II SA/Gd 68/22

II SA/Gd 68/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1807/22 - Wyrok NSA z 2024-05-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 54
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Z.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z 2 grudnia 2021 r. o oddaleniu jego skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 14 lipca 2009 r., nr [..], Wójt Gminy, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) nakazał I. W. i A. W., właścicielkom działki nr [..] w J., w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [..] położonej w J., której właścicielem jest Z. W.
Decyzją z 2 lutego 2010 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązków i wyznaczyło nowy termin 90 dni od dnia doręczenia A. W. i I. W. niniejszej decyzji, zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
Prawomocnym wyrokiem z 20 maja 2010 r., sygn. II SA/Gd 226/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 22 lutego 2011 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze: 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i 2. nałożyło na A. W. i I. W. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na stanowiącej ich własność działce nr [..] (położonej w J.), poprzez usunięcie z powierzchni tejże działki wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi (oraz wszelkich innych substancji, które zostały nawiezione) do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego, 3. wyznaczył termin wykonania obowiązku określonego w punkcie drugim na siedem miesięcy od dnia doręczenia A. W. i I. W. decyzji.
Postanowieniem z 20 lipca 2011 r., sygn. II SA/Gd 398/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 13 października 2011 r., sygn. II SA/Gd 398/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na ww. akt. Wyrok stał się prawomocny 26 stycznia 2012 r.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 lipca 2013 r., nr [..], wydaną w postępowaniu wznowieniowym, organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z 22 kwietnia 2013 r., odmawiającą uchylenia decyzji z 22 lutego 2011 r. w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie stanu wody na gruncie.
Postanowieniem z 5 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji. Prawomocnym wyrokiem z 23 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gd 728/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na ww. decyzję SKO.
Na podstawie tytułów wykonawczych z 28 września 2012 r., nr [..] i [..], Wójt Gminy, będący w niniejszej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wszczął wobec A. W. i I. W. egzekucję administracyjną obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego na działce nr [..] położonej w J. Obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lutego 2011 r.
Pismem z 20 marca 2015 r. Z. W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy. Postanowieniem z 2 czerwca 2015 r. Wójt Gminy oddalił skargę. Postanowieniem z 30 marca 2016 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Prawomocnym wyrokiem z 21 września 2016 r., sygn. II SA/Gd 298/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.
Pismem z 16 czerwca 2016 r. Z. W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy. Postanowieniem z 10 stycznia 2017 r. Wójt Gminy oddalił skargę, a postanowieniem z 5 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Wyrokiem z 27 września 2017 r., sygn. II SA/Gd 389/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium. Dalej wyjaśniono, że skarga Z. W. wpłynęła już po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, ponieważ w wyniku oględzin przeprowadzonych 13 kwietnia 2016 r. stwierdzono, że obowiązek obciążający A. W. i I. W. został wykonany, skarga natomiast została wniesiona pismem z 16 czerwca 2016 r. Następnie podniesiono, że prawomocnym wyrokiem z 21 września 2016 r., sygn. II SA/Gd 298/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 marca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z 2 czerwca 2015 r., dokonał oceny czynności dokonanych w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym do tej daty uznając, że nie noszą one cech przewlekłości. Biorąc pod uwagę związanie sądu treścią tego wyroku, wynikające z przepisu art. 153 p.p.s.a., wskazano, że kontroli zarówno organów jak i sądu w przedmiotowym postępowaniu mogą podlegać jedynie czynności organu egzekucyjnego dokonane po 2 czerwca 2015 r.
Zdaniem sądu wojewódzkiego, z akt administracyjnych wynika, iż w tym czasie organ aktywnie prowadził postepowanie egzekucyjne, co w rezultacie doprowadziło do wykonania przez osoby zobowiązane obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lutego 2011 r., nr [..], polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego na działce nr [..] położonej w J. W dniu 15 czerwca 2015 r. odbyły się oględziny działki, w następstwie czego Wójt dwoma postanowieniami z 16 czerwca 2015 r. ponownie zastosował wobec zobowiązanych środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1200 zł. Postanowienia te zostały zaskarżone przez A. W. i I. W. zażaleniami, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze 30 lipca 2015 r. oddaliło. Następnie w dniu 30 czerwca 2015 r. organ wysłał zawiadomienie o kolejnych oględzinach działki [..], które miały się odbyć 15 lipca 2015 r. W dniu 3 lipca 2015 r. do organu wpłynęło pismo zobowiązanych informujące o rozpoczęciu na działce [..] robót związanych z wykonaniem obowiązku. W trakcie oględzin z 15 lipca 2015 r. organ stwierdził, że do ostatecznego stwierdzenia wykonania obowiązku potrzebna jest wiedza specjalistyczna. Pismem z 19 sierpnia 2015 r. zobowiązane zawiadomiły organ o wykonaniu obowiązku. Wójt w dniu 19 sierpnia 2015 r. zawarł umowę dotyczącą wykonania ekspertyzy hydrologicznej na działkach [..] i [..], którą to ekspertyzę otrzymał 16 października 2015 r. W związku z treścią ekspertyzy organ 19 października 2015 r. ponownie zawiadomił strony o oględzinach, które odbyły się 3 listopada 2015 r. i w trakcie których stwierdzono wykonanie dalszych prac ziemnych na przedmiotowej działce, których ocena także wymagała ekspertyzy hydrologicznej. Kolejna ekspertyza wpłynęła do organu 31 marca 2016 r. Ostatnie oględziny z udziałem biegłego przeprowadzone zostały 13 kwietnia 2016 r., kiedy stwierdzono całkowite wykonanie obowiązku.
W ocenie sądu wojewódzkiego, zawarta w treści skargi ocena legalności zaskarżonego postanowienia w istocie zmierza do zweryfikowania zawartego w nim stanowiska organu co do wykonania obowiązku, jednakże powyższe nie może być przedmiotem oceny przewlekłości zakończonego już postępowania. Zdaniem sądu, Kolegium prawidłowo oceniło postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec A. W. i I. W., w którym nie stwierdziło przewlekłości.
Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 356/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Gdańsku i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zakwestionowane zostało wnioskowanie sądu wojewódzkiego co do zakresu sądowej kontroli postanowień w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Sąd ten objął analizą przebieg postępowania egzekucyjnego od 3 czerwca 2015 r. do 13 kwietnia 2016 r., przy czym pierwsza z dat ma związek z poprzednim wyrokiem tego sądu z 21 czerwca 2016 r. rozstrzygającym stan sprawy pod kątem przewlekłości postępowania do 2 czerwca 2015 r., natomiast druga data wiąże się z przeprowadzonymi w tym dniu oględzinami, podczas których stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lutego 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z sądem I instancji, że w badanym okresie nie wystąpiła przewlekłość postępowania egzekucyjnego, bowiem organ podejmował właściwe działania, a wydłużenie terminów ustawowych wynikało z potrzeby uwzględnienia toku innych spraw oraz rozpoznawania środków zaskarżenia, a ponadto związane było z koniecznością przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych. Zasadnie jednak podniesiono w zarzutach kasacyjnych, że sąd wojewódzki nie odniósł się do istoty skargi, w której zanegowano fakt wykonania obowiązku i stwierdzenia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący w zażaleniu oraz w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zanegował fakt wykonania egzekwowanego obowiązku, a tym samym nie zgodził się z oceną organu egzekucyjnego co do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast sąd wojewódzki nie zweryfikował oceny organów obu instancji w powyższym zakresie przyjmując błędnie, że kwestia wykonania obowiązku "nie może być przedmiotem oceny przewlekłości zakończonego już postępowania". Z uzasadnienia wyroku nie wynika jakie względy prawne determinowały takie zawężające wyznaczenie granic rozpoznawanej sprawy. Tymczasem zakres kontroli sądowej podyktowany był postanowieniami organów obu instancji, wydanymi po rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Z samego przepisu art. 54 § 2 u.p.e.a. wynika, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje m.in. "podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku". Tym samym przyjąć należy, że kwestia wykonania, czy niewykonania egzekwowanego obowiązku jest istotną okolicznością podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Sąd Wojewódzki nie powinien zatem ograniczyć się do analizy czynności organu egzekucyjnego podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ale miał też obowiązek ocenić sporną kwestię zakończenia tego postępowania. Skoro skarżący negował fakt wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Kolegium z 22 lutego 2011 r., to konieczna była weryfikacja ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organy rozpoznające sprawę w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Sąd wojewódzki, kontrolując postanowienia w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, nie mógł więc uchylić się od zweryfikowania stanowiska organów obu instancji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne zostało zakończone wskutek wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. W szczególności rzeczą sądu wojewódzkiego było odniesienie się do zarzutów skargi, w których wskazywano, że podczas oględzin bezpodstawnie stwierdzono wykonanie egzekwowanego obowiązku, a tym samym wadliwie odstąpiono od kontynuowania postępowania egzekucyjnego, jak też zarzutu co do niezakończenia postępowania egzekucyjnego we właściwy sposób. Brak oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie wymienionych zagadnień skutkował tym, że istotne okoliczności sprawy nie zostały rozpoznane.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy prawomocnym wyrokiem z 27 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 486/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 kwietnia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z 10 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności sąd wyjaśnił, że treść egzekwowanego obowiązku wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lutego 2011 r. W pkt 2 tej decyzji nałożono na A. W. i I. W. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na stanowiącej ich własność działce nr [..] położonej w J., poprzez usunięcie powierzchni tej działki wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi (oraz wszelkich innych substancji, które zostały nawiezione) do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego. W pkt 3 decyzji zakreślono termin wykonania przedmiotowego obowiązku, tj. siedem miesięcy od dnia doręczenia zobowiązanym decyzji. Ponadto, postanowieniem z 14 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło zgłoszone przez stronę wątpliwości co do treści wydanej decyzji w ten sposób, że ustalony parametr: "do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego" należy rozumieć jako głębokość do pierwotnej powierzchni działki nr [..], czyli do powierzchni istniejącej przed nawiezieniem gruzu, ziemi, czy też innych substancji, tak aby woda z działki nr [..] (i działki [..]) odpływała w sposób naturalny. Z treści uzasadnienia przywołanej decyzji wynika bowiem, że na przedmiotowej działce doszło do zmiany stanu wody na gruncie stanowiącym działkę [..] wskutek zasypania istniejącego na tej działce zbiornika wodnego połączonego poprzez przepust oraz zbiornik znajdujący się na działce nr [..] i [..] z systemem melioracji. W wyniku tego nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działce należącej do Z.W., jej podtopienie i utworzenie się rozlewiska wodnego.
W postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania opisanego obowiązku, jak i w skardze do sądu administracyjnego na postanowienie kończące to postępowanie, strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że obowiązek obciążający A. W. i I. W. pozostaje niewykonany. Odmienne stanowisko wyrażone zostało natomiast w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 kwietnia 2017 r., w uzasadnieniu którego wyjaśniono, że fakt wykonania obowiązku został stwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych 13 kwietnia 2016 r. Oględziny te odbyły się z udziałem biegłych, którzy przygotowali ekspertyzę mającą na celu określenie, czy egzekwowany obowiązek został wykonany, tzn. czy woda z nieruchomości nr [..] i [..] odpływa w sposób naturalny.
Zdaniem sądu, proste zestawienie treści przedmiotowego obowiązku z okolicznościami stanu faktycznego sprawy przeczy wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu kategorycznemu stwierdzeniu organu o wykonaniu obowiązku. Analiza ekspertyzy, która legła u podstaw stanowiska organu prowadzi do wniosku, że sporządzający ją biegli błędnie sprowadzili kwestię wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Kolegium do umożliwienia naturalnego odpływu wody z nieruchomości, z pominięciem wyraźnie sformułowanego nakazu usunięcia "wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi [...] do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego". Zatem nie jest równoznaczne z wykonaniem obowiązku wykopanie rowu, który odprowadza wodę z nieruchomości. Konieczne jest także usunięcie warstwy nasypanej ziemi z powierzchni działki. Postanowienie Kolegium w sprawie wykładni decyzji nakładającej obowiązek nie może być uznane za zmieniające istotę tego obowiązku. Jeśli w postanowieniu tym mowa o umożliwieniu naturalnego odpływu wody, to chodzi o to, by po osiągnięciu pierwotnej powierzchni działki miała ona kształt umożliwiający ten odpływ.
Sąd wyjaśnił, że wykonana w okresie styczeń-marzec 2016 r. ekspertyza hydrologiczna, na którą powołał się organ, określić miała: "czy obecny stan działki nr [..] w J. przy ul. M., po wykonaniu na jej obszarze prac ziemnych, pozwala na naturalny odpływ z niej wody, a także z działki sąsiedniej nr [..]". Już tytuł tej ekspertyzy wskazuje na to, że przedmiotem oceny biegłych nie było ustalenie, czy na przedmiotowej działce doprowadzono do wykonania obowiązku, czyli usunięcia nasypanego materiału do warstwy gruntu rodzimego. Określając przedmiot i cel opracowania, biegli wskazali, że jego przedmiotem jest określenie, czy obecny stan działki, po wykonaniu na jej obszarze prac ziemnych, pozwala na naturalny odpływ z niej wody oraz działki sąsiedniej zgodnie z obowiązkiem oraz czy zobowiązane doprowadziły przedmiotową działkę do takiego stanu, który umożliwia odpływ z niej wody w sposób naturalny. Zatem zasadniczą dla biegłych kwestią było ustalenie, czy doprowadzono działkę do stanu, w którym woda odpływa z niej sposób naturalny. Tymczasem nałożony na zobowiązane obowiązek dotyczył usunięcia wszelkich nawiezionych substancji, a swego rodzaju testem prawidłowości wykonania tego obowiązku miało być umożliwienie naturalnego odpływu wody.
Analiza ekspertyzy prowadzi, w ocenie sądu, do wniosku, że o ile zobowiązane podjęły działania zmierzające do umożliwienia naturalnego odpływu wód z powierzchni przedmiotowej działki, polegające na wykopaniu rowu, to nie wynika z niej, by doprowadzono do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Kolegium. Z przedmiotowej opinii (cześć czwarta – analiza obszaru działki nr [..] w aspekcie wykonanych na przestrzeni lat prac) wynika bowiem, że zobowiązane wykonały dodatkowe prace ziemne, które spowodowały udrożnienie powstałego rowu, nadając mu odpowiedni kształt oraz profilując takie spadki dna, które powodują naturalny spływ wód powierzchniowych z obszaru działki nr [..] oraz nr [..] w kierunku do przepustu pod ul. M. Zacytowany fragment potwierdza zatem, że przeprowadzone prace służyły jedynie zmianie konstrukcji i warunków technicznych powstałego rowu, co nie było jednak istotą nałożonego obowiązku. Wbrew twierdzeniom organu, analiza treści przedmiotowej opinii, pomimo zawartej w niej tezie biegłych o realizacji obowiązku, swoją treścią wyraźnie temu przeczy. Wynika to z wadliwego określenia tezy dowodowej wynikającej z błędnej interpretacji istoty nałożonego na właścicielki działki [..] obowiązku. Błąd ten doprowadził biegłych – autorów ekspertyzy do błędnej konkluzji, iż obowiązek ten został wykonany. Zatem zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 54 § 2 u.p.e.a. mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania z wniosku Z. W. z 16 czerwca 2016 r., postanowieniem z 2 lutego 2021 r. Wójt Gminy oddalił skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ przypomniał chronologię swoich działań jako organu egzekucyjnego i przypomniał, że 31 marca 2016 r. do organu wpłynęła "Ekspertyza hydrologiczna, określająca, czy obecny stan działki nr [..] w J. przy ul. M., po wykonaniu na jej obszarze prac ziemnych, pozwala na naturalny odpływ z niej wody, a także z działki sąsiedniej nr [..]". Na podstawie tej opinii organ stwierdził, że obowiązek został w całości zrealizowany, a roboty ziemne wykonane na działce nr [..] pozwalają na naturalny odpływ wody z niej. Następnie, na podstawie ww. ekspertyzy oraz po oględzinach z 13 kwietnia 2016 r. Wójt uznał, że obowiązek został wykonany.
Jak wyjaśniono, po zwrocie akt wraz z prawomocnym wyrokiem z 27 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 486/20, pismem z 16 grudnia 2020 r. Wójt przedłużył termin rozpoznania skargi do 19 lutego 2021 r. oraz pismem z 21 grudnia 2020 r. wezwał biegłych – autorów ekspertyzy z 2016 r. – do złożenia pisemnych wyjaśnień, uwzględniających ocenę wynikającą z wyroku Sądu z 27 lipca 2020 r. Wyjaśnienia wpłynęły do organu 7 stycznia 2021 r. i wynika z nich, że po przeprowadzeniu pomiarów geodezyjnych oraz analizie zebranych materiałów stwierdzono, że obie zobowiązane wykonały nałożony na nie obowiązek poprzez wykonanie robót ziemnych, polegających na usunięciu gruzu i ziemi oraz wszelkich innych substancji, które zostały na nią nawiezione. Jednocześnie podczas tych prac dokonano korekty kształtu rowu znajdującego się na działce, co pozwoliło na naturalny odpływ wody z działki. Także usunięcie nawiezionych warstw gruzu i ziemi (oraz wszelkich innych substancji, które zostały nawiezione) do poziomu gruntu pierwotnego oraz prace wykonane w obrębie rowu (polegające m.in. na jego profilowaniu i nadaniu kształtu skarp) umożliwiły naturalny (swobodny) odpływ wód z działki nr [..] oraz działki nr [..] w kierunku przepustu zlokalizowanego pod ul. M. i dalej do zbiorników wodnych znajdujących się po przeciwnej stronie ul. M. w J. Dalsze pogłębianie rowu spowodowałoby, iż uzyskany na skutek wykonanych prac naturalny spływ wód z opiniowanego terenu stałby się niemożliwy, gdyż poziom dna rowu znajdowałby się poniżej poziomu przepustu pod ul. M. Tym samym wypełniono obowiązek wynikający z decyzji Kolegium z 22 lutego 2011 r.
Wobec powyższego Wójt stwierdził, że uznanie wykonania przez zobowiązane nałożonego obowiązku nie było poczynione bezpodstawnie. Natomiast odnosząc się do żądania wydania aktu kończącego postępowanie egzekucyjne organ wyjaśnił, że w ustawie p.e.a. brak jest podstaw do wydania jakiegokolwiek aktu kończącego takie postępowanie. Przyjmuje się, że postępowanie to kończy się wraz z wykonaniem przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku.
Po rozpatrzeniu zażalenia Z. W. postanowieniem z 25 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, że prawidłowość toku postępowania egzekucyjnego należy oceniać od momentu przekazania Wójtowi akt postępowania oraz odpisu prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 486/20, co nastąpiło w dniu 2 grudnia 2020 r.
Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania egzekucyjnego. W pierwszym okresie, tj. do 2 grudnia 2020 r., zarzut taki wykluczają toczące się postępowania. Bezsprzeczna długotrwałość tych postępowań nie może zaś świadczyć o przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Natomiast po ich zakończeniu Wójt podjął czynności bez zbędnej zwłoki. W rozstrzyganej sprawie istotną kwestię stanowi również wykonanie egzekwowanego obowiązku. Z ekspertyzy biegłych oraz ich wyjaśnień wynika, że obowiązek został wykonany. Wobec stwierdzenia jego wykonania należało oddalić skargę na przewlekłość. Natomiast odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium podkreśliło, że organ egzekucyjny wykonał wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Natomiast odnośnie do tego, że organ egzekucyjny przyjmuje skargę na przewlekłość a następnie sam ją ocenia Kolegium zauważyło, że dzieje się tak z woli ustawodawcy (art. 54a § 2 w zw. z art. 54 § 4 u.p.e.a.). Konstrukcja skargi na przewlekłość odpowiada konstrukcji skargi na czynność egzekucyjną, którą również należy kierować do organu egzekucyjnego (art. 54 § 3 u.p.e.a.).
W skardze na powyższe postanowienie z 25 lipca 2021 r., uzupełnionej w dniu 29 lipca 2021 r. i 30 lipca 2021 r. (poprawionym w dniu 21 sierpnia 2021 r.) Z. W. wskazał, że doszło do kolejnego działania na szkodę interesu prywatnego pokrzywdzonego i poszkodowanego skarżącego. Skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy i przedstawił swoje stanowisko. Podniesiono m.in. naruszenie przez organ art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. W ocenie skarżącego, Wójt niezasadnie oddalił jego skargę. Ponadto, organy podchodzą lekceważąco do wydanych wyroków. Skarżący zarzucił również błędne ustalenia faktyczne oraz to, że nikt nie powinien być sędzią we własnej sprawie i jednocześnie prowadzić egzekucję. Zdaniem skarżącego, nie doszło do wykonania obowiązku (przywrócenia stanu poprzedniego), więc skarżący wniósł o jego niezwłoczne wykonanie.
Pismem z 20 września 2021 r. skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Skargę Z.W. rozdzielono na dwie: skargę na postanowienie Kolegium z 25 czerwca 2021 r. zarejestrowano pierwotnie w Wydziale III tut. Sądu pod sygn. III SA/Gd 727/21. Następnie, wskutek zmian w przedmiotach spraw rozpoznawanych przez Wydziały II i III tutejszego Sądu, w dniu 2 lutego 2022 r. sprawę III SA/Gd 727/21 przekazano do Wydziału II tut. Sądu, gdzie zarejestrowano ją pod sygn. II SA/Gd 68/22. Odrębnie zarejestrowano zaś skargę na bezczynność Kolegium, która podlega odrębnemu rozpoznaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 czerwca 2021 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wójta Gminy z 2 lutego 2021 r. wykazała, że orzeczenia te nie naruszają prawa. Postanowienia te zostały wydane w sprawie skargi Z. W. z 16 czerwca 2016 r. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wójta na podstawie tytułów wykonawczych nr [..] i [..] z 28 września 2012 r. wystawionych wobec A. W. i I. W. w celu egzekucji obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego na działce nr [..], położonej w J., a który został nałożony decyzją Kolegium z 22 lutego 2011 r., nr [..].
Na wstępie rozważań wyjaśnić trzeba, że kontrolowane decyzje są kolejnymi w sprawie, gdyż wcześniejsze orzeczenia zostały uchylone przez sąd wojewódzki, a sprawa została przekazana tym organom do ponownego rozpoznania. Ponadto, z uwagi na wydane w tej sprawie prawomocne wyroki, w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 356/18 i wydany w jego następstwie wyrok WSA w Gdańsku z 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 486/20, orzekający obecnie Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w tych wyrokach.
Przede wszystkim, z oceny dokonanej przez NSA wynika, że badając zarzut przewlekłości postępowania egzekucyjnego Wójta, należy analizować okres po 21 września 2016 r., kiedy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postanowienie Kolegium z 30 marca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta z 2 czerwca 2015 r., a którym oddalono wcześniejszą skargę Z. W. na przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie z tego wniosku, obejmujące okres do 2 czerwca 2015 r. i od 3 czerwca 2015 r. do 13 kwietnia 2016 r., zostało więc zakończone prawomocnym wyrokiem, wobec czego – na skutek aktualnej skargi z 16 czerwca 2016 r. – należało analizą objąć okres po wniesieniu tej skargi.
Odnosząc się z kolei do prawomocnego wyroku sygn. akt III SA/Gd 486/20 wskazać należy, że w orzeczeniu tym stwierdzono, że obowiązek obciążający A. W. i I. W., tj. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [..] poprzez usunięcia z powierzchni tej działki wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego, nie został wykonany, wbrew twierdzeniom postanowień Wójta z 10 stycznia 2017 r. i Kolegium z 5 kwietnia 2017 r., oddalających skargę Z. W. Zdaniem Sądu, nie jest bowiem równoznaczne z wykonaniem obowiązku wykopanie rowu, który odprowadza wodę z nieruchomości. Konieczne jest także usunięcie warstwy nasypanej ziemi z powierzchni działki. Wprawdzie w okresie styczeń-marzec 2016 r. została wykonana ekspertyza hydrologiczna, na której organy oparły swoje ustalenia, lecz przedmiotem jej oceny nie było ustalenie, czy na działce doprowadzono do pełnego wykonania obowiązku, czyli obejmującego również usunięcie nasypanego materiału do warstwy gruntu rodzimego. Natomiast na podstawie zawartych w tej ekspertyzie danych należy uznać, że o ile zobowiązane podjęły działania zmierzające do umożliwienia naturalnego odpływu wód z powierzchni ww. działki, polegające na wykopaniu rowu, to nie wynika z niej, by doprowadzono do pełnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Kolegium. Przeprowadzone prace służyły jedynie zmianie konstrukcji i warunków technicznych powstałego rowu, co nie było jednak istotą nałożonego obowiązku.
Mając na uwadze powyższe orzeczenia należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli tut. Sądu winien być okres postępowania egzekucyjnego od 16 czerwca 2016 r. oraz należało zbadać, czy zobowiązane wykonały nałożony na nie obowiązek, zgodnie z jego istotą, precyzyjnie wyjaśnioną w wyroku WSA w Gdańsku z 27 lipca 2020 r. w sprawie III SA/Gd 486/20.
Odnosząc się do tego należy wskazać, że ponownie prowadząc postępowanie, po ww. wyroku sygn. akt III SA/Gd 486/20, Wójt Gminy wystąpił do biegłych sporządzających ekspertyzę z roku 2016 o wyjaśnienie, na czym polegały wykonane przez zobowiązane prace ziemne na przestrzeni lat 2013-2015, o których mowa w tej ekspertyzie i czy w ramach tych prac usunięto nawiezione warstwy gruzu i ziemi do głębokości gruntu pierwotnego, umożliwiając naturalny odpływ wód z działki nr [..] i [..].
W złożonych w dniu 7 stycznia 2021 r. wyjaśnieniach biegłych dr inż. J. C. oraz mgr inż. D. K. (pismo z 2 stycznia 2021 r.) wskazano, że w wyniku przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych oraz analizy zebranych materiałów stwierdzono, że zobowiązane wykonały nałożony obowiązek poprzez usunięcie znajdującego się na działce nr [..] wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi oraz wszelkich innych substancji, które zostały nawiezione. Prace te związane były z wywiezieniem materiału nawiezionego, a także z wyprofilowaniem rowu odwadniającego znajdującego się na nieruchomości, co pozwoliło na naturalny odpływ wody z tej działki. Usunięcie warstwy gruzu i ziemi nastąpiło do poziomu pierwotnego gruntu. Prace te zostały wykonane na przestrzeni lat 2013 i 2016.
Mając to na uwadze, przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w wiążącym Sąd wyroku należało uznać, że w latach 2013 i 2016 zobowiązane wykonały prace ziemne, które stanowiły realizację obowiązku nałożonego decyzją Kolegium z 22 lutego 2011 r. Jak wynikało bowiem z ekspertyzy hydrologicznej wykonanej w 2016 r. i wyjaśnień biegłych ją sporządzających, z terenu działki nr [...] usunięto wszelki nawieziony gruz i ziemię oraz inne substancje do głębokości gruntu rodzimego, a także wykonano roboty pozwalające na naturalny odpływ wód znajdujących się na tej nieruchomości. W związku z tym, w ocenie Sądu, w badanym okresie, tj. od złożenia skargi z 16 czerwca 2016 r., organ egzekucyjny nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ bowiem dysponował ekspertyzą hydrologiczną z roku 2013 r., jak również od dnia 31 marca 2016 r. posiadał ekspertyzę hydrologiczną wykonaną w okresie styczeń-marzec 2016, a ponadto 13 kwietnia 2016 r. dokonał oględzin nieruchomości. Na podstawie tak zebranego materiału stwierdził zaś prawidłowo, że nałożony decyzją administracyjną obowiązek został wykonany. Brak było więc podstaw do zarzucania organowi egzekucyjnemu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a tym samym do uwzględniania złożonej w dniu 16 czerwca 2016 r. skargi. W ocenie Sądu, fakt pełnego wykonania obowiązku wynikającego z tytułów egzekucyjnych skierowanych do zobowiązanych znajduje potwierdzenie w ww. dowodach z oględzin nieruchomości, opiniach biegłych, w tym w szczególności – pisma wyjaśniającego z 2 stycznia 2021 r., w którym biegli odnieśli się szczegółowo do kwestii usunięcia warstw gruzu i ziemi oraz wszelkich substancji z terenu działki nr [..] do poziomu gruntu pierwotnego, stwierdzając że działania te zostały przez zobowiązane prawidłowo wykonane. Tym samym, stanowisko skarżącego o braku pełnego wykonania obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych przez zobowiązane nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy i przeprowadzonych dowodach na te okoliczności.
Nadto, należy zauważyć, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), dalej jako u.p.e.a., nie przewiduje obowiązku wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego w sytuacji, gdy w toku postępowania egzekucyjnego zostanie stwierdzone, że podmiot zobowiązany wykonał egzekwowany obowiązek, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazuje się w doktrynie, celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania dochodzonego obowiązku. Biorąc pod uwagę ingerencyjny charakter przepisów u.p.e.a., dobrowolne bądź przymusowe wykonanie obowiązku obliguje organ egzekucyjny do zaniechania podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych. Jeżeli zrealizowany został cel egzekucji, to zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego staje się niedopuszczalne. Przejawem wyrażonej w tym przepisie zasady niezbędności, jest wynikający z art. 45 § 1 u.p.e.a. obowiązek organu egzekucyjnego i egzekutora odstąpienia od czynności egzekucyjnych w razie przedstawienia przez zobowiązanego dowodów stwierdzających wykonanie obowiązku. Zakończenie postępowania egzekucyjnego na skutek całkowitego wykonania obowiązku nie zostało połączone z wydaniem przez organ egzekucyjny jakiegokolwiek aktu, który z procesowego punktu widzenia kończyłby to postępowanie.
Wydanie postanowienia o zakończeniu administracyjnego postępowania egzekucyjnego byłoby niewątpliwie korzystne dla zobowiązanego, ponieważ uzyskiwałby on w ten sposób autorytatywne potwierdzenie wykonania egzekwowanego obowiązku. Zyskiwałby on także pewność, że nie toczy się już w stosunku do niego postępowanie egzekucyjne. Wydanie tego postanowienia z perspektywy zobowiązanego sprzyjałoby uzyskaniu stanu pewności co do prawa. Niemniej jednak warto zauważyć, że powyższe wartości mogą być realizowane przez zastosowanie innych regulacji ustawy, takich jak art. 7 § 3 – zasada niezbędności, która wyklucza niedopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Ponadto, ewentualne ponowne prowadzenie egzekucji w zakresie, w jakim obowiązek został już zrealizowany może być zwalczane przez zobowiązanego poprzez wniesienie powództwa przeciwegzekucyjnego, o którym stanowi art. 840 § 1 pkt 2 k.p.c. Oprócz tego stosownie do art. 168b u.p.e.a. zobowiązany może dochodzić odszkodowania od organu egzekucyjnego lub wierzyciela za wszelkie szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Co więcej, mając na uwadze wskazany główny cel postępowania egzekucyjnego, istotną rolę odgrywają w nim czynności faktyczne podejmowane przez pracowników organu egzekucyjnego, które w bezpośredni sposób zmierzają do wykonania obowiązku. Nałożenie na organ egzekucyjny powinności wydania postanowienia o zakończeniu postępowania egzekucyjnego prowadziłoby zaś do niepotrzebnego sformalizowania ostatniego jego etapu już po zakończeniu egzekucji administracyjnej, nie przynosząc żadnych korzyści polegających na usprawnieniu jego biegu czy też zapewnieniu wyższego poziomu jego efektywności (por. W. Piątek, Zakończenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Rok LXXVIII, zeszyt 1 – 2016, s. 142-145).
Wprawdzie, ustawodawca przewidział, że postępowanie administracyjne może zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego – postanowienia o umorzeniu tego postępowania, zgodnie z art. 59 u.p.e.a., jednakże może ono zostać wydane tylko w ściśle określonych w tym przepisie przypadkach. Wśród nich nie ma natomiast sytuacji bezprzedmiotowości związanej z wykonaniem obowiązku egzekwowanego w postępowaniu.
W związku z tym, zgadzając się w wyżej przedstawionym poglądem doktryny Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny stwierdzając, że obowiązek nałożony decyzją Kolegium z 22 lutego 2011 r. został wykonany, nie musiał wydawać żadnego aktu administracyjnego formalnie kończącego to postępowanie. W konsekwencji tego, organ rozpoznający skargę złożoną w trybie art. 54 u.p.e.a. również ustalając, że obowiązek został już wykonany, nie musiał badać, czy postępowanie egzekucyjne zakończyło się wydaniem formalnego orzeczenia. Wystarczyło ustalenie, że organ egzekucyjny nie podejmuje już żadnych czynności egzekucyjnych, co – w świetle przedstawionych rozważań – jest uznawane za zakończenie egzekucji administracyjnej. Skoro bowiem już od marca 2016 r. Wójt dysponował materiałem pozwalającym uznać, że cel postępowania egzekucyjnego, tj. realizacja obowiązku, został osiągnięty, to nie był uprawniony do podejmowania dalszych czynności procesowych wobec zobowiązanych, a zaniechania takiego nie można było rozpatrywać w kategoriach przewlekłości. W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem w sposób ogólny, że o przewlekłości można mówić wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1803/09, dostępny w CBOSA).
Mając na uwadze badany okres, tj. po 13 kwietnia 2016 r., który nie podlegał już ocenie dokonanej w wyroku sygn. akt II SA/Gd 298/16 z 21 września 2016 r. należy więc stwierdzić, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu bezczynności organu egzekucyjnego, gdyż od momentu pozyskania ekspertyzy hydrologicznej i przeprowadzenia oględzin w kwietniu 2016 r. oraz dokonania na ich podstawie ustaleń w zakresie wykonania obowiązku podlegającego egzekucji, organ nie prowadził już postępowania egzekucyjnego i tym samym nie mógł go przewlekać. Złożona więc 16 czerwca 2016 r. skarga na przewlekłość była bezzasadna, co też ostatecznie prawidłowo ocenił Wójt i Kolegium w zaskarżonych postanowieniach.
Przy tym należy wyjaśnić, że rozpatrywanie przez Wójta skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, w którym wierzycielem jest ten sam organ nie stanowi naruszenia prawa, jak twierdzi skarżący. Z aktualnej treści art. 54a § 2 w zw. z art. 54 § 4 u.p.e.a. wynika bowiem, że skargę na przewlekłość rozpoznaje organ egzekucyjny. Natomiast ustawa p.e.a. nie wyklucza sytuacji, w której wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Stanowi o tym m.in. art. 26 § 1 ustawy, zgodnie z którym wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. W związku z tym nie było sprzeczne z prawem, aby skargę na przewlekłość rozpatrywał Wójt, bowiem - choć jest on wierzycielem - to jednocześnie był uprawnionym organem egzekucyjnym, zaś kompetencję do rozpoznania tej skargi przez organ egzekucyjny należało wywieść z art. 54a § 2 w zw. z art. 54 § 4 u.p.e.a.
Podsumowując całość rozważań Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie była zasadna. Prowadząc ponownie postępowanie organy działały zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyrokach o sygn. akt II OSK 356/18 i III SA/Gd 486/20. W tym celu Wójt uzupełnił materiał dowodowy, a następnie na jego podstawie ustalił, że egzekwowany obowiązek został zrealizowany. Potwierdziła to ekspertyza hydrologiczna przedłożona 31 marca 2016 r. i oględziny w dniu 13 kwietnia 2016 r., potwierdzone uzupełniającą opinią z 2 stycznia 2021 r., wobec czego od tego momentu organ egzekucyjny nie mógł podejmować i nie podejmował żadnych czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanych. Jednocześnie brak było podstaw prawnych do wydawania aktu formalnie kończącego to postępowanie. Wobec tego trafnie oceniono, że po 13 kwietnia 2016 r. postępowanie to nie toczyło się, zatem w chwili składania skargi na przewlekłość organ egzekucyjny nie mógł być bezczynny. Brak podejmowania przez niego działań związany był nie z zaniechaniami procesowymi, lecz wynikał z zakończenia spornego postępowania wobec wykonania obowiązku. Wydane więc postanowienia oddalające skargę złożoną w trybie art. 54 u.p.e.a. (aktualnie art. 54a) były prawidłowe.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji.