II SA/GD 676/23

II SA/Gd 676/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 4 maja 2023 r. nr XXXVIII/252/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów w obrębie Stara Kiszewa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej fragmentów działek nr 554/1 i 554/2 obręb geodezyjny Stara Kiszewa objętych kartą terenu oznaczonego symbolem 017 - KDW, 2. zasądza od Rady Gminy Stara Kiszewa na rzecz skarżącej K. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 4 maja 2022 r., nr XXXVIII/252/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów w obrębie Stara Kiszewa.
W skardze skarżąca wskazała, że na podstawie zapisów tej uchwały wydzielono, ze stanowiących jej własność działek nr [..] i [...], grunt pod drogę, czym przekroczono granice władztwa planistycznego wynikające z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz z zasady równej ochrony prawnej prawa własności, tj. art. 64 ust. 2 Konstytucji w sposób istotny i nieproporcjonalny, ograniczając jej prawo własności. Zdaniem skarżącej, dokonane ustalenia ograniczają możliwość korzystania ze stanowiących jej własność nieruchomości a brak jest jakiegokolwiek celu publicznego i rzeczowego uzasadniającego takie ograniczenie. Przyjęte w planie położenie tych działek i ich wielkość wpływają w sposób istotny na zagospodarowanie terenu. Nadto, zdaniem skarżącej, uchwalając plan naruszono tryb jego sporządzania albowiem nie miała ona możliwości uczestniczenia w całym postępowaniu związanym z uchwalaniem planu, w tym zgłaszania uwag. Dlatego też, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały poprzez wyłączenie jej działki z planowanej drogi.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stara Kiszewa wniosła o jej oddalenie, wskazując, że działki skarżącej zostały włączone do przedmiotowego planu z uwagi na potrzebę zachowania ciągłości i spójności urbanistycznej w związku ze złożonymi wnioskami właścicieli innych nieruchomości położonych na południe od nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Ustalona zapisami planu droga oznaczona jest kartą terenu 017-KDW i stanowi proponowany przebieg drogi wewnętrznej. Tak ustalona w planie droga nie podlega procedurze i konieczności przejmowania jej na cele publiczne a Rada nie będzie podejmowała czynności zmierzających do przejęcia należących do skarżącej nieruchomości pod drogę. Rada wskazała przy tym, że wobec żądania skarżącej podjęła w dniu 20 czerwca 2023 r. uchwałę nr LII/334/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu geodezyjnego Stara Kiszewa. W tej sytuacji, zdaniem Rady, uznać należy, że żądania skarżącej zawarte w skardze zostały przez Gminę spełnione w całości.
Podczas rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 7 lutego 2024 r. skarżąca podtrzymała skargę i doprecyzowała, że skarga dotyczy wyłącznie przeznaczenia jej działek pod drogę 017-KDW. Droga ta ma stanowić dojazd do nowo wydzielonych działek do ulicy K., podczas gdy mogą one mieć dostęp do innej drogi publicznej – ulicy P., częściowo już urządzonej przez gminę. Wyznaczenie drogi 017-KDW spowodowało wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach skarżącej w sposób nadmiernie ograniczający zabudowę tych działek. Skarżąca wskazała przy tym, że właściciele nowo powstałych działek, po uchwaleniu planu, zaczęli już korzystać z jej nieruchomości w celu przejazdu do ulicy K., na dowód czego skarżąca przedłożyła do akt zdjęcia. Skarżąca wskazała także, że na żadnych mapach droga ta nie była zaznaczona i pierwszy raz pojawiła się na rysunku planu. Istniała tylko dwumetrowa droga dojazdowa do jej działki, z której nikt więcej nie korzystał. Nadto, skarżąca podkreśliła, że obecnie prowadzone są na terenie 017-KDW jakieś roboty ale nie obejmują jej działek. Skarżąca wskazała także, że po drugiej stronie terenu 017-KDW na wysokości jej działek znajduje się teren rolny.
Z kolei, pełnomocnicy organu wyjaśnili na tej rozprawie, że zaskarżona uchwała, stanowiąca zmianę planu miejscowego, została podjęta na skutek wielu wniosków, w tym wniosków właścicieli nieruchomości położonych na południe od nieruchomości skarżącej , którzy wnosili o zmianę przeznaczenia ich nieruchomości z rolnego na mieszkaniowy. Projektowana droga 017-KDW łączy dwie drogi publiczne, ul. P. (poza opracowaniem planu) i ul. K.. Projektowanie dróg wewnętrznych jest ugruntowaną praktyką gminy i zwalnia gminę z obowiązku przejmowania terenów prywatnych pod drogę publiczną co wiąże się z konkretnymi obowiązkami a tego gmina chciałaby uniknąć. Rozwiązanie w postaci KDW jest propozycją dla właścicieli tych nieruchomości i nie zagraża władztwu nad tymi nieruchomościami. Nowa procedura dotyczy nowego wniosku złożonego przez skarżącą o zmianę planu. Sam przebieg drogi 017 -KDW został zaproponowany przez projektanta planu. Gmina Stara Kiszewa nie jest inwestorem żadnych robót drogowych na terenie 017 KDW i nie ma zamiaru inwestować na tym terenie. Po uchwaleniu planu dokonywane już były podziały nieruchomości, w ramach których były wydzielane działki pod drogę wewnętrzną, zgodnie z tym planem, droga istniała już znacznie wcześniej niż uchwalony plan.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 4 maja 2022 r., nr XXXVIII/252/2022, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów w obrębie Stara Kiszewa, w części dotyczącej fragmentów działek nr [...] i [...] obręb geodezyjny Stara Kiszewa objętych kartą terenu oznaczonego symbolem 017-KDW, jest zasadna.
Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga K. S. na uchwałę Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 4 maja 2022 r., nr XXXVIII/252/2022, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonego planu, na podstawie których objęto fragmenty działek skarżącej nr [...] i [...] obręb geodezyjny Stara Kiszewa kartą terenu 017 – KDW, naruszają interes prawny skarżącej w powyższym znaczeniu.
Skarżąca jest bowiem właścicielką działek nr [...] i [...] a mocą zaskarżonego planu część tych działek została przeznaczona pod drogę wewnętrzną.
Niewątpliwie zaś w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
W ocenie Sądu, przeznaczenie fragmentów działek nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym Stara Kiszewa, pod ulicę wewnętrzną, objętą kartą terenu oznaczonego symbolem 017-KDW opisanego na rysunku planu jako tereny dróg wewnętrznych, bez wątpienia ograniczają uprawnienia skarżącej wynikające z treści przysługującego jej prawa własności do tych działek.
Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu, przeznaczają fragmenty działek skarżącej nr [...] i [...] pod ulicę wewnętrzną oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącej prawo własności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarżąca ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej fragmentów działek nr [...] i [...] obręb geodezyjny Stara Kiszewa objętych kartą terenu oznaczonego symbolem 017 - KDW.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 4 maja 2022 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.
Na wstępie Sąd ocenił jednakże, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Przede wszystkim, zachowana została procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., w którym przewidziano m.in., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (punkt 1 art. 17). Z powyższego wynika, co należy podkreślić, że ustawodawca nałożył na organy gminy obowiązek jedynie ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Na organie nie spoczywa zatem obowiązek imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego o etapach procedury planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2584/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w dalszej kolejności, zachowując procedurę planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p., zawiadomiono, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu a także sporządzono projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski zgłoszone po ogłoszeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzono także prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i wystąpiono o wymagane opinie i zgody (punkt 4,5 i 6 art. 17 u.p.z.p.). Następnie, wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszono, w prasie miejscowej, przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożono ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowano w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (punkt 9 art. 17 u.p.z.p.). W ogłoszeniu tym wyznaczono termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (punkt 11 art. 17 u.p.z.p.) a następnie zgłoszone uwagi rozpatrzono, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (punkt 12 art. 17 u.p.z.p.). Również, wprowadzono zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag a następnie w niezbędnym zakresie ponowiono uzgodnienia (art. 17 pkt 13) i przedstawiono radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14).
Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Stara Kiszewa zasad uchwalania planu, Sąd miał z kolei na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.
Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.
W ocenie Sądu, Rada Gminy Stara Kiszewa, wprowadzając dla fragmentów działek nr [...] i [...] obręb geodezyjny Stara Kiszewa objętych kartą terenu oznaczonego symbolem 017 – KDW przeznaczenie pod ulice wewnętrzną – dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie takiego przeznaczenia na działkach skarżącej nie tylko nie znajduje uzasadnienia w materiale planistycznym, które świadczyłoby o jego racjonalności i zasadności, w tym zwłaszcza w kontekście interesu skarżącej, jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości lecz przede wszystkim jest niedopuszczalne.
Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitego stanowiska odnośnie do możliwości wytyczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrznej. Nie budzi wątpliwości, że w planie takim powinny zostać odwzorowane istniejące drogi wewnętrzne. Kwestia zaś wytyczenia nowych dróg wewnętrznych na gruntach niestanowiących własności gminy, w ocenie Sądu, wykracza poza uprawnienia gminy wynikające z władztwa planistycznego. Gmina nie ma bowiem instrumentów prawnych umożliwiających jej doprowadzenie do powstania takich dróg, co też przyznał pełnomocnik organu. Z uwagi na powyższe, celowość takiego działania jest wątpliwa a zamiarem gminy było, jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie, uniknięcie konieczności utworzenia w tym miejscu drogi publicznej.
W związku z tym należy mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Ustalenie w planie miejscowym dróg publicznych przez nieruchomości prywatne wymaga jednakże wyważenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości i oceny, czy jest to niezbędne dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej i nie będzie stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności.
Niezależnie od tego, organ gminy nie wykazał, że zaprojektowanie wewnętrznej drogi na działkach skarżącej jest na tyle ważne i znaczące, że wymaga ograniczenia uprawnień skarżącej poprzez pozbawienie możliwości zagospodarowania części jej nieruchomości.
Jak wyjaśniła, Rada Gminy przeznaczenie fragmentów działek skarżącej nr [...] i [...], objętych kartą terenu 17-KDW, pod ulicę wewnętrzną podyktowane było wnioskami właścicieli innych nieruchomości położonych na południe od nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Przy tym, jak wynika z rysunku planu miejscowego, nieruchomość skarżącej ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy K., natomiast nieruchomości położone na południe od nieruchomości skarżącej mogłyby mieć zapewniony dostęp bezpośredni do ulicy P.. Brak jest zaś uzasadnienia dla konieczności zapewnienia dostępu dla tych nieruchomości przez nieruchomości skarżącej do ulicy K.. Nie zostało to w racjonalny sposób wyjaśnione. Tymczasem, na działkach skarżącej wydzielono zupełnie nowy odrębny teren 17-KDW, który to zdeterminował sposób zagospodarowania pozostałych części tych działek, a w szczególności linię zabudowy.
Zdaniem Sadu, wprowadzone przez gminę ograniczenia polegające na przeznaczeniu części nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną nie pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia prawidłowej komunikacji na obszarze objętym planem miejscowym, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego.
Pozostawienie zatem w obrocie prawnym przepisów planu miejscowego dotyczących przeznaczenia części nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną 17-KDW byłoby całkowicie nieracjonalne i stanowiło naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności, która nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w chronionych konstytucyjnie wartościach.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, Rada Gminy Stara Kiszewa obejmując fragment działek skarżącej nr [...] i [...] obręb geodezyjny Stara Kiszewa kartą terenu oznaczonego symbolem 17-KDW pod ulicę wewnętrzną przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne.
Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej fragmentów działek nr [...] i [...] obręb geodezyjny Stara Kiszewa objętych kartą terenu oznaczonego symbolem 017-KDW.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a.