II SA/Gd 684/20

II SA/Gd 684/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1004/21 - Wyrok NSA z 2024-10-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
B. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 22 czerwca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako "Starosta"), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 27 stycznia 2020 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki nr [..] w N., gmina W.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wójt Gminy (dalej jako "Wójt") decyzją z dnia 30 listopada 1993 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi N., oznaczonej jako działki nr [..] i [..], stanowiących własność B. i J. małżonków P. oraz – zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 29 listopada 1993 r. - przejął nieodpłatnie działkę nr [..] o powierzchni 178 m2 przeznaczoną pod drogę na własność Gminy.
Pismem z dnia 5 września 2017 roku B. P. i J. P. wystąpili do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia rokowań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki nr [..] o powierzchni 185 m2 położonej w N., gmina W.
Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. B. P. i J. P. wnieśli do Starosty o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę własności działki nr [..] o powierzchni 185 m2 położonej w N. wydzielonej z przeznaczeniem pod drogę, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dalej jako u.g.g.w., w zw. z art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n.
Postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżących wskazując najpierw, że wskazana we wniosku działka nr [..] o powierzchni 185 m2 jest tożsama z działką nr [..] o powierzchni 178 m2, o której mowa w decyzji o zatwierdzeniu podziału. Starosta uznał, że przedmiotem wniosku o ustalenie odszkodowania jest działka nr [..] o powierzchni 185 m2. W odniesieniu do meritum Starosta uznał, że ustalenia decyzji z dnia 30 listopada 1993 r. były wynikiem uzgodnienia między Gminą a B. i J.P., którzy dali wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania działki w N., co potwierdza to, że od decyzji nie wnieśli odwołania.
Wojewoda rozpoznając odwołanie skarżących, postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. uchylił postanowienie Starosty z dnia 26 czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. Starosta umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Jak wskazał, w niniejszej sprawie kwestia odszkodowania za przejęcie na własność przez Gminę nieruchomości obejmujące przedmiotową działkę nr [..], została uzgodniona w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie małżonków P. z dnia 29 listopada 1993 r. o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy. Intencję stron potwierdza fakt, że nie odwołały się od decyzji, w której zgodnie z ich wnioskiem stwierdzono, że "drogę przejmuje się nieodpłatnie".
Odnosząc się do wniosków dowodowych złożonych przez pełnomocnika skarżących w piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r., Starosta wyjaśnił, że do akt sprawy zostały przedłożone uwierzytelnione kopie wszystkich dokumentów, w związku z tym nie ma powodu przeprowadzać dowodów z oryginałów tych dokumentów, ponieważ kserokopia właściwie uwierzytelniona ma tę samą moc jak oryginalny dokument. Odnośnie wniosku dotyczącego daty uprawomocnienia się decyzji, Starosta uznał, że nie ma ona znaczenia dla sprawy, gdyż ustalenia dotyczące odszkodowania mogą mieć miejsce przed datą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję podziałową. Nie ma również znaczenia dla sprawy przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wnioskodawcy, gdyż organy administracji publicznej nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie badają okoliczności, w jakich doszło do ich zawarcia, gdyż pozostaje to w kompetencjach sądu powszechnego. Podobnie bez znaczenia pozostaje kwestia "że Wójt Gminy nie kwestionował zasadności wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania... ", gdyż jak wynika z oświadczenia z 29 listopada 1993 r. strony zrzekły się odszkodowania. Co do wniosku pełnomocnika wnioskodawców z dnia 19 września 2019 r. o przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [..] z dnia 2 września 2019 r., organ uznał, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż decyzja ta nie jest ostateczna.
W odwołaniu skarżący zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji, w szczególności wskazał, że w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt [..], stwierdzono, że decyzja Wójta Gminy z dnia 30 listopada 1993 r. jest nieważna w części, to jest w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy przedmiotowej działki.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego stanowisko, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż B. P. i J. P. zrzekli się odszkodowania, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym.
W skardze do sądu B. P. i J. P. reprezentowaniu przez pełnomocnika zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia:
1.naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 104 § 1 k.p.a. i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie mimo istnienia podstaw ku temu;
2.art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. poprzez ich pominięcie i nierozpoznanie złożonych przez skarżących w pismach z dnia 26 września 2018 r., 30 października 2018 r. oraz 18 czerwca 2019 r. wniosków dowodowych i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,
3. art. 76a § 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niewezwanie Wójta Gminy do przedłożenia oryginałów dokumentów wskazanych w zażaleniu z dnia 26 września 2018 r. mimo, że było to uzasadnione okolicznościami sprawy,
4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest pominięcie faktu, że decyzja Wójta Gminy z dnia 30 listopada 1993 r. jest dotknięta nieważnością w zakresie, w jakim orzeka ona o przejściu na własność Gminy własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości N., Gmina W., działka o nr ewidencyjnym [..] nieodpłatnie.
Zarzucono też organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że odszkodowanie za działkę nr [..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie skarżących z dnia 29 listopada 1993 r. o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy mimo, że w sprawie nie prowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie. Literalnie brzmienie oświadczenia z dnia 29 listopada 1993 r. dowodzi, że nie ma w nim mowy o jakimkolwiek odszkodowaniu, a także wbrew treści oświadczenia z dnia 3 października 2018 roku, którym skarżący uchylili się od skutków prawnych oświadczenia z dnia 29 listopada 1993 r.
Zarzucono też rażące naruszenie prawa materialnego:
1. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie dla oceny skutków prawnych oświadczeń składanych przez strony w związku z wydzieleniem działki nr [..],
2. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana,
3. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 oraz 48 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dalej zwana u.g.g.w, poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, że na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalne było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, a co więcej obowiązujące przepisy nie dopuszczały możliwości zawarcia ugody administracyjnej we wskazanym zakresie,
4. art. 88 § 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie, względnie błędne zastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, że deklaracja zawarta w piśmie z dnia 29 listopada 1993 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że skarżący uchylili się od skutków oświadczenie woli w nim zawartego oświadczeniem złożonym na piśmie dnia 3 października 2018 r., a czynność ta wywołuje skutek ex tunc,
5. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g.w. w zw. z art. 58 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, że oświadczenie z dnia 29 listopada 1993 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g.w., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej,
6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, że oświadczenie z dnia 29 listopada 1993 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że literalna treść deklaracji wskazuje, iż w ogóle nie dotyczyło ono kwestii odszkodowania za działkę nr [..],
7. naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, że nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości (działka nr [..] została wywłaszczona na rzecz Gminy) bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g.w., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, względnie o ich uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Stanowisko w sprawie zajęła także Gmina, która wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. W obszernym piśmie z dnia 22 września 2020 r. m.in. wskazano w kontekście możliwości prawnych prowadzenia negocjacji przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej, że nigdy nie było przeszkód prawnych, aby prowadzić negocjacje w trakcie trwania sprawy administracyjnej lub nawet przed wystąpieniem z wnioskiem o podział nieruchomości przez właściciela. Wraz z wnioskiem o podział nieruchomości strona składa do akt projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na mapie odpowiedniej do tego celu. Strony wiedziały więc, jaki będzie przebieg drogi oraz, że będzie to działka pod drogę publiczną, wiedziały, na temat jakiej wielkości działek prowadzą negocjacje. Przy tym organ nie może odmówić zatwierdzenia podziału w sytuacji, gdy jest on zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strony miały więc pewność co do istotnych elementów prawa, jakie nabędzie dotychczasowy właściciel, a więc należy uznać, że prowadziły negocjacje dotyczące ekspektatywy prawa. Prawo cywilne dopuszcza możliwość prowadzenia negocjacji dotyczących prawa przyszłego, dopuszcza też możliwość zwolnienia z długu przyszłego czy scedowania na inną osobę wierzytelności przyszłej, co jest przecież dalej idącym prawem. W przedmiotowej sprawie doszło do porozumienia stron mającego charakter umowy wzajemnej, dotyczącej przyszłych zobowiązań. Wobec tego data zawarcia takiej umowy nie ma wpływu na jej skuteczność, skoro realizacja uprawnień stron mogła nastąpić dopiero z chwilą spełnienia określonego warunku - uzyskaniu przez decyzję o podziale nieruchomości waloru ostateczności, a ten nastąpił w terminie 14 dni od dnia jej odebrania przez strony, co zostało potwierdzone na samej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący nie wnieśli odwołania, o swoim zamiarze oświadczając na samej decyzji, więc decyzja nabrała cech ostateczności z dniem 16 grudnia 1993 r. Nadto sami skarżący, występując do Wójta Gminy o podjęcie rokowań w sprawie odszkodowania za przedmiotową działkę, powoływali się na prawomocność decyzji podziałowej. Niezasadne są więc zarzuty skarżących w stosunku do organów administracji, że nie ustaliły, kiedy decyzja o podziale nabrała cech ostateczności. Zawarcie umowy dotyczącej odszkodowania wywołało skutek na przyszłość i spowodowało, że skarżący nie mają obecnie możliwości dochodzenia tego roszczenia i nie są uprawnieni do uzyskania odszkodowania, nie ma zatem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powoduje, że Wojewoda słusznie uznał, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej sprzeczności umowy zawartej między nimi, a Gminą z przepisami prawa wskazano, że argumenty podane w uzasadnieniu skargi mogłyby mieć znaczenie w toku postępowania przed sądami powszechnymi na drodze cywilnoprawnej, lecz nie przed organami administracji w toku postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Starosty o umorzeniu postepowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną w wyniku podziału z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją zostało zainicjowane wnioskiem małżonków P., byłych właścicieli nieruchomości, która przeszła na własność podmiotu publicznego, a którzy domagali się ustalenia odszkodowania za prawo własności działki nr [..]. Przy czym jak ustalono w toku postępowania i nie jest to sporne, działka ta tożsama jest z działką nr [..] przejętą przez Gminę na mocy decyzji Wójta Gminy z 30 listopada 1993 r. Podstawą wniosku był art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten z kolei przepis przewiduje, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Zatem tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Podział nieruchomości nr [..], należącej do małżonków P., i przejęcie działki przez jednostkę samorządu terytorialnego został dokonany na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127), dalej jako u.g.g.w. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. (ust. 5).
Aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualnie, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym. Przepis art. 10 ust. 5 u.g.g.w. nie wyklucza bowiem prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 958/06, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie organy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaliły, że decyzją z dnia 30 listopada 1993 r. Wójt Gminy zatwierdził przedłożony przez właścicieli działek nr [..] i [..] w N. projekt podziału tych działek. W decyzji tej wskazano, że nowopowstała działka nr [..] (aktualnie [..]), została przeznaczona zgodnie z planem realizacyjnym pod drogę
i w związku z tym oraz zgodnie z wolą właścicieli, została wpisana do księgi wieczystej KW nr [..] Gminy W. Przejęcie to nastąpiło nieodpłatnie, gdyż we wniosku o podział z 29 listopada 1993 r. właściciele oświadczyli, że działkę nr [..] stanowiącą drogę przekazują nieodpłatnie na rzecz Gminy.
Ustalenie odszkodowania w drodze cywilnoprawnej – a taki charakter mają negocjacje między właścicielem przejętej działki a organem, na który przeszło prawo własności gruntu – stanowi negatywną przesłankę do orzekania o odszkodowaniu w drodze administracyjnej. W niniejszej sprawie konieczna w postępowaniu administracyjnym ocena oświadczenia złożonego w toku negocjacji wymagała ustalenia, czy podmiot składający to oświadczenie był do tego uprawniony.
Nie jest w sprawie sporne, że oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu działki, która powstanie na skutek podziału, a przeznaczona będzie pod drogę, zostało podpisane przez oboje małżonków P. Skarżący zatem byli osobami uprawnionymi do złożenia tego rodzaju oświadczenia woli, jako że nieruchomość, z której działka ta powstała stanowiła przedmiot ich własności, jako składnik wspólnego majątku. Oświadczenie takie oznacza, że kwestia odszkodowania za przejęty grunt została ustalona między organem, a właścicielami w drodze cywilnoprawnej, co rodzi konsekwencję tego rodzaju, że wyłączona jest późniejsza możliwość załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.
W tym zakresie sąd podziela stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt
I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Dlatego też należało uznać, że oświadczenie z 29 listopada 1993 r. mogło wywołać skutki prawne w postaci zrzeczenia się odszkodowania, albowiem zostało złożone przez uprawnione podmioty, a także we właściwym czasie, natomiast prawidłowość tej czynności prawnej nie została podważona w odpowiednim trybie. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny prawidłowości czynności cywilnoprawnej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, tym samym wszystkie zarzuty skargi odnoszące się naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego nie mogą być skuteczne.
Jednocześnie sąd rozważył wpływ decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2019 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta z 30 listopada 1993 r. w zakresie orzeczenia o przejęciu na własność Gminy działki nr [..] bez odszkodowania, uznając, że pozostaje ona bez wpływu na ocenę skutków prawnych oświadczenia zawartego we wniosku właścicieli z dnia 29 listopada 1993 r. Z uzasadnienia tej decyzji Kolegium wynika bowiem, że przyczyną stwierdzenia nieważności było orzeczenie bez podstawy prawnej o przejęciu przez Skarb Państwa wskazanej działki na własność, podczas gdy skutek ten następował z mocy samego prawa. Wskazać przy tym trzeba, że od ww. decyzji został złożony przez Gminę wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2020 r., Kolegium stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku. Następnie, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie, Kolegium w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględniło ją w całości i uchyliło postanowienie własne z dnia 14 kwietnia 2020 r. Postanowienie autokontrolne zostało poddane kontroli sądowej, która zakończyła się wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt
II SA/Gd 640/20 oddalającym skargę. Zatem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji podziałowej w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu działki na własność jednostki samorządu nie jest ostateczna, niemniej sąd wojewódzki w pełni podziela pogląd, że utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma nią wpływu ani dotychczasowy właściciel ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek, w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa. Stąd punkt 2 decyzji podziałowej z 30 listopada 1993 r. ma jedynie walor informacyjny, a nie kształtujący prawo, wobec czego stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w tej części nie ma żadnego rozstrzygającego znaczenia dla niniejszej sprawy.
Niemniej, istotne w sprawie jest, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji i nadal w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja podziałowa Wójta w brzmieniu, które obowiązywało w dacie uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, który to fakt nie budzi wątpliwości sądu z uwagi na opatrzenie tej decyzji oświadczeniem byłych właścicieli, że nie będą oni wnosić od tej decyzji odwołania. Co więcej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta zostało zainicjowane przez małżonków P., którzy przed organem administracji orzekającym w trybie nadzoru nie podważali kwestii ostateczności decyzji podziałowej.
W świetle tych okoliczności, zdaniem sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że wobec działki nr [..] (oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem [..]) przejętej pod drogę, doszło do ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, wobec czego nie podstaw prawnych do żądania przez spadkobiercę byłych właścicieli ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.
W związku z tym zarzuty skargi okazały się niezasadne i nie mogły podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem w ocenie sądu, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny.
Przy czym w ramach zakreślonych przez k.p.a. zasad zbierania i oceny materiału dowodowego, organy administracji publicznej poprawnie dokonały oceny oświadczenia skarżących z 29 listopada 1993 r. (poświadczonej kopii) jako dokumentu prywatnego, który świadczy o złożeniu przez nich pisemnego oświadczenia o treści zgodnej z kopią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Przyjęcie tego dowodu za prawdziwy jest zgodne i spójne z innymi materiałami sprawy, w tym z treścią samej decyzji podziałowej, która odwołuje się do "woli" wnioskodawcy wyrażonej, jak ustaliły organy, właśnie w tym piśmie. Ponadto już wskazano, że sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, jak domagali się tego skarżący, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.
Tak przeprowadzone postępowanie doprowadziło natomiast do prawidłowych wniosków, że w sprawie zostało już ustalone odszkodowanie w drodze cywilnoprawnej, której to czynności nie podważono w przewidzianym trybie. Wobec tego nie było podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagali się tego skarżący. Organy administracji zobowiązane były więc do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.
Z tych względów Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie zgłosili zarówno skarżący, organ, jak i uczestnik postępowania.