II SA/GD 676/25

II SA/Gd 676/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 71 ust. 2, 4, 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu A. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lipca 2025 r. nr WI-I.7843.1.6.2025.TK w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia 3 stycznia 2025 r. nr AB.6743.358.2024.DR oraz umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją Starosty Nowodworskiego z 13 marca 2012 r. nr [...] udzielono A. K. pozwolenia na budowę budynku zakwaterowania turystycznego na działce nr [...] (obecnie: [...]) w S. Decyzją z 8 lipca 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.
W dniu 16 grudnia 2024 r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie A. K. obejmujące zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku zakwaterowania turystycznego – całość na budynek mieszkalny jednorodzinny - całość.
Decyzją z 3 stycznia 2025 r. nr [...] Starosta wniósł sprzeciw od powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu treści zgłoszenia oraz sprawdzeniu jego zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sztutowo (uchwała nr V/26/07 Rady Gminy w Sztutowie z dnia 12 kwietnia 2007 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 105 w dniu 8 czerwca 2007 r. poz. 1711), stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny jednorodzinny jest niezgodna z jego zapisami. Zgodnie bowiem z kartą terenu D-6M/U pkt 8 ppkt. 2 ww. planu miejscowego dopuszcza się jedynie zamierzenia w postaci obiektu mieszkalno-usługowego lub oddzielnych obiektów - mieszkalnego i usługowego realizowanych w różnych etapach. Według interpretacji Starosty plan miejscowy przewiduje budowę jednego budynku mieszkalno-usługowego lub jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku usługowego. Na przedmiotowej działce znajdują się już budynki mieszkalne. W związku z powyższym, zgodnie z zapisami ww. planu miejscowego, brak jest możliwości realizacji kolejnego budynku mieszkalnego na tej samej nieruchomości. Wobec tego zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu z budynku zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny jednorodzinny jest sprzeczna z obowiązującymi ustaleniami planistycznymi.
Jednocześnie Starosta wyjaśnił, że zgłoszenia, z uwagi na powyższe, nie rozpatrywano w trybie art. 30 ust. 2 i 2a ustawy Prawo budowlane, pod kątem braków formalnych.
Po rozpatrzeniu odwołania A K decyzją z 15 lipca 2025 r. nr [...]Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą niniejszego rozstrzygania jest art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Następnie Wojewoda przywołał treść art. 71 ust. 1, 2, 2a, 3, 4 i 5 Prawa budowlanego i stwierdził, że zgłaszana zmiana sposobu użytkowania i związana z nią zmiana działalności związanej z użytkowaniem tego obiektu wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania, w tym zmianie wielkości i układu obciążeń, a tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego określoną w wyżej cytowanych przepisach. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, powodem wniesienia sprzeciwu była niezgodność planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu natomiast Skarżący zarzucił błędną interpretację przepisów prawa miejscowego.
Odnosząc się do powyższego Wojewoda wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jest de facto traktowana jako powstanie obiektu o nowej funkcji, jeżeli ta zmiana wpływa na istotne warunki techniczne i bezpieczeństwo użytkowania, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zmiana sposobu użytkowania nie zawsze wiąże się z robotami budowlanymi, ale zawsze rodzi konsekwencje formalne i prawne. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego terenu obowiązuje zasada zagospodarowania, która stanowi, że: "zabudowę można realizować w postaci obiektu mieszkalno-usługowego lub oddzielnych obiektów - mieszkalnego i usługowego realizowanych w różnych etapach." Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, że intencją planu jest utrzymanie zarówno funkcji mieszkaniowej, jak i usługowej na terenie objętym planem, przy czym możliwe jest ich połączenie w jednym obiekcie lub rozdzielenie w dwóch budynkach. Plan dopuszcza etapową realizację tych funkcji, ale nie dopuszcza zaniechania którejkolwiek z nich. W tym kontekście zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego (pensjonatu) na funkcję wyłącznie mieszkalną skutkowałaby wyeliminowaniem funkcji usługowej, co jest sprzeczne z wyrażoną w planie zasadą dualnego przeznaczenia terenu. Oznaczałoby to zmianę charakteru użytkowania działki w sposób niezgodny z obowiązującym przeznaczeniem ustalonym przez plan. Ponadto Wojewoda zauważył, że funkcja usługowa nie jest w planie opcjonalna - plan nie przewiduje możliwości zagospodarowania działki wyłącznie zabudową mieszkaniową. Tymczasem na obecnej działce nr [...], obręb [...] S., znajduje się już istniejący budynek mieszkalny położony przy ul. G. Powyższe potwierdza również uproszczony wypis z rejestru gruntów z 27 lutego 2025 r. oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, znajdujące się w aktach sprawy Wojewody. Wprowadzenie tylko funkcji mieszkaniowej (w dodatku więcej niż jednego budynku o tej funkcji), bez realizacji funkcji usługowej (czy to w tym samym budynku, czy w osobnym obiekcie), stanowiłoby naruszenie ustaleń planu, które mają charakter normatywny i wiążący.
W konsekwencji, zmiana sposobu użytkowania budynku z usługowego (pensjonatu) na mieszkalny jednorodzinny prowadziłaby do powstania nowego, drugiego budynku o funkcji mieszkalnej przy jednoczesnym wyeliminowaniu funkcji usługowej. Powyższe bezsprzecznie stanowi naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zgłaszana zmiana sposobu użytkowania jest niedopuszczalna na gruncie obowiązujących przepisów prawa miejscowego.
Następnie Wojewoda odniósł się do zarzutu odwołującego się, że Starosta wydał decyzję w oparciu o niewłaściwe podstawy prawne. Organ I instancji wniósł bowiem sprzeciw powołując się na art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego (mówiący o konieczności wniesienia sprzeciwu w sytuacji nieuzupełnienia braków zgłoszenia robót budowlanych), podczas gdy przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Zarzut ten uznać należy za zasadny, jednakże gdy decyzja o wniesieniu sprzeciwu zawiera błąd we wskazaniu podstawy prawnej, ale z treści decyzji o wniesieniu sprzeciwu bezsprzecznie wynika przyczyna wydania takiego rozstrzygnięcia i właściwie zastosowano odpowiedni przepis, choć inny niż błędnie przywołany, to organ odwoławczy analizuje przede wszystkim merytoryczną zasadność sprzeciwu, a nie jedynie formalne błędy podstawy prawnej. Wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej dla wniesionego zasadnie sprzeciwu nie powoduje konieczności uchylenia tej decyzji. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wszczyna czynności administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. Skoro więc podstawą do wydania decyzji o sprzeciwie była niezgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to właściwą podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowił art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego Zastosowanie błędnej podstawy prawnej przez organ I instancji nie miało jednak wpływu na merytoryczną zasadność wniesionego sprzeciwu.
Niezależnie od powyższego Wojewoda odnotował również, że zgłoszenie A. K. jest niekompletne, bowiem nie dołączono ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego Dokument ten należy dołączyć do zgłoszenia w związku z zaniechaniem w obiekcie budowlanym (obecnym budynku usługowym - zakwaterowania turystycznego) działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne, w tym wielkość i układ obciążeń tych warunków. Starosta zasadnie jednak odstąpił od wzywania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w tym zakresie z uwagi na naruszenie przez zgłaszaną inwestycję ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organ do wniesienia sprzeciwu. Nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w wymaganym zakresie byłoby niezasadne, gdyż nawet jego uzupełnienie nie zmieniłoby rozstrzygnięcia w tym zakresie.
W skardze na powyższą decyzję Wojewody A. K. zarzucił naruszenie:
1) art. 71 ust. 2 pkt 4 i art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 76 § 1 i art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z błędnym stwierdzeniem, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) wbrew zaświadczeniu Wójta Gminy [...] z 4 grudnia 2024 r. dostarczonemu zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, że zamierzony sposób użytkowania budynku niemieszkalnego na budynek mieszkalny jednorodzinny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sztutowo.
Skarżący przypomniał, że zaświadczenie takie – o ile zostało wystawione w formie przewidzianej przepisami – stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nakładający na stronę obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz ze zgłoszeniem planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Skarżącego organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że treść zaświadczenia wójta o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu Prawa budowlanego. Związanie treścią takiego zaświadczenia wynika bowiem z art. 76 § 1 i art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Jakkolwiek organy architektoniczno-budowlane mają prawo do sprawdzenia zgodności zamierzenia budowlanego z zapisami m.p.z.p. w procesie budowlanym (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a czy art. 49 ust 1 pkt 2) nie wynika to jednak wprost z art. 71 P.b., gdyż w całym art. 71 P.b. brak jest uprawnienia do sprawdzenia (brak jest słowa "sprawdza") zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zapisami m.p.z.p. jak ma to miejsce np. w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.
Skarżący przywołał treść art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że to gmina ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia danej polityki. Zdaniem Skarżącego organ administracji architektoniczno - budowlanej winien uwzględnić fakt, że wójt działając jako organ wykonawczy gminy realizuje politykę przestrzenną na terenie gminy m.in. w drodze wydawania zaświadczeń o zgodności planowanych inwestycji z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest przepisów prawa, które uprawniałyby organy administracji architektoniczno - budowlanej do automatycznej, autonomicznej i każdorazowej weryfikacji zgodności inwestycji we własnym zakresie, niejako w oderwaniu od zaświadczenia przedłożonego przez stronę w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Dodatkowo, zaświadczenie o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem wykładni autentycznej, czyli dokonywanej przez gminę uprawnioną do interpretacji zapisów własnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powodów przedstawionych wyżej nie ma przy tym znaczenia, że zaświadczenia wydaje wójt, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, bowiem na obu tych organach ciąży obowiązek prowadzenia polityki przestrzennej gminy.
W ocenie Skarżącego, w przypadku nieuznania zaświadczenia Wójta Gminy organ architektoniczno - budowlany musi szerzej omówić, dlaczego nie przyjmuje dowodu z przedłożonego zaświadczenia organu planistycznego, podczas gdy w z zaskarżonej decyzji organu I i II Instancji nawet nie wspomniano o istnieniu przedmiotowego zaświadczenia. Odmienne stanowisko organów I i II instancji, stojące w sprzeczności do przedłożonego zaświadczenia nie miało wpływu na dokonanie podziału działki [...], który odbywał się niezależnie w czasie ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku zakwaterowania turystycznego przy ulicy G. Z działki [...] (będącej przedmiotem zgłoszenia) wydzielono działki: nr [...] z budynkiem zakwaterowania turystycznego kat. XIV i budynkiem mieszkalnym kat. XIII, nr [...], nr [...] bez zabudowy - z oczywistą teoretyczną możliwością zabudowy kolejnymi budynkami mieszkalnymi i usługowymi, bądź mieszkalno-usługowymi, nr [...] zabudowaną samodzielnym budynkiem mieszkalnym (bez funkcji usługowej). Niezasadne tym samym stało się stwierdzenie Starosty, że plan miejscowy przewiduje na działce objętej wnioskiem tj. działce [...], budowę jednego budynku mieszkalno-usługowego lub jednego budynku mieszkalnego i jednego usługowego, gdyż przeprowadzony podział w sposób niezamierzony całkowicie zanegował interpretację Starosty. W tym zakresie pojawienie się działki nr [...] tylko z zabudową mieszkalną neguje również twierdzenie Wojewody, że intencją planu jest utrzymanie zarówno funkcji mieszkaniowej, jak i usługowej.
2) zapisów m.p.z.p. poprzez dokonanie jego błędnej i jednostronnej interpretacji niezgodnej z interpretacją organu planistycznego, tj. Wójta Gminy i zasadami logiki.
Skarżący stwierdził, że jak organ słusznie zauważył nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem D-6M/U. Zapis z pkt. 8 ust. 2 karty terenu należy niewątpliwie czytać w całości, bez pomijania kontekstu, że zapisy karty terenu D-6M/U dotyczą wyłącznie obiektów nowych i modernizowanych, co zarówno Starosta jak i Wojewoda pomijają w swoich decyzjach. Jedynym nowym obiektem zrealizowanym w trakcie obowiązywania niniejszego planu jest przedmiotowy budynek zakwaterowania turystycznego (nie modernizowano żadnych obiektów w trakcie obowiązywania planu). Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że na innych kartach terenu o funkcji mieszanej M/U zapis ten nie występuje.
Budynek objęty zgłoszeniem nie jest obiektem mieszkalno-usługowym, a przy jego budowie nie planowano budowy obiektu mieszkalnego w kolejnym etapie. Tym bardziej zdziwienie budzi fakt, że w czasie wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie kwestionował zgodności z zapisami m.p.z.p., czyli budowy nowego obiektu w całości usługowego (zakwaterowania turystycznego), tj. bez części mieszkalnej i konieczności budowy albo modernizacji nowego budynku mieszkalnego w innym etapie, a dokonał wtedy sprawdzenia inwestycji z tymi samymi zapisami m.p.z.p. Jeśli wtedy dozwolona była budowa nowego samodzielnego budynku usługowego, to dlaczego nie można przyjąć, że dozwolona jest zmiana przeznaczenia tego budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny mając na uwadze zapisy planu i to, że wtedy było to nowe zamierzenie i obecnie również jest nowe, zatem zgodne z m.p.z.p.
Dodatkowo Starosta stwierdza, że z owego zapisu karty terenu wynika, iż przewiduje on budowę jednego budynku mieszkalno-usługowego lub jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku usługowego. Tymczasem w m.p.z.p. nie ma mowy o liczbie budynków danego typu na działce budowlanej, a pojęcie obiektu w świetle § 2 m.p.z.p definiuje się jako jednostkę gospodarczą lub zespół jednostek stanowiący całość zainwestowania i zagospodarowania jednej działki budowlanej. Nie ma w tym zapisie mowy o jednej jednostce zagospodarowania: jednym budynku mieszkalnym i jednym budynku usługowym lub jednym budynku mieszkalno-usługowym na danej działce budowlanej, a wprost przeciwnie pojęcie obiektu należy definiować szerzej jako zespół jednostek zagospodarowania, czyli nie jeden budynek przez co stwierdzenie organu I Instancji jest całkowicie nietrafne.
Zgodnie z m.p.z.p. tereny o funkcji mieszanej M/U i M/UT zajmują ponad 20 ha i obejmują setki działek ewidencyjnych o różnej wielkości. Jednostronna interpretacja zapisów m.p.z.p. sprawia, że organ architektoniczno - budowalny uzurpuje sobie prawo do narzucenia każdemu mieszkańcowi, właścicielowi działki budowlanej, potencjalnemu inwestorowi na tym terenie konieczność oferowania usług jak i mieszkania, a nie takie były zapewne cele organu planistycznego, gdyż chodziło o umożliwienie prowadzenia różnego rodzaju usług a nie ich nakazanie. Skarżący stwierdził, że czuje się nierówno traktowany wobec prawa, gdyż na innych działkach o funkcji mieszanej istnieją nowo wybudowane budynki tylko mieszkalne bez usług albo pojedyncze budynki usługowe bez części mieszkalnej (dz. [...] - dwa budynki mieszkalne bez części usługowej; dz. [...] - trzy budynki mieszkalne; dz. [...] - dwa budynki handlowe bez części mieszkalnych; dz. [...] - budynek handlowy bez funkcji mieszkalnych; dz. [...] - pięć budynków mieszkalnych).
3) art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Skarżący wskazał, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, musi być rozumiana jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki, bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wystąpienie takiej zmiany wymaga ustalenia, że rzeczywiście takie działanie (zmiana) nastąpi(ło). W zgłoszeniu Skarżący oświadczył, że nie zamierza zmieniać w obiekcie istniejących warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układu obciążeń. Budynek nie będzie przebudowywany ani modernizowany. Zarówno organ I jak i II instancji nie wskazały, dlaczego zmniejszenie intensywności użytkowania budynku z 23 miejsc noclegowych do rzeczywistych 4 miejsc noclegowych dla 4-osobowej rodziny ma wpływ na którykolwiek z warunków wymienionych art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. twierdząc jednocześnie, że dokumentacja winna być uzupełniona o ekspertyzy techniczne. Tym samym przedmiotowy budynek można wynająć kilku rodzinom, ale nie może w nim zamieszkać jego właściciel.
4) art. 64 pkt 3 oraz art. 75 pkt 1 Konstytucji RP
Skarżący wyjaśnił, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z końca lat 80. XX wieku (ul. G.) o powierzchni użytkowej [...] m2, budynkiem mieszkalnym kategoria XIII (ul. G.), zbudowanym w 2006 r., o powierzchni użytkowej [...] m2 oraz budynkiem zakwaterowania turystycznego (ul. G.) o powierzchni [...] m2, kategoria XIV. W tym budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. G. mieszkają 3 rodziny: D. E. - samotna wdowa, moja matka z dożywotnią służebnością w przyziemiu budynku; siostra D. N. wraz synem, A. i A. K. wraz z synami 20 i 17 lat, razem 7 osób na [...] m2. Budynki pod adresami G. i G. w rzeczywistości pełnią funkcje usługowe w jednoosobowej działalności gospodarczej A. K. założonej w 2013 r. 4- osobowa rodzina Skarżącego nie posiada własnego domu jednorodzinnego. Tym samym domem mógłby się stać budynek przy ul. G. i Skarżący nie ukrywa, że takie były jego plany w momencie realizacji tego obiektu w 2012 r.
Skarżący wskazał, że zaskarżone decyzje sprowadzają się do zarzutu, iż na terenie działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] (powstałych po podziale działki [...]), zaniechana zostanie funkcja usługowa w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w budynku przy ul. G. z budynku zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Nie jest to prawdą, gdyż budynek zlokalizowany przy ul. G. jest budynkiem mieszkalnym kat. XIII, który uzyskał pozwolenie na użytkowanie decyzją z 4 lipca 2008 r. Budynek przeznaczony jest na pokoje mieszkalno - gościnne. W tym obiekcie również prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na wynajmie pokoi przez przedsiębiorcę A. K. (NIP: [...]), który od 1 lipca 2013 r. prowadzi działalność gospodarczą o kodach PKD: 55.20.Z Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania, 55.90.Z Pozostałe zakwaterowanie, 68.20.Z Wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Nie zostanie zatem zatracona funkcja usługowa na tym terenie, a jednocześnie możliwość zamieszkania w budynku przy ul. G. zapewni godne mieszkanie dla rodziny Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lipca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 3 stycznia 2025 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W niniejszej sprawie skarżący zgłosił do organu architektoniczno-budowlanego zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce [...], obr. Ewid.[...] S., dotychczas użytkowanego jako budynek zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny.
Stosownie do art. 71 ust 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 71 ust. 4 tej ustawy stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 5 ustawy Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:
1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3) może spowodować niedopuszczalne:
a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,
b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,
c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,
d)wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Podstawą sprzeciwu wniesionego przez Starostę było naruszenie przez zamierzoną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy orzekające w sprawie ustaliły, iż wzmiankowany obiekt budowlany zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem D-6M/U w uchwale nr V/26/07 Rady Gminy w Sztutowie z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sztutowo dalej jako "m.p.z.p."). Ich zdaniem zapisy tam zawarte sprzeciwiają się zlokalizowaniu na jednej działce wyłącznie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a dopuszczalna jest jedynie budowa jednego budynku mieszkalno-usługowego lub jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku usługowego. Skoro na tej działce znajduje się już budynek mieszkalny to zamierzenie skarżącego dotyczące kolejnego budynku mieszkalnego uznano za niedopuszczalne.
Powyższe stanowisko organów jest w ocenie Sądu błędne.
Na wstępie jednak zauważyć należy, iż skarżący do wniosku dołączył zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 4 grudnia 2024 r. o zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści decyzji obu instancji brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do wzmiankowanego zaświadczenia.
Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, iż organy architektoniczno-budowlane badając czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są związane wydanym zaświadczeniem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. , sygn. akt II OSK 42/07 - dostępny w bazie LEX oraz z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2825/15 – dostępny w CBOSA). Jednakże w ocenie Sądu powyższe nie oznacza, aby organy zwolnione są z wyczerpującej oceny tak istotnego dowodu w sprawie. Skoro bowiem ustawodawca w art. 71 ust 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nałożył obowiązek przedłożenia takiego zaświadczenia wraz z wnioskiem, to orzekające w sprawie organy winny odnieść się do jego treści, czego w niniejszej sprawie nie uczyniły.
Odnosząc się następnie do podstawy wniesionego w sprawie sprzeciwu zauważyć należy, iż stosownie do § 4 m.p.z.p. ustala się, że głównymi funkcjami terenu dla obszaru objętego planem są:
1. Funkcja mieszkaniowa.
2. Funkcja turystyczno - rekreacyjna.
3. Funkcja usług podstawowych.
4. Funkcje ochronne, realizowane zgodnie z warunkami, o których mówią ustalenia szczegółowe zawarte w karcie terenu.
Bezsporne jest, iż nieruchomość, na której skarżący zamierza zrealizować zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego położona jest na obszarze karty terenu nr D-6 M/u m.p.z.p. Bezsporne jest również iż na tej nieruchomości istnieje już inny budynek o funkcji mieszkaniowej.
Zgodnie z pkt. 3 ppkt. 1 karty terenu nr D-6 M/u m.p.z.p. teren ten jest przeznaczony pod funkcję mieszkaniowo-usługową w tym obsługa turystyki (pensjonaty, hotele, wynajem pokoi), handel i gastronomię. Punkt 8 ppkt. 2 tej karty terenu określa, że dla obiektów nowych oraz modernizowanych zabudowę można (podkreślenie Sądu) realizować w postaci obiektu mieszkalno - usługowego lub oddzielnych obiektów - mieszkalnego i usługowego realizowanych w różnych etapach.
Wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów Sąd dokonując analizy przywołanych w sprawie przepisów m.p.z.p. doszedł do wniosku, iż dopuszczalnymi na obszarze karty terenu nr D-6 M/u m.p.z.p. są zarówno funkcje: mieszkaniowa jak i usługowa ( w tym obsługa turystyki). Z treści punktu 8 ppkt. 2 tej karty terenu nie można wywieść obowiązku realizacji na jednej działce obiektu budowlanego o funkcji mieszkalno-usługowej lub oddzielnych budynków - mieszkalnego i usługowego.
Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organy architektoniczno-budowlane wykładnia m.p.z.p. prowadzi w istocie do nałożenia na właścicieli nieruchomości położonych w obszarze obejmującym kartę terenu nr D-6 M/u obowiązku świadczenia usług z naruszeniem art. 31 ust. 2, art. 47, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy umorzył także postępowanie administracyjne stwierdzając upływ terminu na wniesienie sprzeciwu zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.