśle określony, rozpoznanie prawidłowości danego aktu nastąpić winno tylko w takim zakresie.
Zdaniem Sądu, wykroczenia poza zakres skutecznego wniesienia skargi nie uzasadnia norma art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którą Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Szereg argumentów przemawia przeciwko takiej wykładni.
Jest to sprzeczne z celem unormowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakim jest umożliwienie organowi gminy wcześniejszego, przed wniesieniem skargi, ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa i podjęcia ewentualnych działań w celu zmiany kwestionowanego aktu.
Pozostaje to w sprzeczności z koniecznością spełnienia wymogów formalnych wniesienia skargi na dany akt i prowadzi do niekonsekwencji ustawodawcy. Skutkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest sytuacja, w której strona wzywając organ do naruszenia prawa w zakresie jednego z przepisów uchwały, skarżyć może całą uchwałę, bez wyczerpania trybu niezbędnego do wniesienia skargi.
Podkreślić należy, iż przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy zamieszczony jest w rozdziale 10 tej ustawy, regulującym nadzór nad działalnością gminną. Art. 102 tej ustawy stanowi, iż przepisów tego rozdziału nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne.
Tryb przewidziany w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest trybem szczególnym, odmiennym od trybu administracyjnego dotyczącego decyzji indywidualnych. Uchwała organu gminy nie zapada w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność ta stałą się podstawą wykładni, iż norma art. 33 § 2 p.p.s.a., stanowiącego, iż udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, nie znajduje zastosowania w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W postanowieniu z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawodawca posłużył się w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. Natomiast uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapada w trybie, uregulowanym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Z regulacji art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, iż zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). (vide: LEX nr 743861)
W ocenie Sądu, podobną argumentację zastosować należy w przypadku art. 135 p.p.s.a. Sformułowanie "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy", dotyczy wyłącznie sprawy administracyjnej, postępowań zaliczanych do trybu głównego, jak i postępowań należących do trybu nadzwyczajnego. Ponieważ wydanie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie odbywa się w toku postępowania administracyjnego – norma art. 135 p.p.s.a. nie powinna mieć zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym badania ważności uchwały.
Dodatkowo wskazać należy, iż z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". Brak jest w niniejszej sprawie podstaw do uznania, iż orzeczenie o ważności skutecznie zaskarżonej części uchwały było niemożliwe lub utrudnione z uwagi na istnienie pozostałego zakresu uchwały.
Strona, której skargę odrzucono z uwagi na brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa, może wnieść skargę w tym zakresie ponownie, po uprzednim spełnieniu wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nadto ewentualna nieważność uchwały w pozostałym zakresie, niż skutecznie zaskarżony w skardze, może uzasadniać wniesienie skargi na tę uchwałę przez prokuratora..
W niniejszej sprawie tylko jeden z zarzutów zamieszczonych w skardze, został podniesiony w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Było to żądanie zmiany zapisu zamieszczonego w § 174 ust. 1 pkt 10, jak i w całym planie, w zakresie stawki procentowej, o treści "w przypadku zbycia w formie darowizny nieruchomości osobom bliskim wysokość opłaty (stawki procentowej) ustala się na 10% wzrostu wartości. Za osoby bliskie uważa się zstępnych, wstępnych, małżonka, rodzeństwo lub osoby przysposabiające i przysposobione".
W zakresie, w jakim organu nie wezwano do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlega natomiast odrzuceniu, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. (vide: wyroki NSA z dnia11 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1082/11, Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Sz 177/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2011 sygn. II SA/Go 567/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo)
Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie było zatem jedynie żądanie stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zmiany zapisu zamieszczonego w § 174 ust. 1 pkt 10, jak i w całym planie, o treści "w przypadku zbycia w formie darowizny nieruchomości osobom bliskim wysokość opłaty (stawki procentowej) ustala się na 10% wzrostu wartości. Za osoby bliskie uważa się zstępnych, wstępnych, małżonka, rodzeństwo lub osoby przysposabiające i przysposobione".
Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...], położonej na terenie jednostki planistycznej nr 5.134-U, której dotyczy unormowanie planu przewidziane w § 174 uchwały. Nieruchomości położone na tym terenie poprzednio miały przeznaczenie rolne, aktualnie przeznaczone są pod budownictwo usługowe z możliwością sytuowania mieszkań dla właścicieli. § 174 ust. 1 pkt 10 tej uchwały przewiduje, iż w przypadku zbycia w formie darowizny nieruchomości osobom bliskim wysokość opłaty (stawki procentowej) ustala się na 10% wzrostu wartości, a za osoby bliskie uważa się zstępnych, wstępnych, małżonka, rodzeństwo lub osoby przysposabiające i przysposobione. Skarżąca zamierza darować swoją nieruchomość siostrze, co będzie skutkować wymierzeniem opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Skarżąca, jako właścicielka nieruchomości położonej na terenie objętym planem, dla której ustalenia planistyczne przewidują obciążenia związane ze zbyciem nieruchomości, posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak jest aktualnie naruszenia interesu skarżącej nie jest, w ocenie Sądu uzasadnione. Brak jest podstaw do uznania, iż naruszenie tego interesu nastąpi dopiero z chwilą wymierzenia opłaty. Zapis § 174 ust. 1 pkt 10 uchwały stanowi podstawę wymierzenia skarżącej opłaty, która, jej zdaniem, jest niezasadna. Zamiar dokonania czynności obciążonej ta opłatą wskazuje na istnienie po stronie skarżącej interesu we wniesieniu skargi (podobnie jak zamiar uzyskania pozwolenia na budowę uzasadnia interes w kwestionowaniu ustaleń planistycznych dotyczących przeznaczenia terenu).
Naruszenie interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia. Ocena ta obejmuje prawidłowość tego uregulowania w całym planie zagospodarowania przestrzennego, w jakim skarga została skutecznie wniesiona.
Fakt, iż skarżąca posiada interes w skarżeniu jedynie unormowania § 174 ust. 1 pkt 10 uchwały nie stał na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności unormowania dotyczącego stawki opłaty planistycznej w przypadku darowizny osobie bliskiej, zawartego w treści całej uchwały. Sąd w niniejszej sprawie określił zakres sprawy podlegający rozstrzygnięciu stosownie do zakresu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po ustaleniu tego zakresu, Sąd ustalił, czy skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia planu w zakresie objętym tym wezwaniem. Stwierdzenie istnienia takiej legitymacji otworzyło sądowi drogę do zbadania całej zaskarżonej części aktu. Kompetencja taka wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Unormowanie zaskarżonej uchwały narusza przepisy obowiązującego prawa – art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
Ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia zbycia nieruchomości, związku z czym przepis ten wymaga wykładni. W orzecznictwie doszło do rozbieżności w kwestii czy unormowanie to przewiduje pobieranie opłaty z przypadku czynności nieekwiwalentnej, jaką jest między innymi darowizna między osobami bliskimi.
Rozbieżności te stały się podstawą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 grudnia 2009 r, sygn. II OPS 3/09 zgodnie z którą, pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. Wskazać należy, iż treść uchwały, w której dokonano interpretacji pojęcia zbycia nieruchomości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jest ono bowiem dla Sądu wiążące, a odstąpienie od tego stanowiska jest możliwe jedynie na warunkach art. 269 p.p.s.a., który stanowi, iż jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, w celu podjęcia ponownej uchwały.
Rada Gminy L. kwestionowała dokonaną w powyższej uchwale interpretację treści art. 36 ust. 4 ustawy. Zarzuty w tym zakresie nie są, w ocenie Sądu, uzasadnione.
W treści uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny rozważył szczegółowo szereg argumentów i wątpliwości związanych z interpretacją normy art. 36 ust. 4 ustawy.
Sąd ten wskazał, iż "treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, z wyjątkiem pojęcia "zbycie". Brak ustawowej definicji tego pojęcia w ustawie spowodował, że już pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) pojawiły się wątpliwości co do rozumienia treści tego pojęcia. O ile oczywiste było, że każda forma odpłatnego zbycia nieruchomości związana jest z obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty, o tyle w przypadku darowizny nieruchomości obowiązek ten nie był już tak oczywisty. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd znajdujący odzwierciedlenie w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 64), że takiej opłaty nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Uchwała ta dała asumpt do twierdzenia, że również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłaty takiej nie należy pobierać w razie zbycia nieruchomości pod tytułem darmym." Naczelny Sąd Admiracyjny stwierdził, iż "ustawodawca, nowelizując ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz inne ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdefiniował pojęcie "zbycie" nieruchomości jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jednakże definicja ta znalazła się w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), konkretnie w jej art. 4 pkt 3b, a nie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo że w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, iż przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się "w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych", to nie można przyjąć, że odesłanie to znajduje zastosowanie w odniesieniu do definicji zbycia nieruchomości na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo pojęcie "zbycie" nieruchomości nie mieści się ani w zasadach określania wartości nieruchomości, ani też w zasadach określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a próba rozszerzającej wykładni w tym zakresie byłaby obarczona tą wadą, że prowadziłaby do niedopuszczalnego domniemania obowiązków publicznoprawnych, które mogą być ustanawiane jedynie w drodze jednoznacznej, niebudzącej wątpliwości podstawy materialnoprawnej." Ustawodawca, podobnie jak to czynił w poprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., również na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zbycie" nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wyjaśnienie znaczenia tego pojęcia wymaga "rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom, dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze - "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem, jaki osiąga, a po drugie - przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu." Jak wskazał Naczelny Sąd Admiracyjny, interpretację taką potwierdza "przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca stanowi, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień "sprzedaży" nieruchomości, a nie jej "zbycia". Użycie w tym przepisie pojęcia "sprzedaż" nie jest, jak się wydaje, niedopatrzeniem ustawodawcy, jak się dość często sądzi, także w literaturze przedmiotu (T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 146). Kilka kolejnych nowelizacji ustawy nie doprowadziło przecież do zmian tego przepisu. Stosownie do jego brzmienia wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu ustala się na dzień jej sprzedaży. W ten sposób ustawodawca zdaje się podkreślać, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jeżeli nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, to nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa."
Warunkiem powstania przysporzenia po stronie zbywcy jest przeniesienie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości w ramach czynności prawnej odpłatnej, o charakterze ekwiwalentnym. Tym samym termin "zbycie" własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należy odnosić tylko do tego rodzaju czynności prawnej, bez względu na to, czy przybierze ona formę umowy sprzedaży, czy też umowy zamiany. Zakresem tak rozumianego terminu "zbywanie" nie będzie objęta darowizna nieruchomości, która ze swej istoty jest ona czynnością prawną nieekwiwalentną i u darczyńcy nie powoduje żadnego przysporzenia majątkowego, niezależnie od tego czy została ona dokonania między osobami bliskimi, czy też między innymi osobami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawodawca posługując się w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęciem "zbycia" nieruchomości jako przesłanki wymierzania opłaty planistycznej uczynił to nie z zamiarem objęcia tą opłatą przypadków darowizny, lecz z zamiarem poszerzenia obowiązku uiszczenia tej opłaty na inne sytuacje niż "sprzedaż". Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do wykładni autentycznej wskazał, iż ze stenogramu posiedzenia Sejmowej Komisji Infrastruktury z dnia 13 listopada 2003 r. wynika, iż zmiana była dyktowana tym, że pojęcie "zbycia" jest pojemniejsze i obejmuje swym zakresem zbywanie także prawa użytkowania wieczystego. Jest to istotna dyrektywa interpretacyjna dla oceny dokonanej zmiany. Projektodawca nie zastępował pojęcia "sprzedaż" terminem "zbycie" nieruchomości z zamiarem objęcia nim przypadków darowizny.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył znaczenie zmiany art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonanej ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 220, poz. 1413). W wyniku tej nowelizacji do art. 36 dodano ust. 4a, zwalniający od obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Sąd wskazał, iż dokonana zmiana nie miała na celu wyłączenia z pojęcia zbycia jednej szczególnej kategorii czynności nieodpłatnych i nie stanowi ona argumentu przemawiającego za uznaniem, iż pojęcie zbycia obejmuje wszystkie czynności zbycia nieruchomości, w tym nieekwiwalentne jak darowizna, za wyjątkiem wskazanych w art. 36 ust. 4a ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "u podstaw umów zawieranych przez rolników w celu uzyskania świadczenia emerytalnego lub rentowego leży w istocie to, co zbliża te umowy do umowy dożywocia, której celem jest przeniesienie własności nieruchomości na następcę na zasadzie zachowania określonych korzyści w postaci środków utrzymania, tyle że uzyskiwanych nie od nabywcy nieruchomości, ale od państwa (ubezpieczenia społecznego).W ramach umowy rolnika z następcą w grę wchodzą trzy podmioty: rolnik przekazujący gospodarstwo rolne, jego następca oraz państwo." "Niezależnie od charakteru prawnego tej umowy nie jest ona z pewnością umową darowizny. Wprowadzając do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normę art. 36 ust. 4a, zwalniającą rolników, którzy nieodpłatnie przekazali swoje gospodarstwa na następców w zamian za świadczenia z ubezpieczenia społecznego, ustawodawca uregulował tę specyficzną kwestię. W żadnym razie jednak nie daje to podstaw do twierdzenia, że zwolnił od omawianej opłaty rolników przekazujących swoje gospodarstwa następcom na podstawie wskazanych wyżej przepisów dlatego, że następuje to pod tytułem darmym. Przekazanie gospodarstwa rolnego w sytuacjach, o których mowa, następuje na zasadzie ekwiwalentności (świadczenia z ubezpieczenia społecznego) i dlatego stało się przedmiotem "ingerencji" ustawodawcy, który w ramach polityki wspierania przekształceń strukturalnych polskiego rolnictwa zdecydował się na zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty planistycznej także w tych wypadkach. Tak też należy rozumieć sens uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami i inne ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, o którym mowa (druk sejmowy nr 1036). Zmiana miała na celu usunięcie wątpliwości, czy przekazując swoje gospodarstwa w tym trybie, rolnicy są, czy też nie są zobowiązani do uiszczenia opłaty planistycznej, jeżeli w wyniku uchwalenia lub zmiany planu doszło do wzrostu wartości przekazywanej nieruchomości."
W orzecznictwie, po wydaniu cytowanej uchwały, stanowisko w niej zawarte podzielono m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r. sygn. II OSK 357/10 (ONSAiWSA 2010/2/22, Lex nr 531130), w którym wskazano, iż opłaty nie pobiera się w przypadku darowizny między osobami bliskimi, w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. IV CSK 508/08 i z dnia 11 marca 2011 r., sygn. II CSK 321/10 (Lex nr 520034 i nr 846556), w których wskazano, iż opłata taka może być wymierzona jedynie w przypadku odpłatnego zbycia nieruchomości. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Łd 148/11 przyjęto natomiast, iż zbycie nie obejmuje jedynie sprzedaży, lecz każdą czynność odpłatną, w tym wkład niepieniężny wniesiony do spółki z o.o., nie obejmuje ono jedynie czynności nieekwiwalentnych. (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały wyraził także stanowisko, iż taka opłata "obciąża też tego, kto otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W takim wypadku to obdarowany zbywca, a nie darczyńca jest beneficjentem przysporzenia, wobec czego względy elementarnej sprawiedliwości społecznej nakazują, aby daniną, o której mowa, obciążyć obdarowanego zbywcę, a nie darczyńcę, zwłaszcza, że nie cierpi na tym interes publiczny, jako że gmina w każdym z tych wypadków otrzyma należną jej opłatę planistyczną." Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 października 2011 r. sygn. II SA/Sz 858/11, w którym stwierdzono, iż opłaty nie pobiera się w przypadku darowizny osobie bliskiej, ale jeżeli osoba ta następnie zbędzie w formie sprzedaży nieruchomość – to jest ona obowiązana uiścić opłatę. (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przyjęta interpretacja nie skutkuje niebezpieczeństwem obchodzenia prawa poprzez dokonywanie fikcyjnych darowizn, w celu późniejszej sprzedaży nieruchomości bez uiszczania opłaty planistycznej.
Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale.
Pojęcie "zbycia" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy należy rozumieć jako ekwiwalentne zbycia nieruchomości. Kwestionowane w skardze unormowanie planu, zgodnie z którym "w przypadku zbycia w formie darowizny nieruchomości osobom bliskim wysokość opłaty (stawki procentowej) ustala się na 10% wzrostu wartości. Za osoby bliskie uważa się zstępnych, wstępnych, małżonka, rodzeństwo lub osoby przysposabiające i przysposobione" jest zatem sprzeczne z prawem – art. 36 ust. 4 ustawy. Ustanawia bowiem opłatę planistyczną w przypadku zbycia nieruchomości, które nie ma charakteru ekwiwalentnego.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustaw z dnia prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie.
Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącej od Rady Gminy w L. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego wpisu od skargi.