II SA/Gd 680/20

II SA/Gd 680/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1839/21 - Wyrok NSA z 2024-04-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
K. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 lutego 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz Miasta i Gminy na wniosek D. R. decyzją z dnia 17 maja 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] obr. R. gm. P. Rozpoznając odwołanie K. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 września 2019 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 17 maja 2019 r. uchyliło. W ocenie Kolegium Burmistrz:
1. sporządził załącznik graficzny do wyników analizy w nieprawidłowej skali, to jest 1:2000,
2. błędnie określił parametry nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego lub minimalnego,
3. nie wyznaczył linii nowej zabudowy,
4. dopuścił w analizie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy większy niż średni, nie uzasadniając tego odstępstwa,
5. nie wyjaśnił w analizie, dlaczego dopuścił nachylenie połaci dachowej w dolnej granicy od 20 stopni, skoro w obszarze analizowanym jako dominujące kąty nachylenia wskazano dolną granicę od 30 stopni i jednocześnie nie wskazał, czy występują także kąty nachylenia połaci dachowych o 20 stopniach,
6. wskazał, że dojazd do drogi publicznej prowadzić będzie przez drogę wewnętrzną prywatną. Zdaniem Kolegium w przypadku dostępu pośredniego, wymagane są nie tylko informacje na temat sposobu dojazdu do zabudowy, ale też dokumenty świadczące o dokonaniu stosownej czynności prawnej w tej kwestii. Zatem zapis o konieczności wykazania się odpowiednimi służebnościami przechodu i przejazdu na kolejnych etapach inwestycyjnych jest wadliwy, bowiem już na etapie warunków zabudowy teren musi mieć realny dostęp do drogi publicznej. Teren objęty wnioskiem ma wymagany dostęp do drogi publicznej, zatem ta okoliczność musi znaleźć odzwierciedlenie w decyzji poprzez stosowne opisanie istniejącego dostępu.
Burmistrz Miasta i Gminy po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 5 lutego 2020 r. ustalił na wniosek D. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] obr. R. gm. P. Ustalono m.in. nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od krawędzi działki stanowiącej drogę dojazdową o nr ewidencyjnym [..], jak na załączniku graficznym. Dopuszczono budowę budynku jednokondygnacyjnego z poddaszem, z możliwością podpiwniczenia o szerokości elewacji frontowej w przedziale: 10 – 14 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - poziom okapu dachu nad bryłą główną w przedziale: 3 m – 4 m, dach wlelospadowy o kącie nachylenia połaci głównych dachu w przedziale 20-35 stopni, a wysokość budynku w kalenicy określono na 5 do 7 m. Wśród wskaźników zagospodarowania terenu określono powierzchnię biologicznie czynną na min. 50%, a wskaźnik zabudowy terenu w przedziale 0,06 - 0,08. Dojazd do drogi publicznej powiatowej [..] wyznaczono poprzez istniejącą drogę gminną nr [..] oraz drogę wewnętrzną prywatną, na którą składają się działki nr [..]-[..], w księgach wieczystych których istnieje wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez nie na rzecz działki inwestora. Wskazano też, że zgodnie z art. 5 ust 1 ustawy Prawo budowlane zagospodarowanie terenu należy zaprojektować w sposób nie utrudniający dostępu do drogi publicznej, a projektowane obiekty nie mogą powodować zacienienia pomieszczeń w sąsiednich budynkach w stopniu wyższym niż dopuszczony w przepisach rozporządzenia dotyczącego warunków technicznobudowlanych. Integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny, na którym pokazano linie rozgraniczające teren inwestycji.
W uzasadnieniu wskazano, że w sąsiedztwie działki znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa i produkcyjna bardzo różnorodna w formie i gabarytach, a analiza obszaru wokół działki wykazała, że wnioskowana zabudowa jest do niej zbliżona gabarytami i formą architektoniczną będąc kontynuacją funkcji i sposobów zagospodarowania występujących w obszarze analizowanym, da się zatem pogodzić z urbanistycznym charakterem otoczenia. Wskazano też, że wnioskodawca pismem z dnia 4 października 2019 r. uzupełnił swój wniosek oraz dostarczył mapę w skali 1:1000 celem wykonania prawidłowego załącznika graficznego do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Biorąc pod uwagę wskazane przez SKO uchybienia i nieścisłości dokonano powtórnej analizy wniosku i skorygowano treść decyzji o warunkach zabudowy. Po powtórnej analizie stwierdzono, że spełnione są warunki wynikające z art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego rozpoznając odwołanie K. R. decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 lutego 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że w załączniku graficznym do decyzji granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie zasadniczej sporządzonej w prawidłowej skali 1:1000. Z analizy wynika, że za front działki przyjęto tę część działki, która przylega do działki nr [..], szerokość frontu działki określono na 19 m. Ze względu na rozproszenie zabudowy i występowanie zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej w odległości większej niż trzykrotność szerokości frontu działki, obszarem analizowanym postanowiono objąć całą dostępną mapę zasadniczą. Z analizy wynika, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa (dz. nr [..] i [..]), zabudowa produkcyjna (dz. nr [..]), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dz. nr [..]). Planowana zabudowa będzie kontynuacją funkcji istniejącej na działce nr [..] zabudowy (budynek mieszkaniowy jednorodzinny) dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zabudowa w obszarze analizowanym pozwala zatem na określenia wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazano, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Zatem nie ma przeszkód, by wyznaczyć obszar analizowany w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Teren planowanej inwestycji znajduje się we wsi B., gdzie występuje zabudowa rozproszona, co pozwala przyjąć obszar analizowany większy niż minimalny, wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika, że zabudowa w obszarze analizowanym jest bardzo różnorodna, w tym zbliżona gabarytami i formą architektoniczną do wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, które da się pogodzić z wymogami ochrony i kształtowaniu ładu przestrzennego oraz nie naruszy ładu przestrzennego.
Według Kolegium z analizy wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich ma charakter rozproszony i nie tworzy układu zabudowy w jednolity sposób usytuowanego w stosunku do drogi, zatem ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich prawidłowo wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od krawędzi działki drogowej nr [..] (droga dojazdowa do terenu inwestycji). W podobny sposób usytuowane są budynki w obszarze analizowanym, nieprzekraczanie odległości 6 m w stosunku do drogi dojazdowej do nieruchomości będzie stanowić kontynuację zasady usytuowania budynków w obszarze analizowanym.
W ocenie Kolegiumm analiza wykazała też, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym to 0,10 (od 0,03 do 0,22), a organ pierwszej instancji ustalił ten wskaźnik w wielkości 0,06-0,08 przy powierzchni zabudowy w przedziale 100-140m2. Uznano, że wskaźnik ten został wyznaczony zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia, a w analizie uzasadniono przyjęte odstępstwo.
Z kolei w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki stwierdzono, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi od ok. 11 m do ok. 34 m. Pomijając nieporównywalną wielkościowo zabudowę produkcyjną, a uwzględniając budynek mieszkalny położony najbliżej terenu inwestycji, dostępny z tej samej drogi wewnętrznej, oraz szerokość działki objętej wnioskiem, przyjęto ustalenie tego parametru w przedziale 10-14 m za dopuszczalne i zapewniające zachowanie warunków ładu przestrzennego. Parametry ustalone w zakresie wysokości budynku i geometrii dachu wpisują się w istniejącą zabudowę.
Kolegium wskazało też, że działka inwestora nr [..] (powstała z podziału działki nr [..]) nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (powiatowej [..]), ma natomiast dostęp pośredni przez działkę gminną (nr [..]) oraz działki prywatnych właścicieli: nr [..]-[..]. W księdze wieczystej działki nr [..] istnieje wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [..] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości gruntowej - działki nr [..]. W księdze wieczystej działek nr [..]-[..] istnieje wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez działki nr [..]-[..] na rzecz każdoczesnych właścicieli m.in. działki nr [..] (oznaczenie działki przed podziałem, w wyniku którego powstała m.in. działka nr [..]). Zatem teren planowanej inwestycji ma prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej.
W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że to, iż skarżąca planuje na działkach, przez które wnioskodawca ma dostęp do drogi publicznej, inwestycje związane z rozbudową swojego przedsiębiorstwa, nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy następuje bowiem w oparciu o istniejący na dzień orzekania stan prawny i faktyczny. Na dzień wydania decyzji w księgach wieczystych istnieje wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej polegający na prawie przejazdu i przechodu przez działki skarżącej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [..], co pozwala na uznanie, że działka wnioskodawcy ma dostęp do drogi publicznej. Dopóki istnieje ten wpis w księdze wieczystej, dopóty właściciel działki nr [..] będzie miał prawo korzystania z działek skarżącej.
W skardze K. R. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i samodzielny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i nie narusza praw osób trzecich Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji i naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 54 ust. 2 pkt d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego polegające na wydaniu decyzji bez uwzględnienia interesu osób trzecich (tj. skarżącej), co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji naruszającej prawo własności skarżącej.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca zdecydowała o przeznaczeniu należących do niej działek nr [..]-[..] na cele inwestycyjne związane z rozbudową posadowionego na działkach przedsiębiorstwa – zakładu masarskiego. Obecny sposób wykorzystania tych działek, czyli urządzenie na nich ciągów komunikacyjnych, ma charakter jedynie przejściowy. Posadowienie budynku w sposób zaproponowany przez inwestora, co wiąże się z utrzymaniem wymogu zapewnienia komunikacji z drogą publiczną w wersji określonej zaskarżoną decyzją, będzie skutkowało przekreśleniem planów rozwojowych przedsiębiorstwa skarżącej. Posadowienie budynku na działce nr [..] w sposób zaproponowany w zaskarżonej decyzji narusza prawo własności skarżącej.
Zdaniem skarżącej decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez odpowiedniej analizy urbanistycznej. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu z dnia 30 czerwca 2014 r., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XLII/450/14, w bezpośrednim sąsiedztwie działki [.] zlokalizowane są tereny oznaczone na planie symbolami PU7 i PU8, czyli zabudowa produkcyjna i usługowa. Urbanista przy wydawaniu decyzji powinien uwzględnić uciążliwość istniejącego obiektu, który został wybudowany i funkcjonuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, strefa wokół ubojni, narażona na uciążliwie oddziaływanie przedsiębiorstwa, powinna pozostać wolna od lokalizowania w niej nowej zabudowy mieszkaniowej. Immisje związane z działalnością produkcyjną i ich oddziaływanie na nieruchomości mieszkalne już obecnie powodują spory na gruncie prawa cywilnego oraz administracyjnego. W Gminie opracowywany jest obecnie plan zagospodarowania miejscowości B., który ma uwzględnić uciążliwość sektora produkcyjnego na sąsiednie nieruchomości, w tym na nieruchomość wnioskodawcy.
Wskazano też, że organ w żadnym aspekcie nie ustosunkował się do uwag skarżącej złożonych w toku postępowania, ograniczając się wyłącznie do lakonicznego i niepopartego dowodami twierdzenia, iż jego zdaniem inwestycja nie narusza interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącej, organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, w szczególności nie zbadał stanu i warunków nieruchomości wnioskodawcy oraz skarżącej, w szczególności rażącej niezgodności pomiędzy deklaracjami wnioskodawcy odnośnie dostępu do drogi publicznej a rzeczywistym stanem rzeczy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy, jest zgodna z prawem.
Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.
Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze aktu indywidualnego - decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi żadnego substytutu planu. Jest ona formą określania warunków zabudowy w oparciu o państwowy porządek prawny w sytuacji, w której brak jest miejscowego aktu normatywnego określającego przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy.
Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy i jednocześnie realizację przysługującego właścicielowi prawa zabudowy.
Z bezspornych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się działka nr [..] objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, z którego w niniejszej sprawie wywiązał się prawidłowo.
W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.
Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Z tego wynika, że wskazane wyżej parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić, wytyczając granice analizowanego obszaru (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2097/11, LEX nr 1340186). Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji.
Nie ma zatem przeszkód do tego, aby obszar przyjęty do analizy był większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Poszerzenie granic obszaru analizowanego powinno być wynikiem zweryfikowania i pogodzenia wymogów ładu przestrzennego na danym terenie i potrzeb inwestora.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której inwestor ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w miejscowości B., obręb R., gmina P. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, oparty na ustaleniach części tekstowej i graficznej analizy urbanistyczno – architektonicznej, z której wynika, że poszerzenie obszaru analizowanego względem wymaganego minimum jego szerokości, jest w niniejszej sprawie uzasadnione przeważającą w sąsiedztwie działki inwestora – nr [..] zabudową rozproszoną w warunkach wiejskich o zróżnicowanym charakterze (zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna, produkcyjna), w których zabudowa zbliżona do planowanej, czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usytuowana jest na działkach dostępnych z tej samej drogi co działka nr [..], ale w odległości większej niż trzykrotność frontu działki nr [..]. W tej sytuacji wyznaczenie obszaru analizowanego w ustawowej minimalnej odległości nie byłoby wystarczające dla uzyskania pełnego obrazu zabudowy w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym. Poszerzony obszar analizowany pozwolił uzyskać wszechstronny obraz zabudowy na terenie sąsiadującym z działką inwestora nr [..], na którym zabudowa ma charakter rozproszony i różnorodny. W tej specyfika zabudowy w warunkach wiejskich wsi B., poza granicami aglomeracji P., znalazła odzwierciedlenie we właściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego.
W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organy zasadnie stwierdziły, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest dopuszczalna jako kontynuacja zabudowy występującej już w tym obszarze, która – co istotne – jednocześnie współistnieje z innymi rodzajami zabudowy, w tym zabudowy produkcyjnej i usługowej. Oznacza to, że występowanie zabudowy produkcyjnej i usługowej a limine nie wyklucza w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej czy zagrodowej. Zarówno bowiem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie trudno zasadnie twierdzić o tym, że planowana zabudowa koliduje z funkcją produkcyjną czy usługową, jeśli na działce nr [..] realizowana jest funkcja zabudowy zagrodowej, w ramach której istnieje również zabudowa mieszkaniowa w gospodarstwie rolnym, a na działce nr [..] istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Wskazać należy, że ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, realizowana w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Nie bez znaczenia dla oceny uwarunkowań planowanej inwestycji, determinujących możliwości jej wpisania się w panujący w sąsiedztwie ład przestrzenny, jest fakt objęcia sąsiednich nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, tj. działek nr: [..] (w części), [..] (w części), [..]-[..], miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi B., uchwalonego uchwałą nr XLII/450/14 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2014 r. Zgodnie z postanowienia planu wskazane działki mają różne przeznaczenia: działka nr [..] – 10.MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), działka nr [..] – 9.RM (zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych), działka nr [..] i [..] – 8.P,U (zabudowa produkcyjna i usługowa), a działki nr [..]-[..] - 06.KDW (droga wewnętrzna). Potwierdza to przewidzianą w planie różnorodność funkcjonalną dopuszczającą równoległe funkcjonowanie w sąsiedztwie zabudowy produkcyjnej i usługowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Ta usankcjonowana przez uchwałodawcę gminnego różnorodność funkcjonalna obszaru objętego planem oddziaływać musi na sposób pojmowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, albowiem nieruchomości, których sytuację prawną regulują postanowienia planu objęte są granicami obszaru analizowanego.
Dla Sądu argumentem świadczącym o konsekwentnym pojmowaniu kształtu ładu przestrzennego panującego w sąsiedztwie działki nr [..] świadczy załączona do akt administracyjnych i wskazana w analizie urbanistycznej decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 9 stycznia 2018 r. ustalająca, na wniosek D. R., warunki zabudowy dla takiej samej inwestycji, jak w niniejszej sprawie, tj. inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tyle tylko, że na działce nr [..], czyli działce przed dokonanym decyzją z dnia 4 października 2018 r. podziałem. Skoro wówczas stwierdzono istnienie dobrego sąsiedztwa dla planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [..], to jej podział prawny nie mógł wpłynąć na zmianę tych uwarunkowań w obecnej sytuacji.
W świetle powyższego, zabudowa istniejąca w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym mogła stać się wzorcem urbanistyczno – architektonicznym dla ustalenia w decyzji Burmistrza wskaźników nowej zabudowy, których zgodność z wymogami rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry nowej zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższym wymogom w pełni zadośćuczyniły organy ustalając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedziale od 0,06 – 0,08 oraz szerokość elewacji frontowej – w przedziale od 10 do 14 m. Wskaźniki te ustalono w sposób odbiegający od ich średniej wielkości w obszarze analizowanym, uzasadniając ten zabieg szczególnymi uwarunkowaniami lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w otoczeniu zabudowy o zróżnicowanych funkcjach i gabarytach. W tych warunkach uprawniony urbanista, a następnie orzekające w sprawie organy uznały, że ustalając wskazane parametry należy wzorować się na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (działka nr [..]) i zabudowie mieszkaniowej w gospodarstwach rolnych (działka nr [..]), albowiem tylko w taki sposób ustalone parametry uwzględniając specyfikę zabudowy obszaru analizowanego wpiszą się w ukształtowany w nim porządek architektoniczno – urbanistyczny. Ze względu na rozproszony i różnorodny charakter zabudowy w obszarze analizowanym, nietworzący zwartego zespołu zabudowy, parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono jako odzwierciedlenie dominującego sposobu zabudowy w obszarze analizowanym wyznaczonym przez zabudowę jedno i dwukondygnacyjną, o wysokości do okapów dachu – 4 m. Podobnie ustalona w decyzji geometria dachu nawiązuje do zabudowy usytuowanej w sąsiedztwie tożsamej funkcjonalnie (działka nr [..]), zarówno w zakresie kąta nachylenia, jak i układu połaci dachowych.
W odniesieniu do ustalonej linii zabudowy, Sąd wskazuje, że podziela wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że w sytuacji, kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, nie jest wymagane ustalenie kolejnej linii zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2020 r., II OSK 2145/20 LEX nr 3094484 oraz powołane tam orzecznictwo). Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie było konieczności wyznaczania linii zabudowy, którą wyznacza się tylko od strony drogi publicznej, albowiem działka nr [..] położona jest przy drodze wewnętrznej i nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji jednak wyznaczenie linii zabudowy, pomimo tego, że zbędne, nie czyni zaskarżonej decyzji wadliwą w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, tym bardziej, że bezpośrednio zainteresowany ustaleniem warunków zabudowy inwestor nie kwestionował tego parametru.
Natomiast bez wątpienia należało przyznać rację organom orzekającym w sprawie, które uznały, że teren planowanej inwestycji spełnia warunek dostępności do drogi publicznej – drogi powiatowej [..] (działka nr [..]) poprzez drogę wewnętrzną gminną (działka nr [..]) oraz poprzez drogę wewnętrzną, na którą składają się działki prywatne nr: [..]-[..]. Dostępność tą należy rozumieć, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analiza wspomnianego już wyżej planu miejscowego, oparta na przedłożonym w toku postępowania administracyjnego jego wyrysie i wypisie, oraz treści ksiąg wieczystych działek drogowych o numerach: [..]-[..], prowadzi do wniosku, że działka nr [..] ma dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny i prawny, co realizuje w pełni warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Z planu wynika, że działka gminna nr [..] objęta jest jednostką planistyczną 05.KDW – droga wewnętrzna, podobnie jak wskazane działki prywatne, w planie miejscowym położone są w strefie oznaczonej symbolem 06.KDW – droga wewnętrzna. Z postanowień karty terenu 05.KDW i 06.KDW wynika, że do tych dróg wewnętrznych zapewniono dostęp nieograniczony. Wskazane okoliczności wraz z przysługującymi inwestorowi, jako właścicielowi działki nr [..], nieograniczonymi w czasie, służebnościami gruntowymi przejścia i przechodu przez wszystkie wskazane działki drogowe, potwierdzonymi zapisami ksiąg wieczystych (wydruki treści ksiąg wieczystych zalegające w aktach organu odwoławczego), potwierdzają zarówno faktyczne, jak i prawne możliwości skomunikowania działki nr [..] z drogą publiczną – drogą powiatową [..]. Powyższe oznacza również, że tak ukształtowana dostępność działki nr [..] do drogi publicznej nie narusza chronionych prawem własności interesów osób trzecich, w tym m.in. skarżącej. Przeznaczenie planistyczne działek nr [..]-[..] pod drogę wewnętrzną o nieograniczonej dostępności całkowicie determinuje jej charakter, w tym ogólnodostępność. Nadto, inwestor legitymuje się nieograniczonym czasowo prawnorzeczowym uprawnieniem do korzystania ze wskazanych działek drogowych jako przejazdu i przechodu do działki nr [..]. Realizacja planowanych przez skarżącą inwestycji będzie musiała odbywać się z poszanowaniem praw osób trzecich wynikających z ustanowionych i aktualnych służebności gruntowych oraz regulacji planistycznych i w żadnym razie nie może ograniczać uprawnionych z tytułu służebności w dozwolonym wykorzystaniu ich praw. Zwrócić przy tym należy uwagę, że służebność przejazdu i przechodu przez działki nr [..]-[..] ustanowiona została jeszcze dla działki nr [..], z której wskutek podziału wydzielono działkę nr [..]. Oznacza to, że po podziale nie ma prawnych podstaw do różnicowania sytuacji działek powstałych w jego wyniku, tj. działki nr [..] - stanowiącej własność skarżącej i działki nr [..] – stanowiącej własność inwestora, co miałoby miejsce, gdyby odmówiono inwestorowi możliwość skomunikowania z drogą publiczną poprzez prawnie ustanowione służebności.
Ponadto, planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 u.p.z.p., co nie było przedmiotem zastrzeżeń sformułowanych w skardze.
Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy u.p.z.p., nie naruszając przy tym art. 8 § 1 i 2 k.p.a.
Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).