II SA/Gd 691/23

II SA/Gd 691/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2992/24 - Wyrok NSA z 2025-10-29
II OZ 49/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-08
II OZ 263/24 - Postanowienie NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2023 r., nr WOP.7722.78.2020.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Postanowieniem z 26 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kwidzynie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał M. M. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu w północno-wschodniej części działki nr [...] położonej przy ul. K. w K. rozbudowy o wymiarach 2,75 m x 5,05 m budynku nr [...], położonego na działce nr [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej przy ul. K. w K. dla ww. rozbudowy, 2) czterech egzemplarzy sprawdzonego projektu budowlanego wraz
z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej ww. projekt, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie do 30 listopada 2020 r.
Zdaniem organu pierwszej instancji stwierdzony podczas kontroli w dniu 9 lipca 2020 r. zakres robót budowlanych wykonanych przez Inwestora kwalifikuje się jako rozbudowa budynku, w którym prowadzona jest działalność usługowa (punkt żłobkowy), przedmiotowa rozbudowa pełni funkcję holu wejściowego. W związku z tym PINB stwierdził, że roboty budowlane polegające na przedmiotowej rozbudowie o wymiarach zewnętrznych 2,75 m x 5,05 m (powierzchnia zabudowy 13,88 m2) na działce, która posiada powierzchnię 386 m2 powinna być zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Inwestor nie dopełnił tego obowiązku, wykonał rozbudowę budynku w warunkach samowoli budowlanej.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 26 lutego 2021 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że z dokumentacji Starosty Powiatowego w Kwidzynie (dalej: "Starosta") wynika, iż Inwestor zgłosił roboty budowlane polegające na robotach remontowych (roboty tynkowe, malarskie, proste przemurowania) wiatrołapu przy lokalu usługowym (żłobku). Starosta wystosował do Inwestora pismo
z 25 października 2019 r. z informacją, że pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Dlatego też Starosta stwierdził, że zgłoszenie przez Inwestora robót budowlanych polegających na robotach remontowych budynku usługowego (żłobka) jest bezprzedmiotowe.
PWINB wskazał następnie, że z wyjaśnień złożonych przez Inwestora w zażaleniu wynika, iż pierwotnie istniała drewniana wiata przylegająca do budynku żłobka. Fakt zastąpienia konstrukcji drewnianej na murowaną (bloczki gazobetonowe) daje podstawy do uznania, że Inwestor wykonał nową część o konstrukcji murowanej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z treści protokołu z 9 lipca 2020 r. wynika, iż przedmiotowy obiekt powstał w miejscu rozebranej wiaty, w efekcie czego powstała nowa substancja budowlana, co oznacza, że nie mamy do czynienia z remontem. PWINB nie podzielił jednak stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii prowadzenia postępowania
w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego wskazując, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zdaniem organu odwoławczego wykonaną rozbudowę należy zakwalifikować jako ganek, którego powierzchnia wynosi około 19,8 m2, a więc nie przekracza dopuszczalnych 35 m2. Wobec tego organ pierwszej instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, a nie w oparciu o art. 48 tej ustawy.
PWINB wskazał również, że w protokole z 9 lipca 2020 r. M. W. (jeden ze współwłaścicieli działki nr [...]) oświadczył, iż wiatrołap został wykonany w miejscu wiaty, która posiadała mniejsze wymiary niż obecna konstrukcja. Natomiast według Inwestora na miejscu posadowionego obiektu wcześniej istniał już obiekt budowlany o tożsamych wymiarach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii.
Na postanowienie PWINB z 26 lutego 2021 r. M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 274/21 uchylił je.
WSA w Gdańsku nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do kwalifikacji będących przedmiotem postępowania robót budowlanych i wskazania trybu (podstawy prawnej) ich legalizacji. Sąd wskazał, że zakres i charakter robót budowlanych, których dotyczy postępowanie, został szczegółowo opisany w protokole oględzin z 9 lipca 2020 r. oraz z 19 stycznia 2021 r., a także uwidoczniony na zdjęciach i rzucie rozbudowy (załącznik do protokołu z 19 stycznia 2021 r.). Zdaniem WSA w Gdańsku powyższe dowody jednoznacznie dowodzą, że wykonane roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku oznaczonego nr [...] w K. w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, skutkującą zmianą jego charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, czy szerokość. Ze zdjęć i opisu wynika bowiem, że mamy tu do czynienia z murowaną dobudówką, stanowiącą w pełni zamknięty ścianami z oknem
i drzwiami wejściowymi hol prowadzący do budynku usługowego, stanowiącego punkt przedszkolny. Zarazem, jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, "przedmiotowy obiekt powstał w miejscu rozebranej wiaty. W efekcie powstała nowa substancja budowlana, co oznacza, że nie mamy do czynienia z remontem".
WSA w Gdańsku nie podzielił również stanowiska PWINB, że charakter wykonanych robót pozwala uznać je za ganek. Odwołując się do definicji językowej Sąd wskazał, że "ganek" to element budynku, występujący jako: przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami. Elementem ganku są schody i z istoty swej co do zasady ma on konstrukcję otwartą. Ganek jest więc elementem budynku, a nie jego częścią składową. WSA w Gdańsku podkreślił, że z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż z dobrodziejstwa zgłoszenia korzysta "przydomowy ganek", a okoliczności sprawy wskazują, że budynek nr [...] jest obiektem usługowym i nie pełni funkcji mieszkalnych. Sąd uznał tym samym, że organ odwoławczy nieprawidłowo zakwalifikował wykonane roboty, stanowiące rozbudowę, jako polegające na budowie ganku i - jako takie - wymagające "tylko" zgłoszenia. Podkreślono przy tym, że art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazujący na wyjątki od zasady realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, powinien być interpretowany w sposób ścisły i wykładnia rozszerzająca przy kwalifikowaniu wykonanych przez inwestorów robót w przypadkach spornych jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu bez znaczenia jest fakt, że w miejscu dobudowy istniała wiata drewniana, gdyż - jak wskazano powyżej - wykonane roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli na remoncie, lecz polegały na rozebraniu wiaty i wybudowaniu na tym miejscu zupełnie nowej substancji budowlanej, tym razem zamkniętej murowanymi przegrodami budowlanymi, co zarazem doprowadziło do zmiany istotnych parametrów całego budynku. Jej realizacja była zatem możliwa po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Od ww. wyroku Inwestor wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2483/21 oddalił ją.
W uzasadnieniu NSA wskazał m.in., że w rozpoznawanej sprawie roboty budowalne polegały na rozebraniu drewnianej wiaty i wykonaniu na jej miejscu murowanej dobudówki, stanowiącej w pełni zamknięty ścianami z oknem i drzwiami wejściowymi hol, prowadzący do budynku usługowego (żłobka). Zdaniem NSA robót tych, niezależnie od sporu co do tego, czy wykonano obiekt o tych samych czy większych rozmiarach, nie można zakwalifikować jako remontu.
NSA podzielił również ocenę Sądu pierwszej instancji, że wykonany obiekt nie jest gankiem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołując się do judykatury NSA wskazał na funkcję, jaką ma pełnić ganek (wiatrołap). Jest to bowiem funkcja ochronna wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem. Brak jest tym samym podstaw do uznania za ganek obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku.
Postanowieniem z 28 czerwca 2023 r. PWINB uchylił postanowienie PINB
z 26 sierpnia 2020 r. w zakresie terminu przedłożenia dokumentów, wyznaczając nowy termin do 31 października 2023 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że jego przedmiotem jest rozbudowa budynku pełniącego funkcję żłobka, usytuowanego na działce nr [...], o część o wymiarach 2,75 m x 5,05 m (wiatrołap), położonego na działce nr [...] przy ul. K. w K. Inwestorem rozbudowanego obiektu jest M. M., który wykonał ww. wiatrołap w 2019 r.
PWINB wskazał następnie, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone
w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Organ odwoławczy zauważył, że został zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy na mocy prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 274/21, w którym Sąd nie zgodził się z wcześniejszym stanowiskiem PWINB przedstawionym w postanowieniu z 26 lutego 2021 r., kwalifikującym przedmiot postępowania jako wiatrołap (ganek) i wskazującym tryb postępowania zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,
z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. W myśl natomiast art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez pojęcie budowy należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
PWINB zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu zakwalifikował przedmiotowy wiatrołap o wymiarach 2,75 m x 5,05 m jako rozbudowę budynku pełniącego funkcję żłobka, w związku z czym zastosował procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 Prawo budowlane. Organ odwoławczy podał, że art. 29 tej ustawy enumeratywnie wymienia roboty budowlane, które można przeprowadzić nie posiadając pozwolenia na budowę. W artykule tym nie znajduje się rozbudowa budynku, pod którą można byłoby zakwalifikować przedmiotowe roboty. Tym samym, przedmiotowa rozbudowa powinna być zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, którego Inwestor nie posiadał. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał rozbudowę jako samowolę budowlaną i w związku z tym zastosował tryb z art. 48 Prawa budowlanego.
Po przytoczeniu treści przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ odwoławczy ocenił, że PINB prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów. W postanowieniu z 26 sierpnia 2020 r. pouczono również o konsekwencjach niezłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, informując jednocześnie o sposobie obliczenia opłaty legalizacyjnej.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego M. M., wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonego, jaki i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił mu:
1. naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że organ jest związany oceną prawną
i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, podczas gdy przepisy prawa uległy zmianie, a zatem do sprawy nie mógł mieć zastosowania ww. przepis;
2. błędną wykładnię art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) przez przyjęcie, że do niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego
w brzmieniu dotychczasowym, podczas gdy postępowanie zostało zakończone, a więc zastosowanie powinny mieć nowe przepisy;
3. błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego polegającą na pominięciu, że remont budynku jest na mocy ustawy zwolniony od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na legalną definicję "remontu", w okoliczności, gdy zgodnie z ustawą remontem jest wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a zatem Skarżący w niniejszej sprawie wykonał remont budynku;
4. niewłaściwe zastosowanie art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na pominięciu, że właściciel obiektu zobowiązany jest zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu oraz użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem
i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym
i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w okoliczności, gdy w niniejszej sprawie Skarżący wykonał remont budynku w celu zapewnienia użytkowania i utrzymania budynku
w sposób zgodny z przepisami Prawa budowlanego;
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia, które rażąco naruszało przepisy postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu pełnego i właściwego postępowania dowodowego, w okoliczności, gdy organ ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z kontroli i pism świadków - sąsiadów, gdy konieczne było przynajmniej dokonanie dokładnych i szczegółowych oględzin budynku, aby wyjaśnić, czy zakres robót Skarżącego mieścił się w pojęciu remontu, a przede wszystkim przeprowadzenie kontroli w kierunku sprawdzenia, czy wykonane prace nie stanowiły remontu;
6. błędne zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego i w konsekwencji niezastosowanie art. 49b tej ustawy, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2, a w niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy nie przekraczała tej wartości.
W uzasadnieniu skargi przyznano, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna
i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, jednakże z regulacji tej wprost wynika, że jeżeli doszło do zmiany przepisów prawa ocena prawa
i wskazania do dalszego postępowania przestają wiązać organ. Skarżący zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie, od momentu wydania przez WSA w Gdańsku wyroku z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 274/21 do zmiany przepisów doszło 24 razy, przy czym dwukrotnie ogłaszano nowy tekst jednolity Prawa budowlanego. Zapatrywania WSA
w Gdańsku nie mogą więc stanowić podstawy do orzeczenia przez organ w niniejszej sprawie, skoro dwudziestoczterokrotnie doszło do zmiany Prawa budowlanego. Organ nieprawidłowo więc zastosował art. 153 P.p.s.a., zatem winien sprawę rozpoznawać od początku, bez wskazanych przez WSA w Gdańsku zapatrywań prawnych.
W dalszej części uzasadnienia skargi M. M. podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację, że wykonane przez niego roboty budowlane w rzeczonym budynku stanowią bieżącą konserwację, a w najgorszym przypadku spełniają ustawową definicję remontu. Skarżący nie podzielił stanowiska organów, że wyremontowany przez niego obiekt wymagał pozwolenia na budowę. Podkreślono, że każdy stan faktyczny jest inny, zaś Prawo budowlane zawiera liczne nieścisłości wymagające dokładnej analizy
i interpretacji, dlatego też istotne jest zastosowanie odpowiedniej wykładni. Mając na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego Skarżący podniósł,
że najważniejszą w niniejszej sprawie powinna być wykładnia literalna - gramatyczna. Skoro Prawo budowlane nie precyzuje pojęcia rozbudowy, a wyjaśnienie pojęć "remont", "roboty budowlane" i "rozbudowa" są na potrzeby niniejszej sprawy niewystarczające, należy zastosować definicje słownikowe. Skarżący podał, że zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN pod red. prof. Mieczysława Szymczaka "rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego". W ocenie Skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie mamy z pewnością do czynienia z rozbudową, albowiem na miejscu posadowionego obiektu wcześniej istniał już obiekt budowlany o tożsamych wymiarach.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania Skarżący zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do dowodu z kontroli. Oględziny rzeczonego budynku zostały dokonane wyłącznie raz podczas kontroli. Nie powołano także biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność stwierdzenia, czy wykonane przez niego roboty mieściły się w zakresie remontu czy już odbudowy. Wstrzymanie robót budowlanych nie zostało więc poprzedzone właściwym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym,
a postanowienie wydano jedynie na podstawie oceny pracownika PINB, który nie jest specjalistą i biegłym w zakresie budownictwa. Skarżący podkreślił, że jako strona nie miał obowiązku składania wniosków o przeprowadzenie dowodu z oględzin czy opinii biegłego, albowiem to na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia sprawy w całości i szczegółowo, aby rozważyć wszelkie istotne okoliczności faktyczne. Skoro w trakcie kontroli kwestionowano przyjętą przez organ ocenę, że dokonane roboty nie były remontem
a odbudową, a zatem pojawiły się wątpliwości co do właściwości przeprowadzonego postępowania dowodowego, to organ z urzędu powinien był wystąpić do biegłego
o dokonanie oględzin oraz sporządzenie opinii. W niniejszej sprawie, pomimo uzasadnionych wątpliwości, organy obu instancji odrzuciły wszelkie wnioski, oceny
i stwierdzenia Skarżącego i wydały postanowienie bez ich uwzględnienia.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku
z 28 czerwca 2023 r., którym organ odwoławczy uchylił w części (w zakresie terminu przedłożenia dokumentów) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kwidzynie z 26 sierpnia 2020 r. wstrzymujące M. M. prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu w północno-wschodniej części działki
nr [...] przy ul. K. w K. rozbudowy o wymiarach 2,75 m x 5,05 m budynku nr [...], położonego na działce nr [...] oraz nakładające na Skarżącego jako inwestora obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów.
Należy wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku (wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 274/21) postanowienia PWINB z 26 lutego 2021 r., którym organ odwoławczy uchylił postanowienie PINB z 26 sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych
z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu
w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie
w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,
że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA:
z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt
II SA/Gd 274/21.
Uchylając postanowienie PWINB z 26 lutego 2021 r. WSA w Gdańsku nie podzielił stanowiska tego organu co do kwalifikacji będących przedmiotem postępowania robót budowlanych i wskazania trybu (podstawy prawnej) ich legalizacji. Sąd wskazał, że zakres i charakter robót budowlanych, których dotyczy postępowanie, został szczegółowo opisany w protokole oględzin z 9 lipca 2020 r. oraz z 19 stycznia 2021 r., a także uwidoczniony na zdjęciach i rzucie rozbudowy (załącznik do protokołu z 19 stycznia 2021 r.). Zdaniem WSA w Gdańsku powyższe dowody jednoznacznie dowodzą, że wykonane roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku oznaczonego nr [...] w K. w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, skutkującą zmianą jego charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, czy szerokość. Ze zdjęć i opisu wynika bowiem,
że mamy tu do czynienia z murowaną dobudówką, stanowiącą w pełni zamknięty ścianami z oknem i drzwiami wejściowymi hol prowadzący do budynku usługowego, stanowiącego punkt przedszkolny. Zarazem, jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, "przedmiotowy obiekt powstał w miejscu rozebranej wiaty. W efekcie powstała nowa substancja budowlana, co oznacza, że nie mamy do czynienia z remontem".
WSA w Gdańsku nie podzielił również stanowiska PWINB, że charakter wykonanych robót pozwala uznać je za ganek. Odwołując się do definicji językowej Sąd wskazał, że "ganek" to element budynku, występujący jako: przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami. Elementem ganku są schody i z istoty swej co do zasady ma on konstrukcję otwartą. Ganek jest więc elementem budynku, a nie jego częścią składową. WSA w Gdańsku podkreślił, że z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż z dobrodziejstwa zgłoszenia korzysta "przydomowy ganek", a okoliczności sprawy wskazują, że budynek nr [...] jest obiektem usługowym i nie pełni funkcji mieszkalnych. Sąd uznał tym samym, że organ odwoławczy nieprawidłowo zakwalifikował wykonane roboty, stanowiące rozbudowę, jako polegające na budowie ganku i - jako takie - wymagające "tylko" zgłoszenia. Podkreślono przy tym, że art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazujący na wyjątki od zasady realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, powinien być interpretowany w sposób ścisły i wykładnia rozszerzająca przy kwalifikowaniu wykonanych przez inwestorów robót w przypadkach spornych jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu bez znaczenia jest fakt, że w miejscu dobudowy istniała wiata drewniana, gdyż - jak wskazano powyżej - wykonane roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli na remoncie, lecz polegały na rozebraniu wiaty i wybudowaniu na tym miejscu zupełnie nowej substancji budowlanej, tym razem zamkniętej murowanymi przegrodami budowlanymi, co zarazem doprowadziło do zmiany istotnych parametrów całego budynku. Jej realizacja była zatem możliwa po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Należy wskazać, że skarga kasacyjna wywiedziona przez M. M. od ww. wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt
II OSK 2483/21, w którym potwierdzono stanowisko Sądu pierwszej instancji,
że wykonanych przez Skarżącego robót, niezależnie od sporu co do tego, czy wykonano obiekt o tych samych czy większych rozmiarach, nie można zakwalifikować jako remontu. NSA podzielił również ocenę Sądu pierwszej instancji, że wykonany obiekt nie jest gankiem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej wyrażonej
w powyższych wyrokach. Sąd nie stwierdził przy tym przesłanek umożliwiających odstąpienie od tej oceny.
Jak słusznie zauważył Skarżący, od czasu wydania przez WSA w Gdańsku wyroku z 4 sierpnia 2021 r. Prawo budowlane było wielokrotnie nowelizowane, jednakże w skardze nie wskazano konkretnie, która z dwudziestu czterech nowelizacji wpłynęła tak istotnie na sytuację prawną Skarżącego, że organ odwoławczy był zobligowany do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku w sprawie II SA/Gd 274/21. Takiej zmiany przepisów nie dostrzegł również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Odnosząc się do zarzutu dokonania przez organy błędnej wykładni art. 25 ustawy
z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) należy zauważyć, że w myśl tej regulacji do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawem budowlanym - przypisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed
19 września 2020 r. - przypisek Sądu), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. Prawa budowlanego - przypisek Sądu) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Jak wynika z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych niniejszej sprawy pismem z 21 lipca 2020 r. (doręczonym 24 lipca 2020 r.) PINB, na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a., zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej dobudowy do istniejącego budynku nr [...] obiektu budowlanego o wymiarach 2,75 m
x 5,05 m na działce nr [...] przy ul. K. w K., usytuowanej od strony północno-wschodniej części ww. budynku.
Nie ulega zatem wątpliwości, że wszczęcie postępowania administracyjnego
w niniejszej sprawie miało miejsce przed wejściem w życie przepisów ww. ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r., co zgodnie z art. 25 tej ustawy obligowało organy do stosowania przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym.
Będąc związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt
II SA/Gd 274/21 i ocenę tę w całej rozciągłości podzielając Sąd wskazuje dodatkowo,
że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że ustawodawca nie definiuje tych pojęć, co skutkuje koniecznością dokonania ich wykładni językowej przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego.
Remont oznacza natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi także istnieć remontowany obiekt, dlatego w przypadku remontu następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.
Odnośnie do znaczenia pojęcia odbudowy należy zauważyć, że w języku potocznym "odbudowa" oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480).
W judykaturze wskazuje się, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny jest natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu,
w przeciwieństwie do odbudowy, gdzie ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej
w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie, naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości. W tej sytuacji ponowne wzniesienie obiektu nie może być rozumiane jako remont. W orzecznictwie akcentuje się również, że pojęcia remontu nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11). Jeśli zatem roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, które uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) w istocie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, nierzadko zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11, z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1546/07, z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 56/05, czy z 29 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 852/00).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że robót budowlanych wykonanych przez Skarżącego na działce
nr [...] w K., nie można uznać ani za remont istniejącego tam obiektu ani za jego odbudowę. Zdaniem Sądu z legalnej definicji remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), kładącej nacisk na "odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego" wynika, że przy ocenie, czy w sprawie będziemy mieć do czynienia z remontem, czy też budową obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie stanu zagospodarowania spornej nieruchomości, jaki istniał przed wykonaniem na niej prac przez inwestora. Mówiąc inaczej, konieczne jest ustalenie pierwotnego stanu nieruchomości, tj. stanu sprzed wykonania robót budowlanych. Tylko bowiem porównanie stanu działki sprzed wykonania prac (jej stanu pierwotnego) ze stanem jej zagospodarowania istniejącym po wykonaniu tych prac, pozwoli na jednoznaczną ocenę charakteru robót budowlanych, które zostały wykonane.
W ocenie Sądu znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza, że w sprawie nie mamy do czynienia z remontem istniejącego budynku, lecz
z rozbudową obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zakres, w jakim Skarżący dokonał odtworzenia istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego spowodował powstanie nowej substancji budowlanej. Takie odtworzenie obiektu nie może być uznane za remont, ale za jego rozbudowę. Jak już wcześniej wskazano, wykonanie remontu możliwe jest jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, co w sprawie nie miało miejsca. Remont nie prowadzi bowiem do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. W przypadku remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy niż przy budowie bądź rozbudowie obiektu budowlanego. Zrealizowanie obiektu budowlanego, w oparciu o istniejące elementy obiektu uprzednio istniejącego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych jego gabarytów, nie stanowi więc jego remontu, ale rozbudowę, która jest elementem składowym budowy.
W niniejszej sprawie mieliśmy zatem do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego. Organy dokonały zatem prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez Skarżącego robót budowlanych. Oparta ona została na ustaleniach faktycznych mających potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Wymaga podkreślenia, że zgodnie z wyżej przedstawioną ustawową definicją remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) remontem nie mogą być objęte roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego lub jego części
i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa ta polegałaby na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po jego rozbiórce.
W wyniku remontu nie może powstać nowy obiekt budowlany, bądź jego część. Remontować nie można czegoś co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. Konieczną cechą remontu w rozumieniu Prawa budowlanego jest to, aby roboty budowlane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym.
Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył określony w art. 48 Prawa budowlanego tryb legalizacyjny stwierdzonej samowoli budowlanej. W świetle art. 28 w zw. z art. 29-30 Prawa budowlanego przeprowadzenie robót budowlanych stanowiących rozbudowę budynku nr [...] przy ul. K.
w K. wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, Skarżący natomiast takiego pozwolenia na budowę nie uzyskał.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]