II SA/Gd 692/25

II SA/Gd 692/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2025 r. nr WOP.7722.103.2025.MK w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wyłączenia strony z postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia 2 czerwca 2025 r. nr PINB.5160.34.2022.WK, 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej D. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 10 października 2022 r. I. M. (dalej: "Wnioskodawca"), zamieszkały przy ul. F. [...] we W., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji")
o przeprowadzenie kontroli zabudowy przy ul. M. [..] we W. Wskazano,
że na zlokalizowanej pod tym adresem nieruchomości, na granicy działki, powstała dwustanowiskowa wiata garażowa wraz z pomieszczeniem gospodarczym. Zdaniem Wnioskodawcy konstrukcja ta została wybudowana bez zachowania odległości wymaganych przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia
2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.).
W dniu 16 marca 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę stanu obiektu na działce nr [...] we W. stanowiącej własność D. K. i A. K. (dalej: "Inwestorzy"). Podczas kontroli Inwestorzy oświadczyli, że wiata została wybudowana w 2022 r. i służy do przechowywania rowerów oraz pojemników na odpady. Oświadczyli również, że w 2020 r. wystąpili do Starosty Słupskiego z wnioskiem
o pozwolenie na budowę wiaty, ale otrzymali odpowiedź, że wiata do 50 m2 na działce
z budynkiem mieszkalnym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Decyzją z 4 kwietnia 2023 r. PINB orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
(Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", w sprawie realizacji przez Inwestorów wiaty pełniącej funkcję gospodarczą na działce nr [...] we W.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez I. M. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 25 stycznia 2024 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie odniósł się do oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego, zatem zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. PWINB zwrócił również uwagę, że PINB nie odniósł się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ustalił, czy lokalizacja wiaty jest zgodna z przepisami prawa miejscowego.
Postanowieniem z 12 czerwca 2024 r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na Inwestorów obowiązek sporządzenia oceny technicznej oraz geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej zawierającej aktualne odległości wiaty od granic działek sąsiednich oraz od okien budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] we W., w terminie do 19 sierpnia 2024 r.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestorów PWINB postanowieniem z 25 lipca 2024 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji (zarówno w protokole
z kontroli, jak i uzasadnieniu postanowienia) nie wyjaśnił, jakie wątpliwości uzasadniły nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. PWINB zwrócił również uwagę, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie daje podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej.
W pismach z 14 styczna 2025 r. i 20 maja 2025 r. Inwestorzy wskazali m.in. na błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego przez PINB i uznanie za stronę postępowania I. M., który w całym postępowaniu nie wykazał swojego interesu prawnego. Podniesiono, że będąca przedmiotem postępowania wiata w żaden sposób nie wpływa na nieruchomość przy ul. F. [...] we W. Zwrócono uwagę, że granica stanowiącej własność Wnioskodawcy działki nr [...] i wiata są położone na dwóch przeciwstawnych krańcach nieruchomości, a odległość wiaty od granicy z działką nr [...] stanowi w linii prostej około 23 m. Wskazano również, że działka nr [...] graniczy z działką nr [...] od strony północnej, natomiast wiata jest usytuowana w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...]. Tym samym, I. M. nie można uznać za stronę postępowania, a w związku z tym, w wyniku błędu popełnionego przez organ, wszelkie pisma wnoszone przez osobę nie będącą stroną postępowania należy uznać za pozbawione mocy prawnej.
Postanowieniem z 2 czerwca 2025 r. PINB, na podstawie art. 28 i art. 123 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił wyłączenia I. M., posiadającego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnej budowy wiaty gospodarczo-garażowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] we W.
W uzasadnieniu PINB podał, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie oceny legalności samowolnie wzniesionej wolnostojącej wiaty pełniącej funkcję gospodarczo-garażową położonej na działce nr [...] we W., w którym za jedną ze stron został uznany I. M. - współwłaściciel sąsiedniej działki nr [...].
Organ pierwszej instancji wskazał, że w pismach z 14 stycznia 2025 r. i 21 lutego 2025 r. pełnomocnik Inwestorów wnioskował o wyłączenie I. M. z udziału w postępowaniu administracyjnym, zarzucając brak wykazania interesu prawnego lub materialnoprawnego, a co za tym idzie - brak podstaw do uznania go za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
PINB podał, że w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień pełnomocnik I. M. złożył pismo, w którym wskazał na: 1) obawy o bezpieczeństwo przeciwpożarowe związane z lokalizacją wiaty wykonanej w konstrukcji drewnianej
i służącej do składowania materiałów palnych (m.in. drewno opałowe), 2) hałas wynikający z parkowania samochodów pod wiatą, słyszalny na sąsiedniej nieruchomości,
3) ograniczenie walorów widokowych terenu, 4) planowane nabycie działki bezpośrednio sąsiadującej z obiektem objętym postępowaniem, 5) potrzebę zapewnienia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i ochrony przeciwpożarowej.
PINB podniósł, że po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż wniosek pełnomocnika Inwestorów jest niezasadny i na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. postanowił odmówić wyłączenia uznanego w postępowaniu administracyjnym za stronę I.M. Odwołując się do treści art. 28 k.p.a. organ pierwszej instancji wskazał, że interes prawny strony musi wynikać z przepisów prawa materialnego
i mieć charakter aktualny, indywidualny i obiektywnie weryfikowalny. PINB podkreślił,
że przesłanki te zostały ocenione łącznie i uznane za wystarczające do wykazania interesu prawnego strony. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może być uznany za stronę postępowania legalizacyjnego lub dotyczącego samowoli budowlanej, jeżeli sposób realizacji obiektu budowlanego (jego usytuowanie, sposób użytkowania, oddziaływanie) może wpływać na jego sytuację prawną, w tym korzystanie z nieruchomości.
PINB zwrócił uwagę, że: 1) wiata została usytuowana przy granicy z działkami sąsiednimi nr [...] oraz [...], ponadto w linii prostej znajduje się około 23 m od granicy
z działką nr [...], 2) pełni funkcję garażowo-gospodarczą (co dowodzą zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy, jak i uzasadnienie decyzji z 27 lipca 2024 r.), 3) może powodować immisje (hałas, obawy o bezpieczeństwo pożarowe), 4) udział I. M.
w postępowaniu trwa nieprzerwanie od jego wszczęcia (2022 r.), a organ przez cały ten okres uznawał go za stronę.
Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wyłączenia I. M. z kręgu stron postępowania administracyjnego. Zdaniem PINB udział ten znajduje oparcie zarówno w przepisach prawa, jak i w ustalonym stanie faktycznym; uznanie I. M. za stronę w postępowaniu na jego początku oraz jego trwały udział w sprawie nie mogą być arbitralnie kwestionowane bez istotnej zmiany okoliczności faktycznych i prawnych.
Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu lokalizacji spornej wiaty nadał przymiot strony również właścicielom działek, które są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, tj. nr [...] i [...] we W.
Na postanowienie PINB z 2 czerwca 2025 r. Inwestorzy wnieśli zażalenie.
Postanowieniem z 15 lipca 2025 r. PWINB, na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych następuje w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osoby nie mające zdolności do czynności prawnych.
W ocenie PWINB w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. PWINB wyjaśnił, że ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania jest podstawowym obowiązkiem organu, wykonywanym już we wstępnej jego fazie, tak aby zapewnić każdej ze stron prawo czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony organ nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz jest zobowiązany ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. To zatem organ ocenia, kto posiada interes prawny i faktyczny w konkretnej sprawie, aby spełnić przesłanki posiadania przymiotu strony w postępowaniu. Natomiast w przypadku uznania osoby fizycznej za stronę postępowania administracyjnego bądź wyłączenia takiej osoby z kręgu stron wystarczające jest ich pisemne zawiadomienie o tym fakcie przez organ.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane
w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. PWINB zwrócił uwagę, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia w sprawie "odmowy wyłączenia strony" w postępowaniu administracyjnym.
Organ odwoławczy przyznał, że organ pierwszej instancji błędnie pouczył strony
o przysługującym im prawie do wniesienia zażalenia na zaskarżone postanowienie, jednak błędne pouczenie zawarte w postanowieniu nie oznacza przyznania stronie prawa do takiego zaskarżenia. Odwołując się do judykatury PWINB podniósł, że prawo do zaskarżenia danego orzeczenia lub czynności organu musi wynikać z przepisu ustawy i nie podlega dowolnej modyfikacji. W zakresie zaskarżalności postanowień przepis art. 141 § 1 k.p.a. stanowi wyraźnie, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Błędne pouczenie dokonane przez organ nie kreuje dla strony postępowania uprawnień nie przewidzianych normami ustawowymi, a wobec tego nie stwarza prawa do skutecznego złożenia zażalenia.
Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że rozpatrując kwestię dopuszczalności zażalenia nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono zażalenie.
W skardze na postanowienie PWINB z 15 lipca 2025 r. D. K. (dalej: "Skarżąca") zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez dowolną interpretację przepisów prawa administracyjnego oraz art. 8 § 1 k.p.a. polegającego na tym, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne powinien je prowadzić w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że PWINB w swoim uzasadnieniu dokonał dowolnej interpretacji przepisów prawa administracyjnego. Postępując w ten sposób
i stwierdzając, że mimo zawartego w postanowieniu PINB pouczenia o przysługującym prawie do złożenia zażalenia ten środek zaskarżenia nie przysługuje organ rozpatrujący zażalenie daje ciche przyzwolenie dla organu pierwszej instancji na przyznanie przymiotu strony postępowania osobom, które w żaden sposób nie wykazały swojego interesu
w zakresie prawa materialnego.
Zdaniem Skarżącej twierdzenie PWINB, że na gruncie przedmiotowej sprawy doszło do niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych jest pozbawione podstawy prawnej. Podobnie zresztą jak stwierdzenie, że to organ ocenia, kto posiada interes prawny i faktyczny w konkretnej sprawie, aby spełniać przesłanki posiadania przymiotu strony postępowania. W tym zakresie wskazano, że postanowienie o uzyskaniu statusu strony w postępowaniu administracyjnym to formalny akt organu administracji, który potwierdza, że dany podmiot ma prawo uczestniczyć w postępowaniu jako strona, czyli podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Oznacza to,
że osoba lub organizacja ma prawo do składania wniosków, brania udziału w rozprawach, przeglądania akt sprawy i wnoszenia środków odwoławczych. Na postanowienie
o uzyskaniu statusu strony przysługuje zażalenie.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny Skarżąca wskazała, że przez "interes prawny" należy rozumieć prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, gdyż orzeka się o nim w decyzji administracyjnej. Interes prawny musi być więc indywidualny, konkretny, aktualny
i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego.
Zdaniem Skarżącej na gruncie niniejszej sprawy należy odróżnić interes prawny od interesu faktycznego, jaki może mieć występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu wyeliminowania samowolnej budowy wiaty z obrotu prawnego. Interes faktyczny może mieć każdy, kto ze względu na swoją rzeczywista sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Skarżąca zwróciła uwagę, że z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu.
W ocenie Skarżącej twierdzenie PWINB, że to organ ocenia, kto posiada interes prawny i faktyczny w konkretnej sprawie, aby spełniać przesłanki posiadania przymiotu strony postępowania, jest błędne. Podkreślono, że brzmienie art. 28 k.p.a. nie pozwala na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące
w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać
z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.
Podsumowując podniesiono, że skoro PINB pouczył, iż postanowienie z 2 czerwca 2025 r. jest zaskarżalne, to było to pouczenie wiążące, a złożone zażalenie zostało przez PWINB przyjęte w sposób niebudzący zastrzeżeń. Powtórzono, że organ odwoławczy dowolnie interpretując przepisy stwierdził brak uprawnień do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono zażalenie, nie pominął jednak dokonania takiej oceny w kwestii ustalania stron postępowania, dając ciche przyzwolenie organowi pierwszej instancji na takie właśnie działanie.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 15 lipca 2025 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia D. K. i A. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w Powiecie Słupskim z 2 czerwca 2025 r., którym organ pierwszej instancji odmówił "wyłączenia I. M., posiadającego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym nr PINB.5160.34.2022.WK dotyczącym samowolnej budowy wiaty gospodarczo-garażowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [..] w miejscowości W., gmina R.".
Podstawę rozstrzygnięcia PWINB stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania/zażalenia, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania (zażalenia). Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie (zażalenie), zaś przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Jako przykłady podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania (zażalenia) w doktrynie
i judykaturze wskazuje się m.in. niezdolność odwołującego się do czynności prawnych, czy oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, np. w razie wniesienia odwołania (zażalenia) przez organ administracji publicznej, który na mocy przepisu szczególnego - ze względu na swoje zadania ustawowe - jest uprawniony do wystąpienia do organu właściwego o wydanie określonej decyzji (tak: G. Łaszczyca
[w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. 2, s. 210) lub przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Gdańsku
z 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 651/12). Z przyczyn przedmiotowych odwołanie (zażalenie) jest niedopuszczalne np. wtedy, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia, została wyłączona możliwość wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpano przysługujące środki odwoławcze.
Przenosząc powyższe uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd co do zasady podziela stanowisko PWINB, który uznał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych.
Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.
O ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych,
o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęto regułę odwrotną, tzn. zażalenie służy jedynie wówczas, gdy przepis k.p.a. wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zażalenie może być wniesiono tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w k.p.a., co w sposób literalny wynika z art. 141 § 1 (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca
2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 339/20). W orzecznictwie podkreśla się, że zażalenie - jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny - służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r. sygn. akt
II SA/Po 514/19). Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione na postanowienie, na które k.p.a. nie przewiduje takiej możliwość. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.
Należy jednak wyraźnie podkreślić, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia sprowadza się nie tylko do oceny, czy postanowienie organu pierwszej instancji jest zaskarżalne, ale również, czy znajduje ono oparcie w przepisach prawa.
W rozpoznawanej sprawie PWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia Inwestorów na postanowienie PINB z 2 czerwca 2025 r., którym organ pierwszej instancji odmówił "wyłączenia I. M., posiadającego przymiot strony
w postępowaniu administracyjnym nr PINB.5160.34.2022.WK dotyczącym samowolnej budowy wiaty gospodarczo-garażowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...]
w miejscowości W., gmina R.".
W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia PINB przywołał art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ pierwszej instancji przywołał również art. 123 k.p.a., który stanowi,
że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2).
W podstawie prawnej postanowienia z 2 czerwca 2025 r. PINB przywołał także art. 83
ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418),
z którego wynika, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4 i 8, art. 59, art. 59a,
art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 59i, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65,
art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3
lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1.
Analiza przytoczonych powyżej regulacji prowadzi do wniosku, że żaden z tych przepisów nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, jakie zapadło w dniu 2 czerwca 2025 r.
Należy zauważyć, że w przepisach k.p.a. znajdują się regulacje dotyczące instytucji wyłączenia, jednakże dotyczą one wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24) oraz organu administracji publicznej (art. 25). Przepisy tego aktu prawnego (jak również żadnego innego) nie przewidują natomiast instytucji wyłączenia (lub odmowy wyłączenia) przez organ jednej ze stron tego postępowania.
Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienie PINB z 2 czerwca 2025 r. jest dotknięte wadą nieważności, albowiem zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.).
W piśmiennictwie wskazuje się, że podstawą prawną decyzji (postanowienia) może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja (postanowienie) nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (tak: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025).
Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej. A zatem, aby organ mógł wydać określone rozstrzygnięcie musi mieć do tego podstawę prawną (zob. wyrok NSA z 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 2546/98). Z mocy art. 126 k.p.a. uwagi te należy odnieść również do postanowień.
W uzasadnieniu postanowienia z 2 czerwca 2025 r. PINB wskazał, że w pismach
z 14 stycznia 2025 r. i 21 lutego 2025 r. pełnomocnik Inwestorów wnioskował o wyłączenie I. M. z udziału w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie to jest nieprawdziwe. Po pierwsze, w aktach sprawy nie ma pisma pełnomocnika Inwestorów
z 21 lutego 2025 r. Po drugie, w piśmie z 14 stycznia 2025 r. istotnie pełnomocnik Inwestorów kwestionował status I. M. jako strony postępowania, jednakże w piśmie tym nie sformułowano wniosku o jego wyłączenie z tego postępowania.
Podsumowując należy wskazać, że kwestia przysługiwania określonemu podmiotowi przymiotu strony postępowania administracyjnego powinna być rozważana
w decyzji kończącej dane postępowanie. Nie ma zaś podstawy prawnej do wydawania postanowienia o odmowie wyłączenia określonego podmiotu z prowadzonego postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a. stwierdził nieważność postanowienia PINB z 2 czerwca 2025 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., zasądzając od PWINB na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]