II SA/GD 678/19

II SA/Gd 678/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 488/21 - Wyrok NSA z 2023-11-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi L. O. na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 maja 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości M. S., obręb geodezyjny S., gm. C. oddala skargę.
Uzasadnienie
L. O., E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr VII/109/2019 Rady Gminy z dnia 31 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości M., obręb geodezyjny S., gmina C., w części dotyczącej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [..].
W skardze wniesiono o zmianę zaskarżonej uchwały poprzez zmianę przeznaczenia działki [..] w zakresie, w jakim ustalono dla niej przeznaczenie o symbolu 2 R, na przeznaczenie: MR - zabudowa rekreacji indywidualnej oraz dopuszczenie zabudowy kubaturowej na tej działce.
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 64 § 1, § 2 i § 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie własności bez podstawy prawnej określonej w akcie prawnym rangi ustawowej poprzez ustalenie zakazu zabudowy przedmiotowej działki pomimo występującej od 50 lat zabudowy rekreacyjnej na wskazanych terenach,
2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego Załącznik 2 pt.: "Identyfikacja oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków" Dział III pt. "Zagrożenia zewnętrzne istniejące" pkt 1 ppkt 1, gdzie wskazuje się na "dążenie do utrzymania obecnego sposobu użytkowania terenów leśnych na zachód od granic Parku w rejonie miejscowości M., dążenie do ograniczenia inwestowania w O. w zakresie budownictwa letniskowego, mieszkalnego i usługowego", podczas gdy zaskarżona uchwała Rady Gminy zmienia dotychczasowy sposób użytkowania terenów leśnych z wykorzystania go na potrzeby letniskowe na ziemię rolną, gdzie takie przeznaczenie nie jest realizowane od ponad 50 lat; a jest realizowana zabudowa letniskowa z istniejącą zabudową kubaturową,
3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego Załącznik 7, wskutek czego błędnie przyjmuje się, że działka należąca do L.O. znajduje się w korytarzu ekologicznym,
4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe wyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego, podczas gdy istniejąca zabudowa letniskowa pozostaje w zgodzie z ochroną środowiskową przewidzianą przez rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego , a tym samym brak było podstaw do wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej, podczas gdy wymagania środowiskowe przewidują wyłącznie ograniczenie w powstawaniu nowej zabudowy, a w sąsiedztwie zezwala się na tworzenie nowych ośrodków wypoczynkowych komercyjnych typu "[..]", a jednocześnie neguje się istnienie prywatnych domków letniskowych wybudowanych 50 lat temu,
5) naruszenie przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wydany akt poprzez naruszenie art. 17 pkt 4 i 11, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu przestrzennym polegający na niezałączeniu zastrzeżeń mieszkańców do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wyłącznie listę, z której nie wynikała treść zastrzeżeń oraz nieomówienie kwestii kosztów wprowadzonej uchwały pod kątem ewentualnych roszczeń właścicieli prywatnych, braku udostępnienia radnym w materiałach treści zastrzeżeń oraz nieprzeprowadzenie debaty nad złożonymi zastrzeżeniami i głosowanie całego projektu uchwały wraz z załącznikami bez szerszego omówienia podczas sesji Rady Gminy, co miało wpływ na decyzję radnych nie w pełni zorientowanych co do meritum uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca L. O. jest właścicielką nieruchomości opisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod nr [..], która została jej przekazana od rodziców w drodze umowy dożywocia w 1977 r. Nieruchomość składa się z działek znajdujących się w obrębie S. w miejscowości M. o oznaczeniu ewidencyjnym nr [..]-[..], przy czym ostatnia działka według księgi wieczystej ma określony sposób korzystania: "B1 - inne tereny zabudowane". Na działce [..] znajduje się rn.in. dom L. O. i jej męża, a część działki jest dzierżawiona na potrzeby letniskowe. Znajduje się na niej 6 domków letniskowych należących do Z. N. (oznaczony na mapie nr 2), E. L. (oznaczony na mapie nr 3), R.H. (oznaczony na mapie nr 5), P. H. (oznaczony na mapie nr 7), E. D. (oznaczony na mapie nr 8), M.S. (oznaczony na mapie nr 9), a także część działki przeznaczona jest pod przyczepy campingowe należące do A. W. (oznaczony na mapie nr P1), J. W. (oznaczony na mapie nr P4), K.R. (oznaczony na mapie nr P6).
Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała zmienia sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości ustalając dla jednej nieruchomości 3 rodzaje sposobów korzystania; częściowo oznaczono 5 MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, częściowo 4 RM - teren zabudowy zagrodowej, 2 R - teren rolniczy, przy czym to ostatnie przeznaczenie nie jest realizowane od 50 lat, gdyż znajduje się na tym terenie zabudowa letniskowa. Jednoczesne wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej na gruntach o oznaczeniu 2 R stanowi istotne naruszenie interesu prawnego skarżącej, która utraci dotychczasowych dzierżawców, zmuszonych do zaprzestania korzystania z istniejących domków letniskowych i przeczep campingowych będących ich własnością.
Wskazano, że na mocy decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji Terenów Rolnych z dnia 29 grudnia 1980 r. przeznaczono m.in. części działek [..] i [..] będących gruntami rolnymi na cele nierolnicze, pod zabudowę ośrodka wypoczynkowego. Decyzja ta przesądzała o sposobie korzystania z działki [..], która później została podzielona na mniejsze działki geodezyjnie. W 1996 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Narodowego miejscowość częściowo objęto ochroną środowiskową. Z kolei 15 grudnia 2008 r. Minister Środowiska wydał rozporządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego, gdzie uszczegółowiono warunki, jakie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa dotyczących eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych. Podkreślono, że działka [..] nie jest objęta ochroną środowiskową, gdyż korytarz ekologiczny kończy się przed tą działką, co wynika z Załącznika nr 7 do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska pt.: "Ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych" pkt 3 lit. a) "ograniczaniu zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, strefach, których granice biegną: "tiret pierwszy o treści określających, co wchodzi w skład korytarzy ekologicznych: "od drogi powiatowej nr [..] w miejscowości M. w kierunku północnym wzdłuż wschodniej granicy działki nr [..] obręb ewidencyjny S. do brzegu Jeziora D., załamuje się na wschód, a następnie na północ i biegnie południowym i wschodnim brzegiem Jeziora D.do najbardziej wysuniętego na północ punktu półwyspu M., następnie załamuje się na południe i biegnie zachodnim, a następnie południowym brzegiem Jeziora K. obręb ewidencyjny S., a następnie wzdłuż zachodniej granicy tej działki do drogi powiatowej nr [..], następnie skręca na zachód i biegnie wzdłuż drogi do punktu początkowego".
W ocenie skarżącej, ewentualnie ograniczenia mogą dotyczyć co najwyżej nowej zabudowy, a nie nakazania likwidacji istniejącej zabudowy. Co więcej Gmina przez lata 1987 – 2008 r. pobierała od istniejącej zabudowy letniskowej podatek, co potwierdza dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez skarżących. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [..] nie ma nic wspólnego z wprowadzaniem ładu przestrzennego, a podyktowane jest chęcią doprowadzenia do likwidacji istniejącej od 50 lat zabudowy. Taki sposób pojmowania przez Gminę ładu przestrzennego w miejscowości M. kłóci się z dotychczasowymi działaniami Gminy, gdzie dopuszczono do realizacji nowych inwestycji w postaci prywatnego ośrodka wypoczynkowego pod nazwą "[..]'’ wybudowanego ok. roku 2016, w tym budowy nowego budynku na działkach nr [..] i [..].
Zdaniem skarżącej, Gmina uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sprzeczny z dotychczasowym wykorzystaniem terenu, aby stwierdzić, że zabudowa jest nielegalna i jako taka nie podlega legalizacji, ponieważ postępowania rozbiórkowe dotyczące domków posadowionych na przedmiotowej działce do dziś nie zostały zakończone, gdyż nie sposób stwierdzić, że zostały wybudowane niezgodnie z prawem. Nie może dochodzić do działania prawa wstecz i zmieniania przeznaczenia terenu na rolniczy, co nie jest spójne z ładem przestrzennym w danej miejscowości, gdzie nie prowadzi się gospodarki rolnej, a turystykę.
W skardze wskazano ponadto, że materiały przygotowane dla radnych uchwalających przedmiotową uchwałę zawierały błędne informacje takie jak ta, że uwagi nie zostały uwzględnione, ponieważ działka [..] znajduje się w korytarzu ekologicznym, co jest nieprawdą. Bezpodstawna była również informacja o wymaganiach ochrony środowiska, które nie miały zastosowania do istniejącej od 50 lat zabudowy. Niezgodne z prawem jest wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej bez przewidzenia, w jaki sposób ma być wprowadzony, w szczególności co do istniejącej zabudowy i terminu jej rozbiórki, a także kwestii odszkodowań dla właścicieli domków i właścicielki ziemi. Cała uchwała była głosowana w całości, bez odrębnego głosowania poprawek do uchwały, co uniemożliwiało refleksję radnych.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że fragment działki nr [..] obręb S., którego dotyczy skarga, w aktualnie obowiązującym Studium mieści się w obszarze opracowania priorytetowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ważnego dla rozwoju funkcji rekreacyjnych, usługowych i turystycznych. We wszystkich obowiązujących wcześniej dokumentach planistycznych teren działki przeznaczony był pod zieleń parkową, teren zieleni niskiej i upraw polowych oraz teren zabudowy zagrodowej do adaptacji, ze wskazaniem, że istniejąca zabudowa letniskowa przeznaczona jest do likwidacji.
Dla terenu działki nr [..] obowiązują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz przepisy związane z położeniem działki na terenie Parku Krajobrazowego, w szczególności uchwała Nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj.. nr 66 poz. 1459) oraz uchwała nr 891/XLI/14 Sejmiku Województwa z dnia 30 czerwca 2014 r. o zmianie uchwały sejmiku (Dz.Urz. Woj.. poz. 2714), uchwała nr 264/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. o zmianie uchwały sejmiku (Dz.Urz. Woj.. poz. 2947). Wskazano, że na mocy § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku na terenie Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. § 4 ust. 1 uchwały stanowi, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach, 2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód; 4) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego. Również w tym przepisie ustawodawca postanowił, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony m.in zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7). W przedmiotowej sprawie nie było, zdaniem Wójta Gminy, możliwości zastosowania żadnego z odstępstw, ponieważ działka [..] nie jest zabudowana i nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od jeziora, zabudowa letniskowa nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej, obiekty nie powstały na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz obiekty nie służą celom parku krajobrazowego.
Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 i 11, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obwieszeniem z 8 grudnia 2015 r. zawiadomiono o podjęciu przez Radę Gminy uchwały z dnia 28 sierpnia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości M., obręb geodezyjny S., gm. C.i określono w nim termin składania wniosków do opracowania do 15 stycznia 2016 r. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne wnioski od zainteresowanych stron. Po sporządzeniu projektu planu i uzyskaniu pozytywnych uzgodnień i opinii, projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 4 marca 2019 r. do 1 kwietnia 2019 r. oraz wskazany został termin na wnoszenie uwag do wyłożonego projektu do 16 kwietnia 2019 r. Do projektu planu wpłynęło 10 uwag, które zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy w maju 2019 r. Projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag został przekazany do uchwalenia Radzie Gminy na sesji, która odbyła się 31 maja 2019 r. Przed przystąpieniem do głosowania nad uchwałą, radni przegłosowali wszystkie nieuwzględnione przez Wójta Gminy uwagi. Uwagi te zostały rozpatrzone zgodnie z prawem, a sposób rozstrzygnięcia został przedstawiony jako Załącznik nr 2 do uchwały - każda uwaga została szczegółowo opisana, a do każdej z nich wskazano rozstrzygnięcie Wójta Gminy oraz Rady Gminy.
W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa własności wskazano, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i podlega określonym w prawie ograniczeniom. Ograniczenia występujące w przedmiotowym planie wynikają z ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu, skarżący nie wykazali, aby Rada Gminy uchwalając kwestionowany plan nadużyła władztwa planistycznego.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H., na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd uznał, że wskazani skarżący, będąc dzierżawcami poszczególnych części działki nr [..], nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny. Sąd stanął na stanowisku prezentowanym w orzecznictwie, że podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem miejscowym nie mają interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia tego planu.
W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2020 r. Wójt Gminy w odpowiedzi na wezwanie Sądu doprecyzował położenie działek skarżącej L. O. w kwestionowanym planie miejscowym przedstawiając jednocześnie wyrys z tego planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.
Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na które skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto uchwałę Nr VII/109/2019 Rady Gminy z dnia 31 maj 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości M., obręb geodezyjny S., gm. C., w części odnoszącej się do działki nr [..], stanowiącej własność skarżącej – L.O.
Z części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu wynika, że działka nr [..] objęta jest czterema jednostkami planistycznymi, oznaczonymi symbolami: 2 R – teren rolniczy, 4 RM – teren zabudowy zagrodowej, 5 MN/U – teren zabudowy mieszkalno – usługowej oraz 26 K – teren infrastruktury technicznej – kanalizacja.
Naruszenia swojego interesu prawnego, konstytuującego legitymację do skutecznego wszczęcia kontroli legalności zaskarżonej uchwały o planie, skarżąca upatruje w zmianie sposobu korzystania z działki nr [..] wskutek objęcia jej zakresem strefy 2 R, dla której przewidziano zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, który faktycznie doprowadzi do konieczności likwidacji istniejącej na tym obszarze od 50 lat zabudowy letniskowej. W konsekwencji skarżąca utraci dochód z dotychczasowych dzierżaw, a dzierżawcy będą zmuszeni zaprzestać korzystania z istniejących domków letniskowych. Według skarżącej od 50 lat na tym terenie nie jest realizowana funkcja rolnicza.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., określającym kryterium oceny legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Badając powyższe uwarunkowania skargi w niniejszej sprawie Sąd uznał, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, wynikającego z prawa własności wskazanej wyżej działki położonej na terenie objętym kwestionowanymi postanowieniami planu. W jednej ze stref, którą objęta jest wskazana działka, tj. w strefie 2 R przewidziano bowiem funkcję rolniczą, gdzie dopuszczono rolnicze użytkowanie i realizację sieci uzbrojenia, wprowadzając jednocześnie zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej. W zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zalecono stosowanie w rolnictwie nowoczesnych i ekologicznych metod uprawy przy jednoczesnym stosowaniu zabiegów chroniących ziemię przed wyjałowieniem oraz ograniczenie dopływu substancji biogennych do wód powierzchniowych.
Tak uregulowane zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w strefie 2 R bezpośrednio ukształtowały sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą, albowiem wyłączyły możliwość lokalizowania na części jej działki obiektów kubaturowych, co oznacza zarówno zakaz realizowania nowych obiektów kubaturowych, jak i brak możliwości legalizowania dotychczas istniejących nielegalnie obiektów kubaturowych. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane i ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., nie zawierają definicji obiektu kubaturowego, a także definicji takiej nie zawiera posługujący się tym pojęciem kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to należy przyjąć, że pojęcie to odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, których można obliczyć objętość (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r., II SA/Kr 1527/13, LEX nr 1502351).
W ocenie Sądu, istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą, a interes skarżącej został tymi postanowieniami naruszony.
Naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.
Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Ograniczenia władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2017 r., IV SA/Po 657/16). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącej posiadającej tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącej. Sąd, kontrolując zaskarżony akt w zakresie przestrzegania zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącej. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącej.
Zdaniem Sądu kontrolującego zaskarżoną uchwałę o planie procedura planistyczna poprzedzająca jej podjęcie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowość procedowania planu nie skutecznie podważona w skardze.
Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu.
Jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.
Zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr XXV/417/2017 Rady Gminy z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", działka skarżącej o nr [.] położona jest w strefie funkcjonalno – przestrzennej oznaczonej symbolem C – strefa atrakcyjna przyrodniczo i krajobrazowo, w podstrefie C1a – podstrefa miejscowości M. i F. – uporządkowania i ograniczenia funkcji turystycznej. W strefie C, obejmującej cenny przyrodniczo, intensywnie użytkowany rekreacyjnie, o dużym nacisku inwestycyjnym teren, wskazano, że rejony rekreacyjne (zespoły zabudowy letniskowej i ośrodki wypoczynkowe) wymagają poprawy jakości zainwestowania w zakresie bazy noclegowej i infrastruktury technicznej, a także likwidacji zainwestowania substandardowego oraz rewaloryzacji technicznej (w zakresie ochrony środowiska) i architektonicznej (estetyzacja krajobrazu). Ze względu na duży nacisk inwestycyjny, wiele terenów wymaga wprowadzenia zakazu zabudowy.
W ramach wskazanej strefy wyodrębniono podstrefę obejmującą miejscowość M. wraz z półwyspem M., stanowiącym korytarz ekologiczny łączący Park Narodowy z obszarami cennymi przyrodniczo oraz miejscowość F. W podstrefie tej, ze względu na duży nacisk inwestycyjny przewidziano, że obszar półwyspu M. wymaga wprowadzenia zakazu zabudowy. Co do miejscowości M. i F. określono, że wymagają uporządkowania pod względem jakości zainwestowania. Priorytetem tej podstrefy jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulujących i porządkujących obszar miejscowości z przeważającym zainwestowaniem o funkcji turystycznej, usługowej i rekreacyjnej oraz zakazujących zabudowy terenów szczególnie wartościowych pod względem przyrodniczym (półwysep M.). Przewidziano, że w strefach C1 i C2 oraz w ich podstrefach ze względu na położenie na obszarze Parku Krajobrazowego obowiązują zapisy rozporządzenia Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, w tym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W odniesieniu do istniejących ośrodków wypoczynkowych dopuszczono przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie zbliżania zabudowy do brzegów wód.
Miejscowość M. zaliczono do terenów, dla których należy sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określając go jako "ważny dla rozwoju funkcji rekreacyjnych, usługowych, turystycznych, oznaczony cyfrą "IV" w celu uporządkowania i kontroli zainwestowania. W pkt 2.14. Studium miejscowości M. i F. określono jako obszary wskazane do rehabilitacji, które wymagają uporządkowania chaotycznej zabudowy oraz estetyzacji zabudowy rekreacyjnej.
W Studium wskazano, że ze względu na występujący w północnej części gminy konflikt funkcji turystycznej i prawnej ochrony przyrody w otoczeniu Parku Narodowego, zadaniem planowania przestrzennego jest zharmonizowanie zagospodarowania turystycznego oraz form i natężenia użytkowania turystycznego terenu. W pracach planistycznych konieczne jest uwzględnienie w szczególności następujących zagadnień: niedopuszczenie do nadmiernego obciążenia turystycznego środowiska przyrodniczego (prowadzi to do jego dewaloryzacji i utraty wartości, które były podstawą rozwoju funkcji turystycznej), efektywna ochrona przyrody, preferencje w zagospodarowaniu turystycznym dla obiektów ogólnodostępnych, estetyzacja krajobrazowa zainwestowania. W planach miejscowych uwzględniać należy lokalne i ponadlokalne (korytarze ekologiczne) uwarunkowania przyrodnicze oraz wartości środowiska kulturowego. Istniejące zagospodarowanie i zabudowa winny podlegać przekształceniom w celu poprawy warunków życia, poziomu estetyki, w terenach określonych w Studium jako "granice obszaru możliwego docelowego zainwestowania" czy też w istniejącym zainwestowaniu wiejskim – obszarze kontynuacji zabudowy dopuszcza się różnorodne funkcje komplementarne do mieszkalnictwa takie jak np. usługi, zieleń, drobne funkcje gospodarcze. Plany miejscowe dla takich miejscowości powinny obejmować swoim zasięgiem nie tylko obszary planowanego zainwestowania ale także otaczające grunty rolne tworzące dla tych zespołów przedpole (np. w celu ustalenia ograniczeń lub nawet wykluczeń zabudowy).
W zakresie zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, wskazano, że szczególne znaczenie ma utrzymanie połączeń ekologicznych Parku Narodowego , Parku Krajobrazowego i Parku Krajobrazowego z otoczeniem. W celu wzmocnienia ciągłości przestrzennej i wzbogacenia różnorodności osnowy ekologicznej obszaru gminy wskazane jest m.in.: wzmocnienie struktury płatów i korytarzy ekologicznych przez dolesienia, zadrzewienia i zakrzaczenia itp., głównie zboczy form dolinnych i najsłabszych terenów rolniczych oraz ograniczenie barier antropogenicznych w systemie osnowy ekologicznej - stanowią je przede wszystkim obiekty osadnicze i infrastrukturowe "przegradzające" korytarze ekologiczne i zaburzające przez to ciągłość przestrzenną systemu (możliwe jest np. skonstruowanie przepustów pod ciągami komunikacyjnymi i być może likwidacja niektórych obiektów kubaturowych). Jako podstawową zasadę należy przyjąć nie tworzenie nowych barier i nie intensyfikowanie istniejących.
Zabezpieczenie trwałego ekologicznie i efektywnego ekonomicznie użytkowania przyrodniczych walorów rekreacyjnych w gminie wymaga m.in. odciążenia terenów nadmiernie eksploatowanych, zwłaszcza w obrębie i w pobliżu terenów poddanych szczególnym formom ochrony przyrody i krajobrazu, w tym ograniczania i eliminowania wszelkich form zagospodarowania i użytkowania, które bezpośrednio lub pośrednio powodują obniżanie jakości zasobów przyrodniczych i wzrost presji na przyrodę [..], [..] (D. aktualnie i O. potencjalnie jako główne, konfliktowe wobec [..] rejony zainwestowania rekreacyjnego w jego bezpośrednim sąsiedztwie) – przebudowa lub eliminacja części bazy rekreacyjnej.
Wskazano, że wszelkie kubaturowe zainwestowanie rekreacyjne powinno być lokalizowane na terenach o umiarkowanych spadkach (wartość progową stanowi 10 o ), w pobliżu brzegów jezior o dobrej dostępności (nie bliżej niż 100 m od brzegu) oraz powinno spełniać kryteria neutralności krajobrazowej i normy w zakresie infrastruktury technicznej ochrony środowiska (gospodarka wodno-ściekowa, proekologiczne źródła ogrzewania itp.).
Miejscowość M. zaliczono do kompleksu turystyczno- rekreacyjnego obejmującego tereny rozwoju zagospodarowania turystycznego w zakresie infrastruktury usługowej i informacyjnej ze wskazaniem stagnacji bazy noclegowej.
W ocenie Sądu, zestawienie przywołanych postanowień Studium z kwestionowanymi postanowieniami § 11 planu dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 2 R obejmującej część działki nr [..] prowadzi do wniosku, że nie naruszają one ustaleń Studium. Kwestionowane postanowienia planu wdrażają i doprecyzowują bowiem ogólnie wyznaczoną w Studium politykę przestrzenną gminy w odniesieniu do obszarów intensywnie eksploatowanych rekreacyjnie, których położenie na terenie otuliny Parku Narodoweg i Parku Krajobrazowego w przeważającej mierze zdeterminowało decyzje planistyczne. Ze Studium wynika zasadniczy cel gminy polegający na ograniczaniu presji inwestycyjnej na przyrodę chronioną poprzez niedopuszczenie do nadmiernego obciążenia turystycznego środowiska i przeciwdziałanie lokalizowaniu obiektów kubaturowych w obrębie i w pobliżu terenów objętych szczególnymi formami ochrony przyrody i krajobrazu, które stanowią istotne bariery dla bytowania roślin i zwierząt. Z całokształtu postanowień Studium wynika, że wskazanie w jego postanowieniach konkretnych obszarów wyłączonych z zabudowy (np. O.) nie przekreślało możliwości wprowadzenia takiego sposobu zagospodarowania przestrzennego również na innych terenach, jeśli potrzebę taką determinują wymogi ochrony przyrody.
Wyrazem wdrożenia tych wiążących założeń jest treść postanowień § 11 planu obejmującego teren rolniczy oznaczony symbolem 2 R w odniesieniu do części zachodniej działki nr [..], gdzie wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej. Dopuszczono wyłącznie rolnicze użytkowanie terenu i realizację sieci uzbrojenia terenu. Nie przewidziano sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Wykluczono zatem wszelką zabudowę na terenach rolnych.
W ocenie Sądu, zaskarżony plan we wskazanej wyżej części jest zgodny z postanowieniami Studium i realizuje kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego adekwatne do uwarunkowań i stanu zagospodarowania całej działki nr [..], w tym jej części zachodniej, gdzie przewidziano funkcję rolniczą bez zabudowy kubaturowej.
Jak wynika z materiałów planistycznych wskazana działka oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków symbolami: R – grunty orne, Br - grunty rolne zabudowane, Ls – lasy oraz Bi – inne tereny zabudowane. Zgodnie ze stanem ewidencji gruntów i budynków aktualnym w dacie procedowania planu w części wschodniej działki nr [..] usytuowane są budynki mieszkaniowe i gospodarcze. W części zachodniej działki zlokalizowane są natomiast obiekty budowlane o funkcji rekreacyjnej, nieujawnione w ewidencji gruntów i budynków, oznaczone na mapie symbolem "bne".
Z dokumentów dołączonych do skargi, w tym z treści przedłożonych kopii pism i decyzji administracyjnych dotyczących obiektów rekreacyjnych zlokalizowanych na działce skarżącej o aktualnym nr [..] wynika, że obiekty te wzniesiono nielegalnie, czyli bez prawem wymaganej akceptacji właściwego organu. Okoliczność tą potwierdza zarówno treść ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego zawartych w decyzjach orzekających rozbiórkę w odniesieniu do obiektów użytkowanych przez W. S. i R. N., jak również ich pisemne stanowisko wyrażone w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1995 r., której kopię dołączono do skargi (k. 80-83 akt sądowych). Przy tym wskazać należy, że w decyzji z dnia 4 listopada 2005 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 4 marca 2005 r. orzekającą rozbiórkę w odniesieniu do obiektu letniskowego R. N., pomimo dostrzeżonych uchybień organ wyraźnie potwierdził wybudowanie tego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czyli z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Zarówno z dołączonych do skargi dokumentów, jak też z materiałów planistycznych wynika, że lokalizacja zabudowy letniskowej na działce o aktualnym nr [..] nie była dopuszczalna w świetle poprzednio obowiązujących regulacji planistycznych. Plany miejscowe obowiązujące na tym terenie na przestrzeni lat 1987 – 1991 przewidywały teren usług sportów, lokalizacji przystani sportów wodnych bądź teren zieleni niskiej i upraw polowych, konsekwentnie i nieprzerwanie przeznaczając istniejącą nielegalną zabudowę letniskową do likwidacji z propozycją dyslokacji na tereny wyznaczone na ten cel. W Studium natomiast w strefie C, w której położona jest działka nr [..], przewidziano w ramach poprawy jakości zainwestowania likwidację zainwestowania substandardowego.
Ponadto wskazać należy, że pomimo tego, że przez działkę nr [..] nie przebiega korytarz ekologiczny, łączący Park Narodowy z półwyspem M., ale jej zachodnia część bezpośrednio graniczy z tym korytarzem. Z postanowień Studium wynika natomiast, że ochrona walorów przyrodniczych wymaga odciążenia terenów nadmiernie eksploatowanych, nie tylko w obrębie terenów poddanych szczególnym formom ochrony przyrody i krajobrazu, ale również w ich pobliżu, poprzez ograniczanie i eliminowanie wszelkich form zagospodarowania i użytkowania, które bezpośrednio lub pośrednio powodują obniżanie jakości zasobów przyrodniczych i wzrost presji na przyrodę. Działka zlokalizowana jest również w strefie 100 m od linii brzegów Jeziora K.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina zobowiązana jest uwzględniać m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ winien ważyć interes publiczny i interesy prywatne. To zasada proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zobowiązuje do ważenia wskazanych interesów. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparto na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, mających szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.
Ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości, jakimi są ochrona środowiska, powinno następować tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zasada ta ma doniosłe znaczenie dla kontroli prawidłowości stanowienia aktów prawa miejscowego w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Środowisko jest bowiem dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Oznacza to, że każdy element środowiska ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym jak ochrona prawa własności. Ochronie środowiska w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ramach władztwa planistycznego gminie przysługuje uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem z interesem prywatnym, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Rozważenia tych interesów gmina dokonuje w ramach uznania, ale nie dowolnie.
Z dokumentacji planistycznej oraz z wyjaśnień gminy wynika, że motywacją do wprowadzenia ograniczeń w możliwościach lokalizowania zabudowy kubaturowej na terenach rolnych części działki nr [..], było uporządkowanie istniejącej zabudowy, stworzenie zasad współistnienia różnorodnych funkcji oraz ochrona terenów cennych przyrodniczo, przy uwzględnieniu wymogów ochrony środowiska oraz nakazów i zakazów związanych z położeniem terenu w obszarach prawnie chronionych, tj. w otulinie Parku Narodowego", Parku Krajobrazowym, Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 [..] oraz Obszarze Natura 2000 [..], które są szczególnie narażone na degradację ze względu na intensywność rekreacyjnego wykorzystania terenu. Ustalenia dla tej części działki nr [..] określone zostały na podstawie przepisów odrębnych oraz wytycznych i uzgodnień organów współdziałających, w tym Parku Narodowego, który uznał, że ze względu na przebieg korytarza ekologicznego zapisanego w planie ochrony Parku Narodowego należy zachować użytkowanie tych działek zgodne z obowiązującym rejestrem gruntów w celu zachowania powiązań Parku Narodowego z innymi obszarami cennymi przyrodniczo.
W tych okolicznościach, wyłączając w planie dopuszczalność lokalizowania zabudowy kubaturowej na części działki nr [..] w strefie oznaczonej symbolem 2 R organ gminy stworzył, spójną ze Studium oraz zgodną z potrzebami ochrony walorów krajobrazowych i środowiska, koncepcję przeciwdziałania niekontrolowanemu chaosowi przestrzennemu w gminie atrakcyjnej inwestycyjnie ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, tworząc tym samym warunki dla zrównoważonego rozwoju gminy. Na gruncie planowania i zagospodarowania przestrzennego zrównoważony rozwój to zbiór ogólnych, pożądanych wartości, którymi powinny kierować się podmioty w celu zapewnienia rozwoju gospodarki i optymalnych warunków życia, ładu społecznego oraz zachowania ochrony środowiska naturalnego obecnie i dla przyszłych pokoleń.
Działka nr [..], podobnie jak cały obszar objęty granicami planu, położony jest na w otulinie Parku Narodowego (z wyjątkami w postaci obszarów, które położone są w granicach samego Parku Narodowego), w Parku Krajobrazowym, w Obszarze Natura 2000 oraz w Obszarze Natura 2000, co w dużej mierze determinuje uwarunkowania prawne odnoszące się do tego terenu oraz wymagany standard ochrony środowiska. Dodatkowo, działka ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie korytarza ekologicznego stanowiącego ważny łącznik terenów Parku Narodowego z obszarami cennymi przyrodniczo.
Stan tej ochrony kształtują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614), zwanej dalej u.o.p. oraz regulacje szczególne dotyczące otuliny Parku Narodowego i Parku Krajobrazowego.
W procedurze planistycznej organ uwzględnił postanowienia obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego (Dz.U. z 2008 r., nr 230, poz. 1545), określającego m.in. warunki eliminacji i ograniczania zagrożeń zewnętrznych mogących mieć swe źródło w otulinie Parku. W załączniku nr 7 do rozporządzenia określono ustalenia przewidziane do wprowadzenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin: C. i B., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, mogących mieć swoje źródło w otulinie Parku, polegające - w zakresie ochrony fauny i flory, na: ograniczaniu zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, w określonych strefach (pkt 3 lit. a), ograniczaniu zabudowy na terenach rolniczych nie rozpraszaniu zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych (pkt 3 lit. h) oraz dążeniu do zatrzymania inwestowania w O. na obecnym etapie w zakresie lokalizacji nowych inwestycji związanych z budownictwem letniskowym, mieszkalnym i usługowym, z wyjątkiem dotychczas uzgodnionych z Parkiem. W załączniku nr 2 w pkt III zidentyfikowano zagrożenia zewnętrzne dla Parku m.in. jako postępującą izolację Parku od przyrodniczego otoczenia w wyniku presji urbanizacji na terenie otuliny Parku, zanieczyszczenia powietrza, gleb i wód, wskazując jako sposób jej eliminacji i ograniczenia zagrożenia i jego skutków dążenie do utrzymania aktualnego sposobu użytkowania enklaw gruntów niebędących własnością Skarbu Państwa znajdujących się wewnątrz Parku, dążenie do utrzymania aktualnego sposobu użytkowania terenów leśnych na zachód od granic Parku w rejonie miejscowości M. oraz dążenie do ograniczenia inwestowania w O. w zakresie budownictwa letniskowego, mieszkalnego i usługowego.
W przepisach uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj. z 2011 r., nr 66, poz. 1459) wprowadzono w § 3 pkt 7 zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały Sejmiku zakaz, z § 3 pkt 7, nie dotyczy:
1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;
2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;
3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód;
4) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.
Ze wskazanych przepisów nie wynika obligatoryjna potrzeba wyeliminowania wszelkiej zabudowy z obszarów objętych ochroną. Wynika z nich jednak wymóg eliminowania i ograniczania zagrożeń dla wartości chronionych również poprzez ograniczanie barier dla fauny i flory Parku Narodowego powstających m.in. w jego otulinie, w tym w obrębie i w rejonie korytarza ekologicznego. Brak objęcia działki nr [..] obszarem korytarza ekologicznego nie oznacza automatycznie braku potrzeby wdrożenia na jej obszarze działań eliminujących i ograniczających zagrożenia dla Parku. Jeśli bowiem diagnoza środowiskowo – krajobrazowa terenu objętego planem ujawni takie potrzeby organ uchwałodawczy winien je uwzględnić w koncepcji zagospodarowania terenu preferowanej w planie. Zasadniczym dokumentem określającym stan i potrzeby ochrony środowiska jest prognoza oddziaływania na środowisko, sporządzana obligatoryjnie w toku procedury planistycznej, oparta o rzeczywiste dane ze środowiska oraz wiedzę specjalistyczną, której merytoryczną podstawę stanowiło opracowanie ekofizjograficzne z czerwca 2016 r. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283), zwanej dalej u.o.o.ś., informacje zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu oraz etapu przyjęcia tego dokumentu w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem. Stosownie do art. 51 ust. 2 u.o.o.ś. prognoza oddziaływania na środowisko określa, analizuje i ocenia m.in. istniejący stan środowiska, stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem, istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przewidywane znaczące oddziaływania (pkt 2) i przedstawia rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru (pkt 3).
Ze względu na zawartość i znaczenie prognozy oddziaływania na środowisko organ uchwałodawczy nie może nie uwzględnić wynikającej z niej diagnozy uwarunkowań terenu objętego projektem planu oraz skutków wprowadzenia projektowanych rozwiązań planistycznych ujętych w prognozę oddziaływania na środowisko. W samej prognozie stwierdzono, uwzględniając niezwykłe położenie przyrodniczo – krajobrazowe ternu objętego projektem planu, że zastosowanie się do wymogów ochronnych zawartych w planie oraz do zaleceń prognozy może w znacznym stopniu ograniczyć negatywne zespoły zmian, mogące wystąpić w tym środowisku.
Z treści prognozy oddziaływania na środowisko przygotowanej w niniejszej sprawie wynika, że tereny objęte opracowaniem położone są w obszarze o ponadregionalnych walorach przyrodniczych, które odgrywają stabilizującą rolę w krajowych i europejskich strukturach i powiązaniach ekologicznych. Zwrócono uwagę na faunę i florę występującą na wskazanym obszarze zaznaczając, że jest on miejscem niezwykle ważnym dla zwierząt, w tym tych objętych ochroną, zarówno ze względów żerowych, jak i lęgowych. Warunkiem ochrony gatunków jest zachowanie miejsc ich naturalnego występowania, a więc ochrona siedlisk i ekosystemów z całym ich bogactwem i zmiennością. Ważne przy tym jest zachowanie powiązań przestrzennych pomiędzy nimi, zapewniających możliwość przemieszczania się gatunków i wymiany genów. Z tego powodu tak istotne jest zachowanie ciągów migracyjnych pozwalających na swobodne przemieszczanie się zwierząt. Umożliwienie swobodnego przemieszczania się zwierzętom zamieszkującym Park, poprzez zapewnienie przepływu genów znacząco wpływa na ich ochronę. W związku z tym wskazano, że zasadne jest, aby unikać zainwestowania w bezpośrednim sąsiedztwie z linią brzegową Jeziora K. oraz w szczególności grodzenia dostępu do jeziora. W celu ochrony walorów krajobrazowych analizowanego terenu zaleca się aby projektowaną zabudowę lokalizować jedynie w miejscach, w których ona już występuje, jednocześnie wprowadzając zakazy zabudowy kubaturowej w rejonie istniejącego korytarza ekologicznego (jednostki 3 ZL i 2 R) oraz terenu leśnego w jednostce 20 ZL. Jednostki te zalecono pozostawić niezainwestowane wraz z pozostawieniem istniejącego drzewostanu i dopuszczeniem wyłącznie niezbędnych cięć pielęgnacyjnych. Tereny 2 R o funkcji rolniczej i 3 ZL o funkcji leśnej z zakazem lokalizacji zabudowy kubaturowej uznano za pełniące bardzo ważną rolę dla zapewnienia równowagi biologicznej w środowisku.
Wpisując się w tak wyznaczony kierunek działań ochronnych i równoważących wpływ ekspansji inwestycyjnej na tereny chronione ze względów przyrodniczych w uzgodnieniu projektu planu miejscowego z dnia 15 stycznia 2019 r. Dyrektor Parku Narodowego wskazał, że tereny objęte planem, poza działkami nr [..]-[..] znajdującymi się w korytarzu ekologicznym, ze względu na bezpośrednie oddziaływanie na obszar Parku Narodowego należy użytkować zgodnie z ich przeznaczeniem wykazanym w rejestrze gruntów, w związku z położeniem tego obszaru w strefie C1a, dla której zapisano potrzebę uporządkowania i ograniczenia funkcji turystycznej (cz. 2 Kierunki, Studium). Ponadto, przewidziano, że należy dążyć do zachowania dotychczasowych sposobów użytkowania terenów rolniczych oraz do ograniczania, a nawet likwidacji już istniejących barier antropogenicznych, do których należą m.in. ogrodzenia, które uniemożliwiają przemieszczanie się zwierząt. Zalecono dostosować skalę planowanych przedsięwzięć do chłonności rekreacyjnej terenu i ograniczenie antropopresji, ze względu na bliskość Parku Narodowego i istniejące korytarze ekologiczne.
Powyższe dokumenty specjalistyczne oraz wiążące stanowisko Dyrektora Parku Narodowego w sposób adekwatny do specyficznych potrzeb ochrony wartości przyrodniczych w Parku Narodowym oraz Parku Krajobrazowym określiły pożądany kierunek eksploatacji terenów objętych planem, w tym działki nr [..].
Konfrontując obowiązujące gminę przy sporządzaniu planu kierunki zagospodarowania terenu wyznaczone w Studium, zasady ochrony środowiska obowiązujące w otulinie Parku Narodowego wynikające z planu ochrony, zasady gospodarowania na terenie Parku Krajobrazowego oraz szczegółowe uwarunkowania środowiskowe tego terenu określone w opracowaniu ekofizjograficznym i w prognozie oddziaływania na środowisko, a także wiążące uzgodnienia organów ochrony środowiska, Sąd doszedł do wniosku, że przy formułowaniu postanowień § 11 planu wyznaczającego teren rolniczy oznaczony symbolem 2 R odnoszący się do części zachodniej działki nr [..] w pełni uwzględniono uwarunkowania ekofizjograficzne i przyrodnicze tego terenu oraz wynikające z nich ograniczenia, określając zasady zagospodarowania w sposób pozwalający na uporządkowanie dotychczasowego nielegalnego zagospodarowania i przywrócenia ładu przestrzennego oraz ograniczenia barier antropogenicznych zagrażających cennym walorom przyrodniczym terenów chronionych prawnie.
W ocenie Sądu, wprowadzenie na wskazanej części działki nr [..] funkcji rolniczej w pełni zrealizowało wiążące zalecenie Dyrektora Parku Narodowego do pozostawienia w strefie C1a użytkowania zgodnego z przeznaczeniem wskazanym w rejestrze gruntów. Ze zgromadzonych materiałów planistycznych wynika bowiem, że działka nr [..] we wskazanej części w ewidencji gruntów i budynków ma oznaczenie R – grunty orne i Br – grunty rolne zabudowane. W konsekwencji pozostawienie na tym terenie funkcji rolniczej potwierdza jej dotychczasowe przeznaczenie ewidencyjne, które ze względów ochrony przyrody było jedynym pożądanym. W tych okolicznościach faktyczny sposób użytkowania tej części działki nr [..] w bezpośrednim sąsiedztwie linii brzegowej Jeziora K. polegający na korzystaniu z nielegalnej, nieewidencjonowanej zabudowy rekreacyjnej, nie zasługiwał na ochronę prawną w procedurze planistycznej. Plan miejscowy nie jest bowiem narzędziem do sankcjonowania nielegalnych, historycznych zaszłości inwestycyjnych, choćby nawet trwały od wielu lat. Z tego powodu również wprowadzenie w strefie 2 R zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej nie narusza interesu prawnego skarżącej w sposób, który uzasadniałby jego wyeliminowanie z porządku prawego, albowiem faktyczny sposób zagospodarowania tej części działki nr [..] nie wpisuje się w ład przestrzenny, którego kształt jest wynikiem założeń określonych w Studium oraz wymogów ochrony przyrody.
Treść tego ograniczenia jest wynikiem udokumentowanych uwarunkowań środowiskowych i regulacji prawnych chroniących współistnienie szczególnie cennych komponentów środowiska naturalnego w obszarze atrakcyjnym turystycznie. Wprowadzenie zakazu lokalizowania zabudowy kubaturowej było zabiegiem niezbędnym do tego, ażeby w sposób prawidłowy zabezpieczyć walory środowiskowe i krajobrazowe przed nadmierną ingerencją człowieka poprzez uniemożliwienie tworzenia barier antropogenicznych. Realizacja zainwestowania przewidzianego w strefie 2 R ma uchronić przed wystąpieniem istotnych zagrożeń dla środowiska na tym terenie, poprzez zachowanie jego ewidencyjnego przeznaczenia i stworzenia warunków do uporządkowania przestrzeni. Wprowadzone w planie ograniczenia w zabudowie części działki nr [..] spełniają test proporcjonalności, albowiem są konieczne do realizacji celów ochronnych Parku Narodowego na tym konkretnym terenie miejscowości M. w bezpośrednim sąsiedztwie przebiegającego korytarza ekologicznego łączącego Park Narodowy z półwyspem M. stanowiącym obszar niezwykle cenny przyrodniczo, a efekty wprowadzonej regulacji nie naruszają istoty przysługującego skarżącej prawa własności, albowiem zgodnie z postanowieniami planu na działce nr [..] są jeszcze dwie inne jednostki planistyczne, w których skarżąca może realizować funkcje zabudowy zagrodowej oraz mieszkalną i usługową, w ramach zabudowań istniejących tam legalnie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały o planie.
W ocenie Sądu, dokonując przeznaczenia działki skarżącej o nr [..] pod trzy różne strefy funkcyjne, tj.: 2 R – tereny rolnicze w części zachodniej oraz 4 RM – zabudowa zagrodowa i 5 MN/U zabudowa mieszkaniowo – usługowa w części wschodniej, organ uchwałodawczy gminy w sposób proporcjonalny wyważył interes prywatny skarżącej z interesem publicznym wyrażającym się w potrzebie ochrony środowiska oraz zrealizował cel planu w postaci zabezpieczenia ładu przestrzennego na tym terenie, czym w pełni zadość uczynił wymogom art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Teren oznaczony symbolem 26 K o przeznaczeniu infrastrukturalnym potwierdził zastany stan zagospodarowania działki.
Ustalając przeznaczenie terenu i określając sposób jego zagospodarowania i korzystania organ uwzględnił istniejący, legalny sposób zainwestowania tej działki, której część wschodnia, o ewidencyjnym przeznaczeniu oznaczonym symbolami R, Br, Lz i Bi, uzasadniała zachowanie funkcji zabudowy zagrodowej związanej z działalnością rolniczą oraz zabudowy mieszkaniowej z usługami w pierzei drogi publicznej z określonymi zasadami kształtowania zabudowy oraz wskaźnikami zagospodarowania terenu. W ten sposób prawidłowo zabezpieczono interes prawny skarżącej wywodzony z własności działki nr [..] stanowiącej obszar o zróżnicowanych wymogach środowiskowych. Nawet specjalistyczne dokumenty środowiskowe, wykorzystane w kontrolowanej procedurze planistycznej, dopuszczały tego rodzaju zainwestowanie, które w istocie swej stanowi wyraz pogodzenia różnorodnych potrzeb człowieka z interesami ochrony środowiska.
Przyjęte rozwiązania planistyczne dla działki nr [..] w sposób kompletny realizują wytyczne określone w Studium czyniąc zadość dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Nielegalne zainwestowanie obiektami rekreacyjnymi w części zachodniej działki nie mogło doprowadzić do podważenia prawidłowych postanowień planu, stanowiących efekt wypracowanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego godzącej różne ważne, aczkolwiek wielokrotnie sprzeczne, interesy. Skarga na plan wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być narzędziem eliminowania z porządku prawnego regulacji spełniających wszelkie wymogi prawne.
Działania gminy w tym zakresie nie wykraczają poza granice kompetencji władczej do kształtowania ładu przestrzennego na terenie podlegającym jej władzy i nie można ich uznać za dowolne bądź naruszające zasady proporcjonalności czy równości wobec prawa. Nie prowadzą również do naruszenia istoty przysługujących skarżącej praw do nieruchomości.
Podkreślić należy, że pomimo tego, że prawo własności jest w Polsce chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (w szczególności art. 6 ust. 1), to nie jest ono prawem bezwzględnym, a Konstytucja RP w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, tyle że w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności (wyrok NSA z dnia 22 września 2004 r., OSK 756/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, jeżeli rada gminy ograniczy sposób wykonywania prawa własności poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie u.p.z.p. (art. 3 ust. 1) proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji. Nie ma bowiem naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sytuacji, gdy rada gminy planem wprowadza konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Z wyjaśnień gminy wynika, że przyjęte rozwiązania planistyczne są efektem wyważenia zbiegających się interesów publicznych i prywatnych i uwzględnienia szczególnych uwarunkowań środowiskowych w planowaniu przestrzennym. Gmina realizując zadanie własne w zakresie kształtowania i dbałości o ład przestrzenny zobowiązana była do takiego ukształtowania postanowień planu, które w szerokiej perspektywie czasowej wspomagałyby proces integrowania w skali gminy działań gospodarczy i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności i obywateli. Uchwałodawca gminny musiał wyważyć interes publiczny, przejawiający się w konieczności stworzenia prawidłowych warunków do funkcjonowania na terenie gminy jej mieszkańców, z interesem prywatnym, przejawiającym się w potrzebie mieszkaniowego i rekreacyjnego wykorzystania nieruchomości położonych na terenie gminy, której walory przyrodnicze i krajobrazowe sprzyjają inwestycjom rekreacyjnym i mieszkaniowym. Diagnoza stanu istniejącego ujawniająca intensywną presję inwestycją na tereny objęte planem oraz dotychczasowe chaotyczne użytkowanie tego terenu, objawiła się wykrystalizowaną w Studium oraz w prognozie odziaływania na środowisko zasadą ograniczania zagospodarowania rekreacyjnego w obrębie i w rejonie obszarów objętych różnymi formami ochrony przyrody. Zasady te wpisują się w ustalony sposób gospodarowania na terenie otuliny Parku Narodowego i Parku Krajobrazowego.
W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy, że konieczne było zachowanie terenu działki skarżącej w stanie ewidencyjnym istniejącym w dacie podjęcia uchwały o planie, czyli terenu rolniczego. Treść dokumentacji planistycznej zgromadzonej w niniejszej sprawie potwierdza, że zabudowa części zachodniej działki nr [..] w jednostce 2 R, mogłaby utrudnić prawidłowe funkcjonowanie gatunków fauny i flory chronionej poprzez tworzenie barier dla ich migracji i bytowania, a tym samym utraty walorów przyrodniczych wskazanych terenów. Plan w części odnoszącej się do działki skarżącej uwzględnia wnioski sformułowane zarówno w prognozie oddziaływania na środowisko, jak i w opracowaniu ekofizjograficznym oraz wiążące postanowienia Studium, wprowadzając rozwiązania planistyczne, które w pełni wpisują się w potrzeby ochrony przyrody i krajobrazu w sposób proporcjonalny do zamierzonych celów, które przewiduje się osiągnąć przy zastosowaniu wprowadzonych ograniczeń.
W ocenie Sądu, kwestionowana uchwała nie narusza istoty przysługującego skarżącej prawa własności do działki położonej w obszarze oznaczonym w planie symbolem 2R i przeznaczonym pod funkcję rolną. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).
Ustalenia kwestionowanego przez skarżącą planu odnoszące się do części działki nr [..] położonej w jednostce 2 R, nie przekreślają możliwości korzystania z niej bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującym jej prawem własności, a zatem nie naruszają istoty przysługujących jej praw, co w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP byłoby niedopuszczalne. Wpływają jedynie na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności poprzez brak możliwości realizowania na wskazanej jej części prawa do zabudowy.
Z argumentacji skargi oraz z wyjaśnień złożonych w toku postępowania przed tutejszym Sądem wynika, że kontestowanie postanowień planu odnoszących się do części działki skarżącej motywowane jest przede wszystkim chęcią zmiany dotychczasowego przeznaczenia rolnego tej działki na mieszkaniowe i rekreacyjne i zabezpieczenia możliwości wydzierżawiania jej części na te właśnie cele. Posługiwanie się w tym zakresie argumentacją odnoszącą się do wieloletniego istnienia na działce nr [..] obiektów budowlanych jest nietrafne. Istniejąca na wskazanej działce zabudowa, jak potwierdzają dokumenty przedłożone również przez skarżącą, powstała nielegalnie i nie było jakikolwiek podstaw prawnych, również w postanowieniach obowiązującej uchwały Sejmiku o Parku Krajobrazowym, ażeby doprowadzić do jej usankcjonowania postanowieniami skarżonego planu, zgodnie z wolą skarżącej. Rozwiązań takich nie można byłoby zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności.
Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, którym przyświecała dbałość o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, czym zrealizował dyspozycję art. 1 ust. 1 u.p.z.p.
W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).
Fakt wykluczenia na terenie rolnym, na którym dotychczas realizowano sprzeczną z przeznaczeniem ewidencyjnym i niedopuszczalną według ówczesnych regulacji planistycznych funkcję rekreacyjną, nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań. Wprowadzone zapisy planu są również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w uchwale o planie doszło do naruszenia interesów skarżącej w sposób nieuzasadniony.
W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżącej. Zdaniem Sądu, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego rozwiązania, która nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Nie naruszono również zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, albowiem postanowienia § 11 dotyczące strefy 2 R w sposób jednolity i tożsamy regulują sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych w tej strefie, w tym bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [..]. Tymczasem odmienności w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych nieruchomości położonych w innych, odległych od działki nr [..], strefach planu (np. 18 UT/Z czy 19 UT/Z) nie pozwalają na stwierdzenie, że skarżąca i właściciele nieruchomości położonych w tych strefach charakteryzują się w równym stopniu daną cechą istotną uzasadniającą takie same traktowanie, bez różnicowań dyskryminujących czy faworyzujących.
Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżącej do działki objętej w planie jednostką 2 R nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Zakres ograniczeń własności skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości, nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji wymogów zrównoważonego rozwoju oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.
Sąd nie dostrzegł również zarzucanych w skardze naruszeń art. 17 pkt 4 i pkt 11 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., albowiem zgromadzona dokumentacja planistyczna przedstawiająca poszczególne czynności procedowania planu oraz ich chronologię potwierdza prawidłowość działań organu gminy. Zgłoszone w stosowanym terminie, w trybie art. 17 pkt 11 u.p.z.p., uwagi do projektu planu zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy, o czym wnoszący uwagi, w tym również skarżąca, zostali powiadomieni pisemnie wraz z uzasadnieniem stanowiska organu. Nie uwzględniając uwag dotyczących zmiany przeznaczenia strefy 2 R na działce nr [..], organ nie miał obowiązku ponawiania żadnych wcześniejszych czynności planistycznych, a zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. zobligowany był do przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Dokumentacja potwierdza, że powyższemu obowiązkowi w pełni sprostał. Stanowiący przedmiot rozpatrzenia przez Radę Gminy wraz z projektem planu wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierał treść każdej uwagi, wskazanie nieruchomości, której dotyczyła, stanowisko Wójta Gminy wobec uwagi ze szczegółowym jego umotywowaniem. W ocenie Sądu, zawartość wskazanego wykazu w pełni realizuje wymogi proceduralne określone w art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Przy tym podkreślić należy, że wskazane przepisy nie wymagają, aby wraz z projektem planu miejscowego wójt przedstawiał radzie oprócz listy nieuwzględnionych uwag samą treść wniesionych uwag.
Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego, zarówno rada gminy, jak i jej organ wykonawczy opowiedzieli się wyraźnie za ich nie uwzględnianiem, a stanowisko to uzasadnili wskazując określone motywy takiej decyzji, co potwierdza załącznik do podjętej uchwały o planie miejscowym. Treść kwestionowanej uchwały nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zarówno przedmiotem procedowania, jak i uchwalenia przez Radę Gminy wraz z kwestionowanym planem był obligatoryjny element w postaci rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Przepisy u.p.z.p. nie stawiają żadnych dodatkowych wymogów formalnych w zakresie sposobu prowadzenia posiedzenia, w trakcie którego dochodzi do podjęcia uchwały o planie, po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium i jednoczesnym rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia przewodniczącego składu orzekającego z dnia 19 października 2020 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.
Tytułem wyjaśnienia Sąd uznał za właściwe wskazać, że w tej szczególnej sytuacji rozwoju epidemii i wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), uwzględnienie wniosku pełnomocnika skarżącej z dnia 27 października 2020 r. o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w terminie gdy będzie możliwe jej wyznaczenie, albowiem nie wyraziła ona zgody na rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie zasługiwał na uwzględnienie. Ze względu na trwającą epidemię terminy rozpraw wyznaczane w niniejszej sprawie były już dwukrotnie odwoływane zarządzaniami Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 4/2020 z dnia 13 marca 2020 r. oraz nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. Dalsze odwlekanie rozpoznania sprawy prowadziłoby do naruszenia art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania, w zgodzie z którą sąd powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zasada ta ma związek z konstytucyjną zasadą prawa do rozpoznania sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz regułą rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki "w rozsądnym terminie" przewidzianą w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4.11.1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.) i służyć ma ich urzeczywistnieniu. Przewlekłe postępowanie sądowe godzi w dobro wymiaru sprawiedliwości, powoduje zwiększenie kosztów jego działania i podważa zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości.
Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wbrew sprzeciwowi skarżącej, umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).