II SA/GD 693/23

II SA/Gd 693/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Marek Kraus /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 129 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B.-K. i U. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 czerwca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.30.2023.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. Wojewoda Pomorski (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania M. B. i U. B. (dalej jako "Skarżące") od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, (dalej jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 31 stycznia 2023 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdańsku., dawniej przy ulicy L. [...], stanowiącą działkę nr [...], księga wieczysta B. tom [..] karta [..], obecnie przy ulicy L. [..], oznaczoną jako działka nr [..], obręb [..], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji.
2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
2.1. Postanowieniem z dnia 6 lutego 1948 r. nr Co.54/48, Sąd Grodzki Oddział Cywilny w Gdańsku postanowił przywrócić E. P. posiadanie nieruchomości położonej w B., gmina Ł. przy ul. L. nr [..], zapisanej w księdze wieczystej B. tom [..] karta [..], o pow. 13,94 a. Poprzedni właściciel B. H. zmarł w dniu 3 stycznia 1946 r.. Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Kartuzach z dnia 12 września 1958 r., sygn. akt Ns.II. 127/58, spadkobiercą zmarłego została E. P.
Decyzją z dnia 3 czerwca 1974 r. nr MBGT-VII-63/l7/5/7/74, Prezydent Miasta Gdańska, na podstawie art. 39 i 43 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", w pkt 1 zezwolił Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich Nr 1 w Gdańsku na czasowe zajęcie m.in. parceli nr [..], stanowiącej własność E. B., w związku z wierceniami geologicznymi pod osiedle mieszkaniowe "[..]" (powinno być "[..]"), w pkt 2 orzekł, że zajęcie wymienionych nieruchomości może nastąpić po uprzednim dokonaniu inwentaryzacji upraw przez biegłych rzeczoznawców. Jak wynika z wpisów w księdze wieczystej B. tom [..] karta [..] "wymienioną pod nr [.] działkę nr [..] obszaru 13,94 a zmieniono numerację na działki [.]".
Decyzją z dnia 4 października 1974 r. nr GP-III-6000-585-74, Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[.]".
Z wykazu zmian gruntowych z 1988 r. wynika, iż działka nr [].] o pow. 0,14 ha, stanowiąca własność B. H. zmieniła numer na [..] (ul. L. [..]). Potwierdza to również wpis w księdze wieczystej B.tom [..] karta [..].
Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt XIII Ns 577/09, Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku Wydział XIII Cywilny stwierdził, że "Lokatorsko-Własnościowo, Spółdzielnia Mieszkaniowa " [..] nabyła z dniem 6 maja 2008 r. przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w Gdańsku stanowiącej działkę nr [..] objętej księgą wieczystą Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku kw – [..] ".
Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 5 listopada 2014 r., Repertorium A nr [..], spadek po zmarłej w dniu 12 grudnia 1992 r. G. P., nabyli H. P. i E. B. z domu P.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. akt I Ns 2297/07, spadek po zmarłej w dniu 29 lipca 2007 r. E. B. nabyły M. B. i U. B.
Na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 17 czerwca 2021 r., Repertorium A nr [..], spadkobiercami zmarłego w dniu 5 maja 2021 r. H. P., zostały M. B. i U. B.
Pismem z dnia 3 lutego 2022 r. M. B. i U. B. wystąpiły do Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "k.p.a.", "o wydanie decyzji o wygaszeniu decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 03.06.1974 r. nr MBGT- VII-63/l 7/5/7/74 ".
Decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. Prezydent stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 3 czerwca 1974 r. w części dotyczącej pkt I 5 tj. zezwolenia Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich Nr 1 w Gdańsku na czasowe zajęcie parceli nr [..] stanowiącej własność E. B. (obecnie działka nr [..], obręb [..], ul. L. nr [...]) wskazując, iż "z zestawienia odnalezionego archiwalnego planu realizacyjnego "Gdańsk-[..]" z 1978 r. oraz dokumentów geodezyjnych i pozyskanej w toku czynności wyjaśniających z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dokumentacji fotograficznej (zdjęć lotniczych) z lat 1975 - 1976 wynika wprost, że istniejąca wówczas zabudowa mieszkaniowa i garażowa posadowiona na byłej parceli nr [..] została określona jako "budynki istniejące do wyburzenia", z naniesionym obrysem projektowanego, a następnie wykonanego i zinwentaryzowanego w dniu 28.07.1979 r. budynku mieszkalnego nr [..] położonego przy ul. L. ".
Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. M. B. i U. B. wystąpiły do organu I instancji o "ustalenie i wypłatę odszkodowania za parcelę nr [..] (...) obejmujące: a) faktyczne i formalne pozbawienie prawa własności nieruchomości (zabudowana nieruchomość oraz rośliny) b) straty i utracone korzyści wyrządzone czasowym zajęciem nieruchomości w okresie od 1974 r. do 2008 r. (zabudowana nieruchomość oraz rośliny) w związku z decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 03.06.1974 r. nr MBGT-VII-63/l7/5/774, która doprowadziła do pozbawienia poprzedniej właścicielki prawa własności do nieruchomości zarówno faktycznie jak i formalnie".
2.2. Decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. Prezydent orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdańsku, dawniej przy ulicy L. [..], stanowiącą działkę nr [..], księga wieczysta B. tom [..] karta [..], obecnie przy ulicy L. [..], oznaczoną jako działka nr [..], obręb [..] wskazując, że "brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 112 ust. 2 i art. 233 ustawy, gdyż przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, we wskazanych w nim okolicznościach, nie dawał podstawy do ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. (...) W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest przepisów regulujących odszkodowania za straty na skutek decyzji tożsamych jak te z art. 39 ustawy z 1958 r. Wobec tego brak jest także podstaw do wypłaty odszkodowania z tego tytułu ".
2.3. Skarżące wniosły odwołanie od tej decyzji kwestionując stanowisko, że przedmiotowa nieruchomość nie została zarówno faktycznie i formalnie wywłaszczona na podstawie wygaszonej w 2022r. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 03.06.1974 r. i podkreśliły, że sąsiednie nieruchomości zostały wywłaszczone pod budowę osiedla.
2.4. Decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że Skarżące wystąpiły o ustalenie i wypłatę odszkodowania, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za parcelę nr [..] - za faktyczne i formalne pozbawienie prawa własności nieruchomości oraz straty i utracone korzyści wyrządzone czasowym zajęciem nieruchomości w okresie od 1974 r. do 2008 r. w związku z decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 czerwca 1974 r. nr MBGT-VII-63/l 7/5/7/74, która w ich ocenie doprowadziła do pozbawienia poprzedniej właścicielki prawa własności do nieruchomości, zarówno faktycznie jak i formalnie.
Decyzja z dnia 3 czerwca 1974 r. nr MBGT-VII-63/l7/5/7/74 została wydana na podstawie art. 39 i 43 ustawy wywłaszczeniowej, który stanowił, iż "1. Naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości może nawet przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zezwolić ubiegającemu się o wywłaszczenie na przeprowadzenie w oznaczonym czasie i w niezbędnych rozmiarach określonych prac badawczych lub wierceń. 2. Osobom uprawnionym do dokonania tych prac lub wierceń przysługuje na podstawie tego zezwolenia również prawo wstępu do wnętrza budynków znajdujących się na nieruchomości". Z kolei drugi, przywołany w sentencji tego rozstrzygnięcia, przepis, tj. art. 43 tej ustawy wskazywał, iż "Decyzje udzielające zezwoleń określonych w art. 39-42 są natychmiast wykonalne". Przepisy te znajdowały się w rozdziale 6 ustawy wywłaszczeniowej dotyczącym zajęcia nieruchomości, a nie w rozdziałach dotyczących wywłaszczeń.
Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że w 2010 r. działka nr [..] została przeniesiona z księgi wieczystej B. tom [.] karta [..] do księgi wieczystej nr [..], gdzie w dalszym ciągu jako właściciel wpisany był B. H. (którego następcami prawnymi są skarżące). Następnie w dniu 29 kwietnia 2010 r. jako właściciela ujawniono [..] Spółdzielnie Mieszkaniową "", na podstawie postanowienia z dnia 21 grudnia 2009 r. o zasiedzeniu.
Powyższe doprowadziło Wojewodę do wniosku, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, a zmiana właściciela nastąpiła w drodze zasiedzenia. W ocenie organu drugiej instancji nie ma znaczenia, że była ona przeznaczona pod osiedle mieszkaniowe, jak również to, że w stosunku do sąsiednich nieruchomości zostały wydane decyzje wywłaszczeniowe (co podniesiono w odwołaniu). Nie został bowiem wydany, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, żaden tytuł prawny, który uprawniałby do realizacji inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego na ww. działce. Takim tytułem nie była wspomniana decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie w związku z wierceniami geologicznymi. Rozstrzygnięcie to zezwalało jedynie na czasowe zajęcie nieruchomości w celu przeprowadzenia wierceń. Nie wiązało się to z trwałością obowiązku znoszenia przez właściciela tych prac.
Przepis art. 39 ustawy wywłaszczeniowej obowiązywał do dnia 31 lipca 1985 r. i obecnie nie ma swojego odpowiednika. W związku z tym, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony pod rządami obecnie obowiązującej u.g.n., prawidłowo organ I instancji rozpoznał go na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 233 u.g.n., zgodnie z którym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi realizację określonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) zasady, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz wynikającej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 36, poz. 1751 ze zm.) zasady, zgodnie z którą nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.
Wojewoda podkreślił, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest on bowiem samoistną podstawą materialną do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3. Kluczowym warunkiem dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest brak dotychczas ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Współczesne ustalenie odszkodowania może natomiast nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. W każdym więc przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości (mieści się w niej).
Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie u.g.n., zatem ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a oparty na ówcześnie obowiązujących normach prawa materialnego obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowana nie został zrealizowany. Przepis ten daje podstawę do wydania aktu stosowania prawa wyłącznie w zakresie przysługującego ówcześnie odszkodowania, o którym wcześniej nie orzeczono. Nie jest zatem jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości.
Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawczynie domagają się odszkodowania za wywłaszczenie, czyli za całkowite odjęcie przysługującego ich poprzednikom prawa własności nieruchomości obecnej działki nr [..], powołując się jedynie na decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 czerwca 1974 r. nr MBGT-VII-63/17/5/774 zezwalającą Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich Nr 1 Gdańsku na czasowe zajęcie m.in. parceli nr [..], stanowiącej własność E. B., w związku z wierceniami geologicznymi pod osiedle mieszkaniowe "[..]" (powinno być "[..]") twierdząc, iż na jej podstawie doszło do faktycznego i formalnego wywłaszczenia. Odszkodowanie to, w ocenie wnioskodawczyń powinno obejmować zarówno stratę rzeczywistą, jak i utracone korzyści z powodu nieposiadania tejże nieruchomości.
Organ odwoławczy po analizie akt sprawy doszedł do wniosku, iż obecna działka nr [..] (poprzednio parcela nr [..]) nigdy nie została wywłaszczona poprzednikom prawnym wnioskodawczyń. Zostało bowiem w stosunku do niej wydane postanowienie o zasiedzeniu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którym jej właścicielem od dnia 6 maja 2008 r. jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]".
Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Prezydenta z dnia 11 lipca 2022 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 czerwca 1974 r. w części dotyczącej pkt I tj. zezwolenia Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich Nr 1 w Gdańsku na czasowe zajęcie parceli nr [..] stanowiącej własność E. B. (obecnie działka nr [..], obręb [..], ul. L. nr [..]), jest decyzją deklaratoryjną, a więc wywołuje skutki prawne ex tunc, od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, wywołującego skutki ex tunc, czyli wstecz, od dnia w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 515/08, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., II SA 480/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., V SA/Wa 1589/06).
Prezydent wskazał, iż "z zestawienia odnalezionego archiwalnego planu realizacyjnego "Gdańsk- osiedla [..]" z 1978 r. oraz dokumentów geodezyjnych i pozyskanej dokumentacji fotograficznej (zdjęć lotniczych) z lat 1975 - 1976 wynika wprost, że istniejąca wówczas zabudowa mieszkaniowa i garażowa posadowiona na byłej parceli nr [..] została określona jako "budynki istniejące do wyburzenia", z naniesionym obrysem projektowanego, a następnie wykonanego i zinwentaryzowanego w dniu 28.07.1979 r. budynku mieszkalnego nr [..] poł. przy ul. L. ". Powyższe oznacza, iż stała się ona bezprzedmiotowa najpóźniej przed dniem 28 lipca 1979 r., kiedy to zinwentaryzowano budynek wybudowany na tej nieruchomości.
Wojewoda podkreślił, iż decyzja o czasowym zajęciu nie wywoływała takich samych skutków jak decyzja wywłaszczeniowa, bowiem decyzja o czasowym zajęciu wywoływała jedynie skutki w zakresie posiadania i nie doprowadziła do wywłaszczenia nieruchomości, tj. przejęcia prawa własności. Stwierdzenie wygaszenia przedmiotowej decyzji nie miało wpływu na prawo własności. Z kolei jej pozostawienie w obrocie nie usankcjonowałoby wywłaszczenia, do którego nie doszło i nie zastąpiłaby decyzji wywłaszczeniowej. Zmiany w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej działki nie nastąpiły, jak również nie mogłyby zostać dokonane przez sąd wieczystoksięgowy w oparciu o decyzję o czasowym zajęciu nieruchomości.
Wojewoda uznał, że będące przedmiotem postępowania odszkodowanie za wywłaszczenie przez podmiot władzy publicznej własności nieruchomości jest nierozerwalnie związane z aktem wywłaszczenia lub ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli nie nastąpiło takie wywłaszczenie czy ograniczenie, nie ma wówczas podstaw prawnych do przyznania za nie odszkodowania w trybie administracyjnym i w takiej sytuacji nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze za nieruchomość.
Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że z uwagi na to, że brak jest przepisu dającego podstawę do uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego i wydania decyzji co do istoty, a tym samym brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie należało umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
3.1. We wniesionej skardze M. B. i U. B. reprezentowane przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciły naruszenie:
1) przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż nieruchomość nie została zarówno faktycznie i formalnie wywłaszczona na podstawie wygaszonej w 2022r. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 czerwca 1974 r. (dalej: "decyzja PMG"), podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że poprzednicy prawni skarżących wskutek tej decyzji zostali pozbawieni wszelkich atrybutów własności, tj. możliwości korzystania, pobierania pożytków oraz zużywania nieruchomości przysługujących im wobec nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do zasiedzenia nieruchomości przez LWSM [..] a tym samym formalnej utraty prawa własności na rzecz Spółdzielni, jednak wskutek władczych działań Prezydenta Miasta Gdańska;
b) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach jak i ustaleniach stanu sprawy, faktów znanych organowi z urzędu i dotyczących przejęcia wielu sąsiednich nieruchomości w trybie wywłaszczeniowym, tj. na podstawie decyzji wywłaszczeniowej lub aktu wywłaszczeniowego oraz dodatkowo przez pominięcie, iż nieruchomość nie została formalnie wywłaszczona jedynie z uwagi na fakt niezgodności wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, który to rzeczywisty stan prawny jednoznacznie wynikał z dokumentów przedkładanych organom przez skarżące i ich poprzedników prawnych, co potwierdza że nieruchomość należąca do poprzedniej właścicielki została wywłaszczona faktycznie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska;
c) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach jak i ustaleniach stanu faktycznego sprawy, faktów znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym tj. w pismach kierowanych przez poprzedniczkę prawną skarżących E. B.: wniosków o wpis prawa własności do księgi wieczystej z 5 kwietnia 1977 r. oraz 19 grudnia 1977 r. a także pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska z 18 marca 1981 r. oraz pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji Oddział w Gdańsku z 10 kwietnia 1986 r., potwierdzających fakt starań podejmowanych przez poprzedniczką prawną skarżących w celu formalnego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta Gdańska decyzji wywłaszczeniowej oraz brak wydania takiej decyzji wywłaszczeniowej jedynie z uwagi na rozbieżność pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej urządzonej dla nieruchomości, a rzeczywistym stanem prawnym w zakresie prawidłowego oznaczenia właścicieli nieruchomości, który nie został usunięty mimo udokumentowanych starań poprzedniczki prawnej skarżących;
d) art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą zdaniem organu z braku prawnej możliwości orzekania o odszkodowaniu, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania wbrew obowiązującym i znajdującym zastosowanie przepisom prawa, co uczyniło wniosek skarżących o ustalenie i przyznanie odszkodowania z dnia 11 sierpnia 2022 r. zasadnym i koniecznym, kreując jednocześnie po stronie organów obu instancji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia tego wniosku;
2) przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. w zw. z art. art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1-3 i art. 2 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: "Konwencja") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie na skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż możliwe jest ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie obecnej u.g.n. tylko w tych stanach faktycznych, w których do wywłaszczenia doszło wskutek wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu wywłaszczeniowego skutkującego przejściem własności na rzecz skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (tzw. legalne wywłaszczenie) z wyłączeniem tych stanów faktycznych, w których działania organów administracji o charakterze władczym prowadziły najpierw do pozbawienia władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji przejścia najpierw posiadania, a ostatecznie własności nieruchomości na inny podmiot poprzez jej zasiedzenie, co miało miejsce w sprawie niniejszej, przy czym takie rozróżnianie stanowi jednocześnie naruszenie konstytucyjnej zasady równości;
b) art. 28 k.p.a. w związku z art. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") w zw. z art. 21 ust. 2 i 64 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, na skutek przyjęcia, iż wnioskodawczynie nie mają interesu prawnego do złożenia wniosku o odszkodowanie w zakresie żądania ustalenia odszkodowania za faktyczne i formalne pozbawienie prawa własności nieruchomości;
c) art. 28 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej i art. 122, art. 129 ust. 3 pkt 5 i art. 233 u.g.n. na skutek przyjęcia, iż wnioskodawczynie nie mają interesu prawnego do złożenia wniosku o odszkodowanie w zakresie żądania ustalenia odszkodowania za straty i utracone korzyści wyrządzone czasowym zajęciem nieruchomości w okresie od 1974 r. do 2008r. w oparciu o decyzję PMG;
d) art. 44 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 122 i 128 ust. 1, art. 129 ust. 3 pkt 5 i art. 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w zakresie żądania ustalenia odszkodowania za straty i utracone korzyści wyrządzone czasowym zajęciem nieruchomości w okresie od 1974 r. do 2008r. w oparciu o decyzję PMG.
Na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik Skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.:
1) pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska z dnia 18.03.1981 r. skierowanego do G. P. oraz E.B. w sprawie DRM-V-671/358/78/81
2) pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji Oddział Gdańsk z dnia 10.04.1986 r. skierowanego do G. P. oraz E. B. w sprawie WDI-Gd-IV/5/671/358/86;
3) pisma E. B. z dnia 19.12.1977 r. do Państwowego Biura Notarialnego w Gdańsku;
4) pisma E. B. z dnia 16.01.1978 r. do Państwowego Biura Notarialnego w Gdańsku; wszystkie celem wykazania faktów:
- odmowy dokonania formalnego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości przez Prezydenta Miasta Gdańska jako organu wywłaszczeniowego administracji państwowej, z uwagi na rozbieżność pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej nieruchomości, a rzeczywistym stanem prawnym oraz
- podejmowania przez poprzedniczkę prawną skarżących E. B. działań w celu usunięcia stanu rozbieżności w księdze wieczystej poprzez wpisanie jako właścicieli nieruchomości spadkobierców B. H.
Uzasadniając sformułowane zarzuty Skarżące podkreśliły, że inwestycja prowadzona przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta Gdańska polegająca na budowie osiedla "[..]", która obejmowała także nieruchomość należącą do poprzedników prawnych skarżących, wiązała się z koniecznością wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli. Organ zatem posiada wiedzę, że nieruchomości sąsiadujące z przedmiotową nieruchomością zostały wywłaszczone formalnie - w sposób "legalny". Zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że wówczas formalnie nie została wywłaszczona nieruchomość skarżących oraz ustalone odszkodowanie z uwagi na niezgodność danych ujawnionych w księdze wieczystej urządzonej dla nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. W tamtym okresie organy odmawiały wykupu (formalnego wywłaszczenia) przedmiotowej nieruchomości, zapewniając jednocześnie, że po uregulowaniu treści księgi wieczystej nieruchomość zostanie nabyta od poprzedniczek prawnych skarżących. Takie stanowisko zajęła Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska w piśmie z dnia 18 marca 1981 r.. Jednocześnie poprzedniczka prawna skarżących E. B. czyniła starania w celu doprowadzenie do zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej ze stanem rzeczywistym. Organy pominęły także fakt, że władcze zajęcie przedmiotowej nieruchomości na mocy decyzji z 3.06.1974 r. doprowadziło do faktycznego wywłaszczenia jej właścicieli - poprzedników prawnych skarżących. Wskutek zajęcia nieruchomości jej formalni właściciele zostali bowiem pozbawieni wszelkich atrybutów swojego prawa własności - utracili jej posiadanie, prawo do korzystania z niej i czerpania pożytków a wreszcie także prawo do rozporządzenia nieruchomością z uwagi na fakt iż została objęta inwestycją polegającą na budowie osiedla "[..]".
Skarżące podniosły, że organ z urzędu posiada wiedzę, że decyzje wywłaszczeniowe były wydawane w stosunku do licznych sąsiednich nieruchomości, na których zrealizowano ten sam cel publiczny (budowa osiedla [..]). Wskutek zajęcia nieruchomości doszło do wyburzenia posadowionych na niej budynków i realizacji na nieruchomości celu publicznego (budowa osiedla). Pomimo tych ustaleń, organ nie stwierdził, żeby okoliczności te uzasadniały ustalenie i przyznanie odszkodowania skarżącym ani z tytułu wywłaszczenia, ani z tytułu wyburzenia budynków posadowionych na nieruchomości.
Poprzednia właścicielka nieruchomości oraz Skarżące nie otrzymały odszkodowania za wywłaszczenie, pomimo tego, że wielokrotnie zwracały się w tym zakresie do ówczesnych organów administracji, za każdym razem otrzymując odpowiedź negatywną. Organ stwierdził, że nie przysługiwał im interes prawny w żądaniu ustalenia i przyznania odszkodowania, gdyż nie doszło do "legalnego pozbawienia praw do nieruchomości" na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji organ stwierdził, iż brak jest podstawy prawnej żądania ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy u.g.n..
W ocenie Skarżących w świetle ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 3 czerwca 1974 r. istniała podstawa prawna do ustalenia odszkodowania zarówno w zakresie żądania ustalenia odszkodowania za faktyczne pozbawienie prawa własności, tj. art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Dlatego też na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 u.g.n. możliwe i konieczne było ustalenie i przyznanie odszkodowania skarżącym w niniejszej sprawie, skoro doszło do wywłaszczenia nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.
Zdaniem Skarżących wskutek władczego działania organów administracji publicznej, na które składało się wydanie decyzji z dnia 3 czerwca 1974 r. o zajęciu nieruchomości, ale także i decyzji z dnia 4 października 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "[..]", poprzednicy prawni skarżących zostali bowiem pozbawieni wszelkich uprawnień właścicielskich przysługujących im wobec nieruchomości, czego przejawem jest utrata posiadania, wyburzenie z woli organu budynków posadowionych na nieruchomości, następnie posadowienie na nich budynków wchodzących w skład nowego osiedla, przekazanie posiadania nieruchomości LWSM "[..]", a w ostateczności utrata własności na rzecz Spółdzielni wskutek zasiedzenia.
Zezwolenie wydane w decyzji z dnia 3 czerwca 1974 r. na czasowe zajęcie nieruchomości na podstawie art. 39 ustawy wywłaszczeniowej możliwe było w toku postępowania wywłaszczeniowego lub nawet przed jego wszczęciem. Tym samym organ pominął to, iż nieruchomość była przeznaczona pod cel publiczny z zagrożeniem jej wywłaszczenia, następnie zajęta na podstawie decyzji o realizacji osiedla i przekazana wnioskodawcy żądającemu wywłaszczenia oraz wykonawcy.
W odniesieniu od ustalenia odszkodowania z tytułu strat wyrządzonych czasowym zajęciem nieruchomości to w ocenie skarżących możliwe jest ustalenie i przyznanie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., albowiem w obecnie obowiązującej u.g.n. znajdują się przepisy regulujące przedmiotową kwestię w analogiczny sposób. I tak art. 44 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przewidywał odszkodowanie za straty wynikające z zajęcia nieruchomości, zaś obecnie reguluje te kwestie art. 122 u.g.n., który odpowiada dawnemu art. 44 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż zarówno na gruncie u.g.n., jak i ustawy wywłaszczeniowej dopuszczalne jest wydanie w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Różnica w obu instytucjach polega na tym, iż na gruncie ustawy wywłaszczeniowej zezwolenie takie można było wydać nawet przed wszczęciem postępowania.
3.2. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
4. Na rozprawie Sąd dopuścił dowód z wnioskowanych w skardze dokumentów. Pełnomocnik Skarżących na poparcie prezentowanej argumentacji przywołał wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27 maja 2010 r. nr 11765/05.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
5.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd; naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
5.3. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 27 czerwca 2023 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 31 stycznia 2023 r. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji.
Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu tego postępowania. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje bowiem autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi zaś o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.
Sąd podziela stanowisko Wojewody, który uznał, że postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek Skarżących jako bezprzedmiotowe, zasługiwało na umorzenie, gdyż brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania żądanego przez wnioskujące.
5.4. Z akt sprawy wynika, że Skarżące domagają się ustalenia i wypłaty odszkodowania za parcelę nr [..] położoną w Gdańsku, tj. za faktyczne i formalne pozbawienie prawa własności nieruchomości oraz straty i utracone korzyści wyrządzone czasowym zajęciem nieruchomości w okresie od 1974 r. do 2008 r. w związku z decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 czerwca 1974 r. nr MBGT-VII-63/l 7/5/7/74, wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( t.j. Dz. U. z 1974 r., poz. 64 ), która w ich ocenie doprowadziła do pozbawienia poprzedniej właścicielki prawa własności do nieruchomości, zarówno faktycznie jak i formalnie.
Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania opisanego powyżej zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej jako u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:
1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;
2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;
3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu jej projektu podkreślono; "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421.
W sprawie sporne jest czy działkę nr [..] położoną w Gdańsku przy ul. L. [..] można określić mianem nieruchomości wywłaszczonej bez wypłacenia lub ustalenia odszkodowania oraz czy aktualnie za takie pozbawienie prawa do nieruchomości przepisy przewidują odszkodowanie.
5.5. Mając na uwadze zaistniałą kwestię sporną wymaga wyjaśnienia, że pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona", należy rozumieć wyłącznie takie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Inaczej mówiąc, nieruchomością wywłaszczoną będzie każda nieruchomość, względem której wydano akt wywłaszczeniowy, niezależnie od tego kiedy to nastąpiło, czy na podstawie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy aktów prawnych ją poprzedzających. Wyjątek od powyższej zasady znajduje się w art. 216 u.g.n., który wylicza akty prawne, na podstawie których dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, i które również uważa się za wywłaszczenie: art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79); ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192); ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99); art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84); ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego] (ust. 1); art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.) (ust. 2).
Przypomnieć należy, że Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 3 czerwca 1974 r. na podstawie art. 39 i 43 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwolił Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich Nr 1 w Gdańsku na czasowe zajęcie m.in. parceli nr [..], stanowiącej wówczas własność poprzedniczki Skarżących B., w związku z wierceniami geologicznymi pod osiedle mieszkaniowe.
Regulacje prawne, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia 3 czerwca 1974 r. nie zostały wymienione w art. 216 u.g.n..
Sąd mając na uwadze wskazane okoliczności niniejszej sprawy podziela stanowisko Wojewody Pomorskiego, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 czerwca 1974 r. nie stanowiła aktu pozbawiającego ówczesnego właściciela prawa własności do działki nr [..] położonej w Gdańsku.
Wymaga podkreślenia, że w okresie pomiędzy 1974 r., a postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk – Północ w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2009 r. o zasiedzeniu działki nr [..], nie został wydany wobec tej nieruchomości żaden akt administracyjny, z którym można wiązać skutek w postaci pozbawienia prawa do nieruchomości. Skarżące w istocie tego nie kwestionują, jednocześnie prezentując konsekwentnie w toku postępowania stanowisko, że nieruchomość została wywłaszczona na mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 czerwca 1974 r.
Potwierdzają to działania poprzedniczki prawnej Skarżących, która kilkukrotnie występowała do właściwych organów z wnioskiem o wydanie aktu wywłaszczenia i przyznania odszkodowania. Jak wynika m.in. z dokumentów dołączonych do skargi, tj. pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska z dnia 18 marca 1981 r. w sprawie DRM-V-671/358/78/81 oraz pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji Oddział Gdańsk z dnia 10 kwietnia 1986 r. skierowanych do G. P. oraz E. B., wnioskodawczynie otrzymały wówczas informację, że przeszkodą w uzyskaniu takich rozstrzygnięć jest niezgodność stanu ujawnionego w księdze wieczystej nieruchomości ze stanem rzeczywistym. Dowodzi to, że w istocie organ nie uchylał się od podjęcia formalnych decyzji sankcjonujących stan istniejący, a jedynie zapisy w księdze wieczystej nieruchomości stanowiły przeszkodę, którą to mógł usunąć jedynie właściciel nieruchomości. Zarówno ówczesna właścicielka nieruchomości, jak i poprzedniczka prawna Skarżących nie usunęły wskazanych wyżej przeszkód prawnych i nie doprowadziły do zgodności zapisów w księdze wieczystej ze stanem faktycznym, natomiast podmiot trzeci – Spółdzielnia Mieszkaniowa [..] uzyskała postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk – Północ w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2009 r. wynika, że w 2009 r. w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości nadal widniał B. H. mimo, że zmarł w 1946 r.. Powyższe również potwierdza, że poprzedni właściciele nieruchomości, w tym poprzedniczka prawna Skarżących – E. B. nie doprowadzili do usunięcia niezgodności stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej, czyli nie usunięto przeszkody prawnej do wydania aktu wywłaszczającego z własności.
Odnosząc się do tej części wniosku gdzie Skarżące domagały się ustalenia i wypłaty odszkodowania za straty i utracone korzyści wyrządzone czasowym zajęciem nieruchomości w okresie od 1974 r. do 2009 r. to wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2035/13 (wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Co prawda ustawa rozróżnia pozbawienie praw (art. 129 ust. 5 pkt 3), wywłaszczenie (art. 128 ust. 1), zdarzenia, o których mowa w art. 120 i 124 - 126 (art. 128 ust. 4), wreszcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1), to jednak sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego pozbawienia prawa własności, a mieści w sobie również ograniczenie wynikających z niego uprawnień. W konsekwencji, jeśli mimo obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia praw (ograniczenia prawa własności) nie uczyniono tego pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak wobec jednoznacznego ustalenia, że w niniejszej sprawie nie zaistniało wywłaszczenie, jak również sytuacja związana z zajęciem nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 czerwca 1974 r., nie znajduje odpowiednika w przepisach u.g.n., ta część wniosku musi zostać oceniona tożsamo.
5.6. Zdaniem Sądu nie mają Skarżące racji wywodząc, że w dacie zajęcia nieruchomości istniał art. 44 ustawy wywłaszczeniowej, który przewidywał odszkodowanie za straty wynikające z zajęcia nieruchomości, a jego odpowiednikiem obecnie jest art. 122 u.g.n. określający przesłanki niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Przede wszystkim decyzja z dnia 3 czerwca 1974 r. nie została wydana na podstawie art. 44 ustawy wywłaszczeniowej, a jej art. 39. A ponadto obecnie obowiązujący art. 122 u.g.n. stanowi o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, ale po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasem wobec nieruchomości skarżących żaden akt prowadzący do wywłaszczenia nie został wydany.
Rozstrzygnięcie czy aktualnie za pozbawienie prawa do nieruchomości przepisy przewidują odszkodowanie zależy od tego czy w obecnym systemie prawnym znajdziemy odpowiednik regulacji, na podstawie której doszło w 1974 r. do pozbawienia ówczesnego właściciela prawa własności nieruchomości czy też jego ograniczenia. Przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił:
ust. 1: naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości może nawet przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zezwolić ubiegającemu się o wywłaszczenie na przeprowadzenie w oznaczonym czasie i w niezbędnych rozmiarach określonych prac badawczych lub wierceń;
ust 2: osobom uprawnionym do dokonania tych prac lub wierceń przysługuje na podstawie tego zezwolenia również prawo wstępu do wnętrza budynków znajdujących się na nieruchomości.
Przepisu, który mógłby stanowić podobną regulację nie wskazały Skarżące, nie odnalazły takiego orzekające organy i także Sąd nie przyporządkował aktualnie obowiązującego przepisu, który zezwalałby na zajęcie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego celem przeprowadzenia prac badawczych lub wierceń.
Dodać należy, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków ale nie jest on jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4107/18, wyrok NSA z 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 632/2, CBOSA).
Słusznie podkreślił organ odwoławczy, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie prawa przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2011/20, CBOSA).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, że dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku należy m.in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. (por. wyrok NSA z 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2472/17, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, CBOSA).
Ponadto należy zaakcentować, że pozbawienie prawa do nieruchomości (wywłaszczenie) bez odszkodowania, to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z przepisu tego wynika jeszcze jeden warunek, a mianowicie aby obowiązujące obecnie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 845/21, CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu skargi co do wadliwości postępowania wywłaszczeniowego w latach 70 - tych ub. wieku Sąd uznał go za bezskuteczny w tej sprawie. Jak wyjaśnił to słusznie NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2022 r., I OSK 1663/21 ( CBOSA ), przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest fakt wadliwego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego czy wystąpienie w decyzji wywłaszczeniowej kwalifikowanych wad określonych przepisami prawa. Przesłanką jest przede wszystkim uznanie, że nastąpiło pozbawienia prawa do nieruchomości, które można uznać za wywłaszczenie, co niewątpliwie nie miało miejsca w przypadku rozpoznawanej sprawy. Ponadto same Skarżące tego nie kwestionują, że akt władczy odbierający ich poprzedniczce prawnej własność i prawo dysponowania nieruchomością nie został wydany. Przyznały, że ich poprzedniczka ubiegała się o wydanie takiego aktu i ustalenie odszkodowania, jednak bezskutecznie.
Nie są zasadne zarzuty skargi w przedmiocie dokonanie przez organy wadliwych ustaleń faktycznych, pominięcia faktów znanych z urzędu, z przedłożonych dokumentów, czy też brak ustosunkowania się do podejmowania przez poprzedniczkę prawną skarżących działań celem uzyskania formalnego aktu wywłaszczenia. Wszystkie podniesione w sprawie okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia zostały ustalone prawidłowo. Stan faktyczny jest jednoznaczny, niesporny. Odmienna ocena okoliczności dokonana przez Skarżące nie dowodzi wadliwości działania i poczynionych ustaleń orzekającego organu.
5.7. Sąd nie podziela zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Powyższe wywody prowadzą jednoznaczne do wniosku o poprawności zastosowania przepisów art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n.. Przepisów art. 128 ust. 1 u.g.n., art. 7 ust. 1 i 44 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej organy nie mogły naruszyć, bowiem nie stosowały ich. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, ale - z racji daty wejścia w życie ustawy, w której się znajduje - dotyczy to tylko stanów faktycznych zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ww. ustawy). Powyższe oznacza więc, że aby można było wydać decyzję o wywłaszczeniu i przyznać z tego tytułu odszkodowanie, decyzja ta musiałaby być wydana w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2184/18). Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., bowiem na żadnym etapie postępowania organy nie kwestionowały uprawnienia Skarżących do dochodzenia odszkodowania za straty i utracone korzyści związane z pozbawieniem prawa do dysponowania nieruchomością w latach 1974 do 2009 r.., na innej drodze niż postępowanie administracyjne.
Również Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie kwestionuje także, że poprzednicy prawni oraz Skarżące zostali pozbawieni prawa do nieruchomości i to zarówno prawa własności, jak także do dysponowania nią w okresie od 1974 r. do 2009 r.. Jednak takie stanowisko nie niesie za sobą w kontrolowanej sprawie możliwości ustalenia i przyznania odszkodowania na drodze administracyjnej, bowiem odjęcie atrybutów prawa własności nie zostało dokonane po wcześniejszym wywłaszczeniu, wydaniu władczego aktu przez organ administracji. Było ono wynikiem działań faktycznych związanych z realizacją osiedla [..], nieskutecznymi działaniami związanymi z doprowadzeniem do zgodności treści księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym co do osoby właściciela, a wreszcie ze skutecznym zasiedzeniem działki przez spółdzielnię mieszkaniową.
5.8. Niezasadnie podniesiono w skardze naruszenie przepisu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, abstrahując już od faktu, że sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym może stanowić podstawy do rozstrzygania w sprawach indywidualnych i przyznawania odszkodowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Nie sposób z treści wskazanych przepisów wywodzić materialnoprawne źródła dla postulowanego przez Skarżące uprawnienia do przyznania im przedmiotowego odszkodowania. Podobnie należy ocenić jako niezasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 2, 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.
Przywołane przez pełnomocnika skarżących na rozprawie orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 maja 2010 r., skarga nr 11765/05 Sarıca i Dilaver przeciwko Turcji, gdzie stwierdzono, że państwo zajmowało grunty skarżących bez wymaganej przez prawo procedury wywłaszczeniowej o tyle nie przystaje do rozpoznawanej sprawy, że przedmiotowa działka nigdy nie stała się własnością podmiotu publicznego.
5.9. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, CBOSA). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/0, CBOSA). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, poczynione przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne oraz wnioski sformułowane na ich podstawie pozwalały na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda prawidłowo zastosował przy tym konstrukcję rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, CBOSA).
5.10. Z tych powodów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.