II SA/Gd 68/23

II SA/Gd 68/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 101 par. 3, art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2022 r., nr WOP.7722.50.2018.TA w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy i nadbudowy części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2022 r., nr WOP.7722.50.2018.TA, uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 12 sierpnia 2022 r., nr PINB.7141.33.2018.BK.18, o zawieszeniu postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
W dniu 24 stycznia 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku wpłynęło pismo L. W. dotyczące prowadzonej przez W. W. (obecnie B.) rozbudowy
i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. L. [..] w G.
Podczas przeprowadzonej w dniu 22 marca 2018 r. kontroli organ I instancji ustalił, że na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. L. [...] w Gdańsku, stanowiącej własność (w udziałach po 1/3) L. W., W. W.
i S. W., w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zajmowanego przez W. W. (obecnie B.) prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową części budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek ten posiada dwa odrębne wejścia, w którym wydzielono dwa odrębne mieszkania, użytkowane przez L. W. i skarżącą.
Ustalono, że prowadzone roboty polegają na wykonaniu (w części budynku użytkowanej przez skarżącą) nowych ścian pierwszego piętra nad pomieszczeniami parteru. Część połaci dachowej jest rozebrana i wykonana jest nowa ścianka w celu powiększenia powierzchni strychu. W miejscu istniejącego garażu zostały rozebrane istniejące ściany i wykonano nowe, dzieląc jednocześnie pomieszczenie na dwie części. Wykonano nową konstrukcję dachu.
Organ I instancji ustalił, że na wykonanie ww. robót skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę ani nie dokonała w tym zakresie zgłoszenia. W oparciu
o powyższe ustalenia, postanowieniem z 27 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku wstrzymał rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. L. [...] w Gdańsku, działka [...], obręb [...], a także nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2019 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta Gdańska o zgodności rozbudowy i nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego
(4 egzemplarze) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami i zaświadczeniem o przynależności
do właściwej izby samorządu, a także oświadczenia o posiadanym prawie
do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na wniosek skarżącej postanowieniem z 26 lutego 2019 r., w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe, sygn. akt XII Ns 780/18, o stwierdzenie nabycia spadku
po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości H. W. i S. W. Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe postanowieniem z 4 kwietnia 2019 r. orzekł o nabyciu spadku po zmarłych rodzicach - współwłaścicielach nieruchomości H. W. i S. W. przez syna R. Wobec ustania przyczyny zawieszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku postanowieniem z 21 czerwca 2019 r. podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie.
Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku postanowieniem z 9 lipca 2021 r., sygn. akt XII Ns 354/18 zawiesił zaś postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, do czasu rozstrzygnięcia postępowania organu nadzoru budowlanego w zakresie samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości.
W dniu 25 lipca 2022 r. W. B. poinformowała organ I instancji
o złożeniu wniosku o zastępcze wyrażenie woli za odmawiających wyrażenia zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które obecnie jest prowadzone przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku, pod sygn. akt IX C 1048/22.
Postanowieniem z 12 sierpnia 2022 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy
i nadbudowy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. L. [...], działka [...], obręb [...], do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku, sygn. akt IX C 1048/22 o zastępcze wyrażenie woli za odmawiających wyrażenia zgody
do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku uznał bowiem,
że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie zależy od wyniku postępowania sądowego w kwestii zastępczego wyrażenia woli za odmawiających wyrażenia zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł L.W. wskazując,
że rozstrzygana przez sąd sprawa zastępczego wyrażenia woli za odmawiających wyrażenia zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej), koniecznej do wydania decyzji
przez organ I instancji.
Na skutek wniesionego zażalenia postanowieniem z 29 listopada 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem powstania zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem
a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego
z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją,
w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Innymi słowy, zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie.
Zdaniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,
w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Organ wskazał,
że zawieszenie przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości (w sprawie o sygn. akt XII Ns 354/18), do czasu rozstrzygnięcia postępowania organu nadzoru budowlanego w zakresie samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości oznacza, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie może
i nie ma takiego obowiązku, aby oczekiwać na wynik sprawy sądowej z zakresu wyrażenia zastępczej woli prowadzonej w postępowaniu cywilnym.
Organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę,
ale okoliczność ta ma też znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać
się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który
nie mógłby uzyskać pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany
jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, który w kontrolowanej sprawie jest do określenia i nie powinien budzić wątpliwości. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.
We wniesionej na powyższe postanowienie skardze skarżąca zarzuciła organowi II instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji, które jest prawidłowe;
- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organu,
w sytuacji, gdy skarżąca w czasie trwania postępowania po złożeniu błędnego projektu, dostosowała projekt do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponosząc przy tym koszty za nowy projekt, który ma pozwolić
na usankcjonowanie samowoli budowlanej;
- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bowiem organ wydając zaskarżone postanowienie błędnie zinterpretował przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, iż postępowanie sądowe w sprawie wydania zgody zastępczej
nie jest zagadnieniem wstępnym, pomijając zebrane w sprawie materiały i fakt,
iż organ I instancji zobowiązał skarżącą do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, organ II instancji nie uwzględnił przy tym słusznego interesu skarżącej, która bez wydania przez sąd zastępczej zgody
na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie uzyska legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, kiedy skarżąca przez cały czas trwania postępowania robiła wszystko, aby zalegalizować samowolę budowlaną;
2. błędną wykładnię art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., a w konsekwencji błędne ustalenie faktyczne, iż wyrażenie zgody zastępczej przez Sąd nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., w sytuacji, gdy brak zastępczej zgody na dysponowanie nieruchomością w celach budowlanych uniemożliwia wydanie postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku;
3. naruszenie prawa poprzez niedoręczenie stronie zażalenia L. W.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i utrzymanie w mocy postanowienia organu I Instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem skarżącej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu
II instancji, iż w sprawie nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Skoro organ I instancji nałożył na skarżącą jako inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
to brak tego oświadczenia mógł być tylko zastąpiony zgodą zastępczą Sądu.
W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko.
Postanowieniem z 9 lutego 2023 r., II SA/Gd 68/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna, mimo iż jej przedmiotem jest uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania w istocie tożsame w skutkach z odmową zawieszenia postępowania administracyjnego, na które to rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., nie służy zażalenie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania wydane
w wyniku rozpoznania zażalenia nie stanowi odmowy zawieszenia postępowania,
ale jest skutkiem rozpoznania przysługującego środka zaskarżenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, czyli na rozstrzygniecie tamujące bieg postępowania i podlegające kontroli instancyjnej.
Na postanowienie wydane w takim trybie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem postanowieniem, na które - ze względu na jego przedmiot - przysługiwało zażalenie. Jako takie, spełnia zatem kryteria z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
(por. postanowienie NSA z 23 marca 2016 r., II OSK 608/16; wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2014 r., II SA/Gl 1610/13, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2022 r., uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 12 sierpnia 2022 r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. L.[...], na działce nr [...], obręb [...], do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe, sygn. akt IX C 1048/22, o zastępcze wyrażenie woli
za odmawiających wyrażenia zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca – W.B. (poprzednio W., co nie było kwestią sporną w sprawie) jako sprawca samowoli budowlanej, została w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zobowiązana postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 27 marca 2018 r., m.in., do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Legalizacja samowoli budowlanej jest bowiem możliwa, jeżeli inwestycja jest zgodna z prawem, co wiąże się z ustaleniem, że sprawca samowoli posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Przy czym, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika,
że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], stanowi obecnie przedmiot współwłasności skarżącej (w 2/3 udziału) oraz L. W. (w 1/3 udziału). Należy zauważyć, że do zarządu nieruchomością wspólną mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), zwanej dalej k.c., oraz ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1550), zwanej dalej k.p.c., czyli art. 199 - 209 k.c. oraz art. 611 - 616 k.p.c. Wskazane przepisy kodeksu cywilnego regulują zarząd rzeczą wspólną, będącą przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, jako zarząd wykonywany przez samych współwłaścicieli, który określany jest mianem zarządu bezpośredniego (właścicielskiego) (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2016 r., II SA/Gd 19/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.
Niewątpliwie, przeprowadzenie robót budowlanych obejmujących części wspólne nieruchomości należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga udzielenia zgody na wykonanie tych robót przez współwłaścicieli. Zgodę taką może zastąpić ewentualnie orzeczenie sądu wydane
w trybie art. 199 k.c. (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II OSK 756/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, skarżąca, z uwagi na sporne interesy współwłaścicieli nie uzyskała stosownej zgody współwłaściciela nieruchomości L. W. na prowadzone roboty budowlane, co spowodowało, że w toku postępowania legalizacyjnego, wezwana do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zainicjowała postępowanie cywilne w trybie przepisu art. 199 k.c., w celu uzyskania zgody zastępczej na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Pismem z 25 lipca 2022 r. skarżąca poinformowała organ I instancji o toczącym się przed Sądem Rejonowym Gdańsk-Południe postępowaniu, w sprawie o sygn. akt IX C 1048/22, o zastępcze wyrażenie woli za odmawiających wyrażenia zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, kwalifikując tę okoliczność jako zagadnienie wstępne, postanowieniem z 12 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie. Organ II instancji, rozpoznając wniesione przez L. W. zażalenie, uchylił to postanowienie uznając, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany
jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości i nie może oczekiwać na wynik sprawy sądowej z zakresu wyrażenia zastępczej woli prowadzonej w postępowaniu cywilnym.
W ocenie Sądu, kwestia zgody zastępczej na prowadzenie robót budowlanych, co do zasady, wykraczających poza zakres zwykłego zarządu nie stanowi okoliczności kształtującej stan prawny nieruchomości, ale określa uprawnienia jednego ze współwłaścicieli do ich prowadzenia, determinując możliwość legalizacji samowoli.
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) składają się cztery istotne elementy:
1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz
4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym wskazuje się, że przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej (związku przyczynowego) między zagadnieniem wstępnym a toczącym się postępowaniem, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przyjmuje się jednak, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich należy ich poszukiwać (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. I OSK 1789/12; wyrok NSA z 23 grudnia 2008 r. II OSK 1696/07; wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r. II OSK 1347/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że zagadnienie wstępne jest zagadnieniem otwartym, tzn. takim, które nie było wcześniej prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treść stanowi zaś wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej okoliczności mającej znaczenie prawne (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 460), a którego rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej.
Wobec powyższego, Sąd podziela w niniejszej sprawie stanowisko organu
I instancji, iż złożenie do sądu powszechnego pozwu w trybie art. 199 k.c. stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając bowiem
na uwadze, że określenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury legalizacyjnej jest kwestią kluczową, a wynik postępowania zainicjowanego powództwem strony może mieć decydujący wpływ
na wydanie przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uznać należało,
że ziściła się przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 190/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta ma istotne znaczenie, albowiem jeżeli okaże się, że sąd powszechny wyda zgodę, to ziści się jedna z przesłanek legalizacji prowadzonych robót w postaci posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego
i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Organy administracji nie mają bowiem kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2017 r., IV SA/Po 513/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 stycznia 2017 r., II SA/Bd 946/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając zatem na uwadze, że skarżąca została zobowiązana przez organ
I instancji w toku postępowania legalizacyjnego do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, a wobec wyraźnego sprzeciwu współwłaściciela nieruchomości nie mogła uzyskać jego zgody na prowadzoną inwestycję i w związku z tym zainicjowała postępowanie cywilne, którego wynik ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacji samowoli budowlanej, uznać należało, że w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy podejmując zaskarżone postanowienia.
Odnosząc się do stanowiska organu II instancji należy nadto zauważyć, że wbrew twierdzeniu Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawieszenie przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości (w sprawie o sygn. akt XII Ns 354/18), do czasu rozstrzygnięcia postępowania organu nadzoru budowlanego w zakresie samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości, nie stwarza przeszkody do zastosowania przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uniemożliwia zawieszenia biegu postępowania legalizacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku,
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie orzekając organ odwoławczy, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 597 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.