II SA/Gd 690/22

II SA/Gd 690/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 104 ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/16/22 w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 8 marca 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "GOPS") w S., działający z upoważnienia Wójta Gminy S. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") zobowiązał E. W. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") do ponoszenia odpłatności za pobyt syna M. W.
w domu pomocy społecznej (dalej: "DPS"). Odpłatność ustalono od września 2020 r.
w kwocie 1.569,66 zł, a od października 2020 r. w kwocie 1.677,58 zł.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 30 lipca
2021 r. utrzymało ją w mocy.
Pismem z 2 września 2021 r. E.W. wystąpił do GOPS w S.
o umorzenie lub częściowe umorzenie i rozłożenie na raty powstałego zadłużenia.
W uzasadnieniu Wnioskodawca wskazał, że odpłatność wynikająca z decyzji przekracza jego możliwości finansowe. Podał również, że lawinowo rosnące koszty życia, wzrost kosztów utrzymania, rehabilitacja żony oraz ciągle pogarszający się stan zdrowia nie pozwala na chwilę obecną ponosić kosztów zasądzonej wartości, a co dopiero regulowanie dodatkowej kwoty wynikającej z zadłużenia.
Decyzją z 9 listopada 2021 r. Kierownik GOPS w S., działający
z upoważnienia Wójta, na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.
o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) - dalej: "u.p.s.", odmówił Wnioskodawcy umorzenia zaległości powstałych z tytułu odpłatności za pobyt syna M. W. w DPS, zaś powstałą zaległość za okres od września 2020 r. do października 2021 r. w kwocie 14.978,20 zł rozłożył na 15 rat (14 rat po 1.000 zł i jedna rata 978,20 zł), płatnych miesięcznie do 25. dnia każdego miesiąca, począwszy od listopada 2021 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją z 8 marca 2021 r. Wnioskodawca został zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt syna M. W. w DPS. Odpłatność ustalono od września 2020 r. w kwocie 1.569,66 zł,
a od października 2020 r. w kwocie 1.677,58 zł. Łączna kwota zobowiązania za okres od września 2020 r. do października 2021 r. wynosi 23.378,20 zł. Wójt wskazał,
że Wnioskodawca uiszczał miesięcznie kwotę 600 zł, co pomniejsza należność o 8.400 zł, a tym samym pozostaje do zapłaty kwota 14.978,20 zł.
Odwołując się do treści art. 104 ust. 4 u.p.s. organ pierwszej instancji wskazał,
że rozpoznając sprawę umorzenia powstałej zaległości zobowiązany był ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania spłaty zaległości. Wymaga to ustalenia, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ze względu na sytuację osoby zobowiązanej do spłaty, zwłaszcza, gdy spłata stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle
z trudną sytuacja materialną, rodzinną lub życiową zobowiązanego. Podkreślono,
że art. 104 ust. 4 u.p.s. znajduje zastosowanie jedynie w "sytuacjach nadzwyczajnych".
Odwołując się do ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 10 września 2021 r. Wójt wskazał, że Wnioskodawca prowadzi wspólnie z żoną dwuosobowe gospodarstwo domowe. Małżonkowie są w wieku poprodukcyjnym, chorują przewlekle, posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na zły stan zdrowia korzystają ze wsparcia rodziny, szczególnie córki A. Organ pierwszej instancji podał, że Wnioskodawca mieszka wraz z żoną w trzypokojowym budynku mieszkalnym, będącym własnością córki A. Od sierpnia 2021 r., zgodnie z umową najmu, płacą córce czynsz w wysokości 1.300 zł miesięcznie. Wnioskodawca oświadczył, że założył na własny koszt instalację fotowoltaiczną, aby obniżyć koszty energii. Wójt wskazał, że Wnioskodawca otrzymuje emeryturę oraz zasiłek pielęgnacyjny, a jego żona rentę rolniczą i zasiłek pielęgnacyjny. Łączny miesięczny dochód rodziny wynosi
6.774,08 zł netto. Organ pierwszej instancji podał, że małżonkowie ponoszą stałe miesięczne opłaty: mieszkaniowe (2.205 zł), ubezpieczenie na życie (102,46 zł), na leczenie, tj. zakup leków (537,61 zł) i dojazdy do lekarzy (200 zł), odpłatność za pobyt syna w DPS (1.677,58 zł), kredyt na instalację fotowoltaiczną (667,27 zł). W konsekwencji, po odjęciu wydatków od miesięcznego dochodu rodziny pozostaje małżonkom miesięcznie kwota 1.384,16 zł. W złożonym oświadczeniu o stanie majątkowym Wnioskodawca podał, że nie posiada żadnego majątku ani oszczędności.
W ocenie Wójta przedstawione okoliczności nie dają podstaw do zakwalifikowania sytuacji rodziny Strony jako sytuacji nadzwyczajnej. Organ pierwszej instancji przyznał,
że małżonkowie W. są osobami niepełnosprawnymi, chorują i podlegają stałemu leczeniu, jednak wydatki związane z leczeniem stanowią jedynie 10,9% ich dochodu, przy czym dochód rodziny jest stały i wynosi 641% kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Wójt zaznaczył, że w zakresie opieki i leczenia państwo W. korzystają również ze wsparcia rodziny. Zdaniem organu pierwszej instancji opłaty mieszkaniowe ponoszone przez rodzinę są wydatkami zwyczajnymi, ponoszonymi przez ogół społeczeństwa, państwo W. nie podali żadnych wydatków
o charakterze nadzwyczajnym. W ocenie Wójta składki na ubezpieczenie na życie nie są niezbędnym wydatkiem i nie powinny mieć pierwszeństwa przed opłatą za pobyt syna
w DPS. Niezbędnego wydatku nie może również stanowić rata kredytu na instalację fotowoltaiczną. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z umową najmu obowiązkiem najemcy jest dbanie o wynajmowane mieszkanie oraz dokonywanie na własny koszt drobnych napraw, konserwacji oraz usuwanie usterek związanych
z eksploatacją. Zdaniem Wójta montaż instalacji fotowoltaicznej jest inwestycją przekraczającą zobowiązania najemcy i niewątpliwie zwiększa wartość wynajmowanego budynku. W tej sytuacji zasadne byłoby ubieganie się przez Stronę od właścicielki budynku zwrotu poniesionych kosztów, np. w postaci ulgi w płaceniu czynszu.
Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że sytuacja państwa W. nie wypełnia przesłanek zawartych w art. 104 u.p.s. dotyczących możliwości umorzenia zaległości, jednak wobec braku zasobów finansowych, tj. oszczędności, wskazane jest rozłożenie zaległości na raty.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją
z 9 czerwca 2022 r. utrzymało ją w mocy.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że art. 104 ust. 4 u.p.s. nie precyzuje, co oznacza przypadek szczególnie uzasadniony, zaś okoliczności wymienione w art. 64 tej ustawy (długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe
w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych) podane zostały jedynie przykładowo i nie stanowią one katalogu zamkniętego. Udzielenie ulgi osobie zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS nie powinno zatem nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce. Stosowanie bowiem odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocniczości pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne zaś z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Kolegium podniosło, że przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa
w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Z pewnością szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej. Nie jest nią również niska kwota dochodów, gdyż zła sytuacja materialna stanowi regułę
w przypadku osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej.
Odnosząc poczynione uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że łączna wysokość opłat za pobyt M. W. w DPS powstałych w okresie od września 2020 r. do października 2021 r. wynosiła 23.378,20 zł. W tym okresie Wnioskodawca uiszczał miesięcznie kwotę 600 zł, co spowodowało jej obniżenie o 8.400 zł. Łączna wysokość zaległości wyniosła tym samym 14.978,20 zł.
Kolegium opisało następnie sytuację rodzinną i majątkową Strony wskazując,
że dochody rodziny są stałe i wynoszą 641% kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, natomiast wydatki na leczenia to jedynie blisko 11% dochodu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji,
że małżonkowie W. nie ponosili żadnych wydatków o charakterze nadzwyczajnym, a sytuacja finansowa nie daje podstaw do umorzenia zaległości
i wystarczającą formą pomocy będzie rozłożenie jej na raty. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że ustalone wydatki to kwota 4.312,34 zł, co oznacza, że w budżecie Strony pozostaje jeszcze kwota 2.461,74 zł.
Kolegium podzieliło też pogląd Wójta, że wydatki na instalację fotowoltaiczną przekraczają zobowiązania najemców wobec wynajmującego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby zaciągane zobowiązania o charakterze prywatnym miały uzasadniać zwolnienie od realizacji obowiązków publicznoprawnych. Zdaniem organu odwoławczego zawarcie umowy najmu lokalu zajmowanego przez Wnioskodawcę ma służyć zwiększeniu wydatków oraz wykazania gorszej sytuacji finansowej niż jest ona w rzeczywistości. Zwrócono uwagę, że umowa najmu lokalu została zawarta w lipcu 2021 r., czyli tuż przed wydaniem przez Kolegium decyzji uchylającej pierwszą decyzję w sprawie. Wcześniej małżonkowie W. zajmowali ten sam lokal bez żadnej umowy, albowiem wydatków z tytułu najmu lokalu nie wykazywali w trakcie postępowania. Uzasadnia to wniosek, że zawarcie tej umowy miało w okolicznościach sprawy charakter pozorny, służący jedynie "zwiększeniu" wydatków w kontekście oceny sytuacji finansowej. Organ odwoławczy przyznał, że organ pierwszej instancji powinien był w toku postępowania zweryfikować charakter tej umowy przez ustalenie, czy wynajmująca uiszcza podatek od najmu lokalu, jednak brak tego ustalenia ma charakter uchybienia nieistotnego.
Podsumowując Kolegium uznało, że zastosowana przez Wójta ulga stanowi wystarczającą formę wsparcia udzieloną Stronie.
W skardze na decyzję organu odwoławczego E. W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez:
a) brak dokonania wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu,
a tym samym dokonanie dowolnej ich oceny i uznanie, że nie zachodzą przesłanki nawet częściowego zwolnienia strony z odpłatności za pobyt syna w DPS, pomimo tego, że wobec Strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pominięcie okoliczności wynikających z oświadczenia o sytuacji majątkowej, które to uchybienie miało bezpośredni wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy - w zakresie weryfikacji możliwości majątkowych Skarżącego koniecznych do pokrycia kosztów utrzymania syna w DPS i ustalenia spłaty zaległości z tego tytułu w ratach, które przewyższają możliwości majątkowe Skarżącego, w szczególności niezasadne pominięcie okoliczności, że po zapłacie raty w wysokości 1.000 zł Skarżącemu
i jego żonie pozostanie kwota na życie w wysokości 384,16 zł miesięcznie, która nie jest wystarczająca nawet na zakup jedzenia,
b) niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na tym, że organy obydwu instancji:
– nierzetelnie i niedokładnie przeanalizowały dokumentację dotyczącą sytuacji materialnej rodziny Skarżącego, jednocześnie odmawiając analizy w okresie od września 2021 r. do czerwca 2022 r., w konsekwencji czego błędnie oceniły możliwości finansowe Strony oraz wysokość wydatków rodziny i kwoty pozostałej na własne utrzymanie, zaniechały uwzględnienia wydatków na wyżywienie, środki czystości, ubrania, nieprzewidziane wydatki, pominięcie odkładanych kwot przez żonę Skarżącego na zakup pompy insulinowej jako wydatki konieczne dla własnego utrzymania,
– nieprawidłowo ustaliły, że budżet rodziny jest do wyłącznej dyspozycji Skarżącego, podczas gdy jest to majątek wspólny małżonków, zaś Skarżący dysponuje jedynie połową tej kwoty, zaś pozostała część przypada do dyspozycji jego żony, która nie jest zobowiązana do pokrywania kosztów pobytu w DPS M.W., gdyż nie jest osobą wymienioną w art. 61 pkt 1 u.p.s., co było konsekwencją zaniechania zbadania zależności rodzinnych pomiędzy I. W. a M. W.,
– niewłaściwe zakwalifikowanie ponoszonych opłat na ubezpieczenie na życie dla obojga małżonków oraz wydatków związanych z instalacją fotowoltaiczną jako zbędnego wydatku, podczas gdy był to wydatek konieczny;
2. art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz niespełniającej wymogów określonych przepisami prawa
z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych i lakonicznych stwierdzeń, co w konsekwencji nie pozwala stronie na poznanie przesłanek, jakimi kierował się organ drugiej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie;
3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 64 u.p.s. polegające na braku poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. zaniechaniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, mimo że podstawa wydania decyzji uległa zmianie, w szczególności zaniechaniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z art. 64 u.p.s.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 64 pkt 2 u.p.s. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy status materialny Skarżącego uzasadnia jego żądanie, jako że uzyskiwane dochody przy wszystkich obciążeniach finansowych nie pozwalają na pokrycie w całości kosztów utrzymania syna w DPS bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania rodziny,
2. art. 104 ust. 4 u.p.s. w zw. z art. 64 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie,
że nie zachodzi sytuacja uzasadniająca umorzenie zaległości z tytułu pobytu M. W. w DPS, podczas gdy Skarżący prowadzący gospodarstwo wraz z żoną nie posiada dochodu pozwalającego mu ponosić koszt pobytu syna w DPS, choruje przewlekle i wraz z żoną posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, tym samym sami wymagają pomocy, o czym świadczy przyznany im zasiłek pielęgnacyjny, zaś ich sytuacja majątkowa i zdrowotna stanowi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający skorzystanie z ulgi.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak
i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że wydane w sprawie decyzje mają charakter uznaniowy, w zakresie których kognicja sądów administracyjnych ogranicza się do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, tj. czy właściwie ustalono
i rozważono stan faktyczny sprawy, czy wydane rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego oraz czy należycie wyważono interes publiczny z interesem indywidulanym. W zakresie tym mieści się także ocena poprawności wykładni
i zastosowania norm, które należało w sprawie powołać.
W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, w wyniku czego błędnie przyjął, że w przypadku Skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie istniejących zaległości. Przede wszystkim Kolegium ograniczyło się do wyliczenia podstawowych, stałych, comiesięcznych wydatków wskazanych przez Stronę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przy czym zaniechało uwzględnienia kosztów wyżywienia, środków czystości oraz odzieży, które to koszty były wskazywane przez Skarżącego.
Podkreślono, że Skarżący prowadzi z żoną dwuosobowe gospodarstwo domowe, oboje są schorowanymi emerytami z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, korzystającymi z zasiłku pielęgnacyjnego i bez wątpienia sami potrzebują pomocy
i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Wskazuje to jednoznacznie, że sytuacja rodzinna Skarżącego i jego żony powinna być traktowana jako szczególna. Sytuacja ta powinna być także dogłębnie zbadana przez organ odwoławczy w świetle zarzutów podnoszonych w odwołaniu, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania mającą swoje źródło w art. 78 Konstytucji RP i w art. 15 k.p.a.
Zarzucono również, że organ odwoławczy wskazał jako podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia art 104 ust. 4 u.p.s., pomijając kompletnie przepis art. 64 tej ustawy i nie dokonując jego wykładni. Podkreślono, że jest to przepis istotny, zawiera bowiem przesłanki zwolnienia osoby zobowiązanej z opłaty za pobyt w DPS.
Zdaniem strony skarżącej Kolegium nie wskazało, dlaczego zastosowana ulga
w postaci rozłożenia zadłużenia na 15 rat jest adekwatna do stanu majątkowego
i możliwości Skarżącego. Organ wprawdzie stwierdził, że w budżecie Skarżącego pozostaje jeszcze kwota 2.461,74 zł, jednak pominął przy tym, że kwota ta, notabene nieprawidłowo wyliczona, stanowi majątek wspólny Skarżącego i jego żony. Podkreślono, że I. W. nie jest osobą zobowiązaną do pokrywania kosztów pobytu M. W. w DPS. Organ nie może zatem rozpatrywać kwoty, która nie jest
w wyłącznej dyspozycji Skarżącego. Połowa kwoty, jaka pozostaje małżonkom po odjęciu kosztów stałych przypada na utrzymanie Skarżącego, przeznacza on ją na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych takich jak koszty zakupu wyżywienia, środków czystości, odzieży oraz koszty dojazdów. Gdyby nawet przyjąć wyliczenia organów za prawidłowe, to miesięcznie Skarżący dysponowałby kwotą około 1.200 zł na zaspokojenie swoich kosztów utrzymania. Obciążenie go ratą z tytułu zaległości w wysokości 1.000 zł miesięcznie za pobyt syna w DPS powoduje, że będzie dysponował kwotą 200 zł miesięcznie na zaspokojenie swoich potrzeb życiowych.
Nie zgodzono się ze stanowiskiem organów, że wydatki na ubezpieczenia na życie oraz montaż instalacji fotowoltaicznej nie są konieczne. Podkreślono, że ubezpieczenie na życie stanowi zabezpieczenie w przypadku wypadków losowych. Zwrócono uwagę,
że zarówno Skarżący, jak i jego żona mają trudności ze swobodnym poruszaniem się, wobec czego w razie upadku, złamania lub innych zdarzeń takie ubezpieczenie pomoże im pokryć koszty leczenia, rehabilitacji itp. Odnośnie do zakupu instalacji fotowoltaicznej wskazano, że jest to koszt, który ma obniżyć wydatki ponoszone na energię elektryczną. Zarzucono również, że wyciągając wniosek, iż zawarta umowa najmu była umową pozorną organ w żaden sposób nie zweryfikował tego i nie podparł się stosowną podstawą. Jest to zatem daleko idąca interpretacja organu na niekorzyść Strony.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy
w trybie uproszczonym, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r. utrzymująca
w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 9 listopada 2021 r. odmawiającą E. W. umorzenia zaległości z tytułu opłaty za pobyt syna M. W. w domu pomocy społecznej oraz rozkładającą powstałą zaległość na raty.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.). Jedną z zasad wyrażonych w tej ustawie jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Państwo i samorząd terytorialny nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Jest to jedna z podstawowych cech odróżniających pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, które w znacznej części finansowane są ze składek. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej (tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, Wolters Kluwer Polska, 2017). W piśmiennictwie zauważa się również, że obowiązki rodzinne wyprzedzają powinności państwa. Jeżeli zatem istnieją osoby, które zgodnie z obowiązkiem alimentacji mogą dostarczyć osobie potrzebującej niezbędnych środków utrzymania, to ich powinności wyprzedzają świadczenia z pomocy społecznej (tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Wolters Kluwer Polska, 2012).
Z poszczególnych przepisów omawianej ustawy wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1). Wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych
w całości pokrywa dom pomocy społecznej (art. 58 ust. 1). Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Koszt ten jest ustalany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 1 i 2).
Do ponoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej obowiązani są
w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 u.p.s.). W przypadku niewywiązywania się tych osób z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 u.p.s.).
Zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub
w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na nieprawidłowe sformułowanie przez organ pierwszej instancji sentencji decyzji z 9 listopada 2021 r.
Mianowicie, w punkcie 1 sentencji ww. decyzji Wójt "odmówił umorzenia zaległości powstałych z tytułu odpłatności za pobyt syna M. W. w DPS". Tymczasem z przywołanego w podstawie prawnej decyzji art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika wyraźnie, że określa on wyłącznie przesłanki zastosowania umorzenia w spłacie należności nienależnie pobranych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 16 u.p.s. świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaległości w opłatach za pobyt w DPS nie sposób zaliczyć do świadczeń nienależnie pobranych. Co prawda w piśmie z 2 września 2021 r. Skarżący wnioskował
"o umorzenie lub częściowe umorzenie i rozłożenie na raty powstałego zadłużenia", jednakże wniosek ten organ pierwszej instancji rozpatrywał, po pierwsze w kontekście możliwości "odstąpienia od żądania zwrotu opłat określonych w ustawie" (pkt 1 sentencji decyzji z 9 listopada 2021 r.), po drugie - możliwości "rozłożenia na raty" powstałej zaległości (pkt 2 sentencji decyzji z 9 listopada 2021 r.).
Brzmienie art. 104 ust. 4 u.p.s. nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie tej regulacji mają charakter uznaniowy. Świadczy o tym przede wszystkim użycie w tym przepisie określenia "może" oraz zwrotów niedookreślonych "przypadek szczególnie uzasadniony", "nadmierne obciążenie" "zniweczenie skutków udzielanej pomocy". Konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że stwierdzenie przez organ administracji publicznej istnienia w sprawie tego rodzaju przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie co do odstąpienia od żądania zwrotu opłat za pobyt w DPS oraz rozłożenia na raty powstałej z tego tytułu zaległości znajduje się w zasadzie wyłącznie
w gestii organu, który może udzielić wnioskowanej ulgi, ale nie musi. Należy jednak zaznaczyć, że przyznana organom pomocy społecznej swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza dowolności. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach tzw. uznania administracyjnego organ pomocowy zobowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki tego badania.
Jak słusznie zauważono w skardze, w tego rodzaju sprawach sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia
o odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi (lub udzielenia jej w zakresie mniejszym niż wnioskowano) mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach (w myśl art. 7, art. 8, art. 77 § 1,
art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydawanych
w ramach uznania administracyjnego jest zatem ograniczona, gdyż rozstrzygnięcie to stanowi kompetencję organu administracji publicznej. Sąd musi tym samym poprzestać na ocenie, czy wydane rozstrzygnięcia zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ pomocy społecznej w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i przeanalizował wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku. Sąd nie może natomiast wartościować wydanego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności czy sprawiedliwości i z tego względu orzekać o zasadności skargi (zob. wyrok NSA
z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1196/19).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawie uznać należy,
że organy pomocy społecznej nie uchybiły wskazanym wyżej powinnościom w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wniosek Skarżącego został rozpatrzony przy uwzględnieniu jego sytuacji rodzinnej i dochodowej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Z wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń Skarżącego wynikają wszystkie istotne informacje o jego sytuacji rodzinnej, materialnej
i zdrowotnej, a także ponoszonych przez niego niezbędnych wydatkach. Organy pomocy społecznej nie naruszyły tym samym zasad wynikających z regulacji zawartych w art. 104 ust. 4 u.p.s., zaś w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć wskazały kryteria, jakimi kierowały się rozstrzygając w przedmiocie wniosku Skarżącego z 2 września 2021 r.
Przede wszystkim nie można uznać, że organy nie kwalifikując sytuacji Skarżącego jako "szczególnie uzasadnionej" na gruncie art. 104 ust. 4 u.p.s. naruszyły granice swobodnej oceny prawnej stanu faktycznego. Organy podjęły działania zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej Strony. Przede wszystkim w sposób prawidłowy ustaliły oraz poddały ocenie całokształt sytuacji rodzinnej, osobistej oraz finansowej Skarżącego, biorąc pod rozwagę zarówno fakty ustalone z urzędu, jak i okoliczności podnoszone przez Stronę. Zdaniem Sądu organy dokonały racjonalnej i weryfikowalnej oraz należycie uzasadnionej oceny.
Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym wywiadu środowiskowego z 10 września 2021 r., wynika, że E. W. prowadzi z żoną dwuosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura (5.278,52 zł) i zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł) otrzymywane przez Skarżącego oraz renta rolnicza (1.063,88 zł)
i zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł) otrzymywany przez I. W. Łącznie miesięczny dochód gospodarstwa domowego Strony kształtuje się na poziomie 6.774 zł stanowiąc 641% kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji ustalił również, jakie miesięczne wydatki ponoszą małżonkowie W. W tym zakresie wskazano na opłaty mieszkaniowe (czynsz najmu, woda, śmieci, telefony, telewizja, gaz, opał, energia elektryczna) w łącznej kwocie 2.205 zł, ubezpieczenie na życie obojga małżonków w kwocie 102,46 zł, koszty leczenia,
tj. zakup leków w kwocie 537,61 zł i dojazdy do lekarzy w kwocie 200 zł, odpłatność za pobyt syna w DPS w kwocie 1.677,58 zł oraz rata kredytu na instalację fotowoltaiczną
w kwocie 667,27 zł.
W odniesieniu do tego ostatniego wydatku Sąd podziela stanowisko orzekających
w sprawie organów, że montaż instalacji fotowoltaicznej jest inwestycją przekraczającą zobowiązania najemcy, zwiększając wartość wynajmowanego lokalu. Ze znajdującej się
w aktach sprawy umowy najmu lokalu mieszkalnego wynika, że najemca został w niej zobowiązany do dokonywania we własnym zakresie i na własny koszt jedynie bieżących napraw, konserwacji oraz usuwania usterek związanych z eksploatacją lokalu, celem zachowania go w stanie niepogorszonym (§ 4 ust. 2). Koszty związane z montażem instalacji fotowoltaicznej powinny zatem obciążać wynajmującego (właściciela lokalu), a nie najemcę. Poza tym są to wydatki o charakterze prywatnoprawnym, które nie powinny mieć pierwszeństwa przez wydatkami o charakterze publicznoprawnym, jakimi są koszty pobytu syna Skarżącego w DPS.
Oceniając natomiast okoliczności zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego pomiędzy Skarżącym jako najemcą a jego córką jako wynajmującą należy podzielić ocenę Kolegium, które poddało w wątpliwość wiarygodność tej umowy. Słusznie zwrócono uwagę, że została ona zawarta w lipcu 2021 r., na krótko przed złożeniem przez Skarżącego wniosku o udzielenie ulgi (2 września 2021 r.). Zawarcie umowy miało tym samym służyć "zwiększeniu" wydatków Skarżącego w kontekście oceny jego sytuacji finansowej. Przed zawarciem umowy najmu Skarżący i jego żona zamieszkiwali w tym lokalu mieszkalnym nie uiszczając z tego tytułu czynszu najmu. W świetle tych okoliczności jako niewiarygodną należy ocenić argumentację strony skarżącej, że umowa najmu została zawarta jako potwierdzenie dotychczas istniejącego stanu faktycznego.
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że kwoty wydatków obejmujących spłatę kredytu, czynsz i inne media nie stanowią podstawy do pomniejszenia dochodów rodziny (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1649/19). Tak więc, wbrew stanowisku strony skarżącej, czynsz najmu lokalu mieszkalnego oraz rata kredytu na zakup instalacji fotowoltaicznej nie są wliczane do wydatków gospodarstwa domowego.
Za niezrozumiały uznać przy tym należy postawiony w skardze zarzut nieprawidłowego ustalenia przez organy, że budżet rodziny jest do wyłącznej dyspozycji Skarżącego, podczas gdy jest to majątek wspólny małżonków, zaś Skarżący dysponuje jedynie połową tej kwoty, a pozostała część przypada do dyspozycji jego żony, która nie jest zobowiązana do pokrywania kosztów pobytu w DPS M. W., gdyż nie jest osobą wymienioną w art. 61 pkt 1 u.p.s. Należy wskazać, że z wnioskiem o udzielenie ulgi wystąpił Skarżący, który podczas wywiadu środowiskowego podał, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz ze swoją żoną. Organy prawidłowo zatem ustaliły zarówno łączne dochody, jak i łączne wydatki gospodarstwa domowego I.
i E. W. Należy w tym zakresie zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję w argumentacji strony skarżącej, która z jednej strony domaga się wyłączenia dochodów I. W. jako osoby nie będącej zobowiązanej do alimentacji M. W., a z drugiej czyni zarzut, że przy ustalaniu wydatków rodziny pominięto kwoty odkładane przez I. W. na zakup pompy insulinowej.
Należy zauważyć, że w art. 104 ust. 4 u.p.s. ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez zwrot "przypadek szczególnie uzasadniony". W judykaturze wskazuje się natomiast, że udzielenie ulgi osobie zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce. Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne
z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego
i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 759/21). Nie można bowiem doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w DPS jej członka byłyby
w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa (zob. wyrok NSA
z 28 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 841/21, wyroki: WSA w Szczecinie z 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 66/14, WSA w Opolu z 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 76/14).
W tych uwarunkowaniach przyjąć należy, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do zastosowania wszystkich ulg, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Jeszcze raz należy powtórzyć,
że wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o odstąpienie od obowiązku zwrotu zaległych opłat powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy, wyłącznie w takim skonfigurowaniu,
w którym sytuacja zdrowotna, rodzinna, życiowa i losowa wnioskującego reprezentuje taki ładunek aksjologiczny, który przełamuje fiskalizm państwa. W niniejszej sprawie, jak trafnie przyjęły organy, taka sytuacja nie wystąpiła.
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy pomocy społecznej przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, a uzyskane dowody poddano prawidłowej ocenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo pewnej lakoniczności uzasadnienia, zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy.
Końcowo należy powtórzyć, że odstąpienie od żądania zwrotu należności na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. powinno mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc wyjątkowych. Zdaniem Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, co też prawidłowo wykazały organy pomocy społecznej. Sytuacja życiowa Skarżącego aczkolwiek trudna, to jednak nie pozwalająca na przyjęcie, aby była przypadkiem szczególnym, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Podnieść bowiem należy, że nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu wydatków z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. (zob. wyrok NSA z 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 582/21).
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 10 akt sądowych), a strona skarżąca
w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]