II SA/Gd 671/22

II SA/Gd 671/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 518
art. 79 ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B.O, P.O i R.O przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2022 r. nr SKO Gd/1781/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o umorzeniu postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących B.O, P.O i R.O kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 2 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent"), na podstawie art. 77 i art. 78 w zw. z art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", wypowiedział K. O. wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej w łącznej kwocie 39.559,74 zł za użytkowanie wieczyste gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i [...]. Jednocześnie Prezydent przedłożył K. O. ofertę nowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste tych działek w łącznej kwocie 202.048,92 zł.
Wnioskiem z 22 grudnia 2014 r. K. O. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "Organ") o ustalenie,
że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona.
W odpowiedzi na zawiadomienie Kolegium z 23 czerwca 2016 r. o zaplanowanej na 2 sierpnia 2016 r. rozprawie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...], reprezentujący K. O. pełnomocnik poinformował Kolegium, że K. O. zmarł 15 września 2015 r., załączając do pisma odpis skrócony aktu zgonu.
Orzeczeniem z 9 sierpnia 2016 r. Kolegium, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", umorzyło postępowanie z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działek nr [...] i [...] jest nieuzasadniona.
W uzasadnieniu Organ, odwołując się do treści art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazał, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach
i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania tego stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Odwołując się natomiast do wyroku WSA w Szczecinie wydanego w sprawie II SA/Sz 1080/13 Organ podniósł,
że przed kolegium nie stosuje się przepisu art. 30 § 4 k.p.a. regulującego kwestie następstwa prawnego. Zgodnie z tą regulacją w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105
§ 1 k.p.a. z uwagi na śmierć użytkownika wieczystego, tj. K. O., po wniesieniu przez niego wniosku kwestionującego wypowiedzenie wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości.
Od orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r. pełnomocnik K. O. wniósł sprzeciw do Sądu Rejonowego w Gdańsku, który postanowieniem z 27 października 2016 r. w sprawie I C 1410/16 odrzucił pozew.
W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastosowanie znajdują w szczególności przepisy k.p.a. o postępowaniu. Przepisy te zamieszczone zostały w Dziale II, Rozdziałach 1-13, artykułach 61-163. Należy do nich
m.in. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. przewidujący, że w razie śmierci strony - jeżeli wezwanie jej spadkobierców do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe - należy je (obligatoryjnie) zawiesić. Kwestia zastosowania tego przepisu nie była jednak w ogóle przez Kolegium rozważana.
Sąd zwrócił uwagę, że użytkowanie wieczyste nie stanowi prawa ściśle związanego z osobą użytkownika wieczystego, podlega ono dziedziczeniu, a opłatę roczną z tytułu tego prawa obowiązany jest ponosić spadkobierca, stający się nowym użytkownikiem wieczystym w miejsce zmarłego. Co do zasady ma on więc bez wątpienia żywotny interes w kontynuowaniu postępowania wszczętego z wniosku zmarłego użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. W konsekwencji śmierć użytkownika wieczystego nie implikuje bezprzedmiotowości tego postępowania uzasadniając jego umorzenie (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.).
Sąd uznał, że wobec niewyczerpania prowadzonego przed Kolegium postępowania w przedmiocie ustalenia, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, nie doszło w ogóle do otwarcia drogi sądowej.
W istocie bowiem pierwszy etap tego postępowania jeszcze się nie zakończył. Na marginesie Sąd zauważył, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem się na jego bezprzedmiotowość, którą implikować miałaby śmierć strony - w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania jest prawo dziedziczne - powinno być rozważane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wnioskiem z 7 listopada 2017 r. B. O., P. O.
i R. O. (dalej: "Wnioskodawcy", "Strona", "Skarżący"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia
2016 r. oraz o kontynuowanie sprawy zapoczątkowanej wnioskiem o stwierdzenie niezasadności aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości złożonym przez ich poprzednika prawnego, tj. K. O.
Postanowieniem z 24 kwietnia 2018 r. Kolegium, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
w zw. z art. 79 ust. 3 i 7 oraz art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n., odmówiło wszczęcia postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r.
Zdaniem Organu, skoro w wyniku wniesienia sprzeciwu orzeczenie kolegium traci moc, to nie jest możliwe zastosowanie nadzwyczajnych postępowań (w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności) w stosunku do takich orzeczeń. Zakładając zaś racjonalność ustawodawcy nie sposób przyjąć, że uregulował on odmiennie byt orzeczeń kolegium, które nie zostało zaskarżone sprzeciwem, umożliwiając weryfikację takich orzeczeń w zupełnie odmiennych postępowaniach, jakimi są nadzwyczajne postępowania przewidziane przez k.p.a.
W wyniku wniesionego przez Stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium postanowieniem z 30 lipca 2018 r. utrzymało w mocy własne postanowienie
z 24 kwietnia 2018 r.
Na postanowienie Kolegium z 30 lipca 2018 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 579/18 oddalił ją.
Od powyższego wyroku Strona wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 808/19 uchylił zaskarżony wyrok w całości, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z 30 lipca 2018 r. i postanowienie Kolegium z 24 kwietnia 2018 r.
W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, że orzeczenie Kolegium z 9 sierpnia 2016 r. nie zostało wydane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., lecz na podstawie przepisu procedury administracyjnej, tj. art. 105 § 1 k.p.a.
NSA wskazał również, że od powyższego orzeczenia, zgodnie z pouczeniem, wniesiono sprzeciw do sądu powszechnego. Postanowieniem z 27 października 2016 r. sygn. akt I C 1410/16 Sąd Rejonowy w Gdańsku odrzucił pozew wskazując
w uzasadnieniu m.in., że wobec niewyczerpania przed kolegium postępowania
w przedmiocie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona na skutek niewydania przez nie orzeczenia merytorycznego, nie doszło w ogóle do otwarcia drogi przed sądem powszechnym. Zatem brak rozstrzygnięcia co do meritum w formie przewidzianej w art. 79 ust. 3 u.g.n. spowodował, że sprzeciw wniesiony do sądu powszechnego okazał się nieskuteczny, a to spowodowało jego odrzucenie. Odrzucenie pozwu nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych odnośnie do orzeczenia Kolegium, co oznacza, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje orzeczenie o umorzeniu postępowania.
Zdaniem NSA odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów k.p.a.,
z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, że niemożliwe jest, w przypadku wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania, zastosowanie przepisów k.p.a., m.in. działu II "Postępowanie", w którym zamieszczone są przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności. Nie można bowiem wykluczyć wydania przez kolegium takiego orzeczenia o umorzeniu postępowania, które może zawierać jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. NSA podkreślił, że uznanie za niedopuszczalne stosowania wskazanego wyżej trybu nadzwyczajnego w stosunku do ww. orzeczenia, które ma charakter decyzji, jest również nieuprawnione, gdyż pozbawia stronę (w rozpoznawanej sprawie następców prawnych strony) jakiegokolwiek środka prawnego od wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia kończącego postępowanie i pozostaje w oczywistej sprzeczności z postulowanym przez Trybunał Konstytucyjny wykluczeniem istnienia arbitralnych rozstrzygnięć administracyjnych wywierających skutek prawny w sferze cywilnoprawnej bez poddania ich prawidłowości jakiejkolwiek ocenie sądowej.
Pismem z 29 kwietnia 2022 r. Kolegium zawiadomiło Wnioskodawców i Prezydenta o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (działki nr [...] i [...]) jest nieuzasadniona.
Decyzją z 8 lipca 2022 r. Kolegium, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 1 u.g.n., odmówiło stwierdzenia nieważności swojego orzeczenia z 9 sierpnia 2016 r.
W uzasadnieniu Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 i przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji stwierdzenia nieważności decyzji.
Kolegium wskazało następnie, że wnioskując o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 9 sierpnia 2016 r. Strona nie powołała się na żadną z przesłanek ujętych
w art. 156 § 1 k.p.a., w uzasadnieniu wniosku powołano się natomiast na postanowienie Sądu Rejonowego w Gdańsku z 27 października 2016 r. sygn. akt I C 1410/16, w którym wskazano, że z odesłania zawartego w art. 79 ust. 7 u.g.n. wynika, iż do postępowania
w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma zastosowanie m.in. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który przewiduje zawieszenie postępowania
w przypadku śmierci strony.
Organ podkreślił, że nie jest związany wykładnią prawa dokonywaną przez sądy powszechne, niemniej podzielił pogląd, że do postępowania w sprawie aktualizacji opłaty
z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma zastosowanie m.in. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednakże zarówno Sąd Rejonowy w Gdańsku, jak i wnioskujący o stwierdzenie nieważności przeoczyli, że art. 79 ust. 1 u.g.n. stanowi, że: "do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach". Odwołując się do orzecznictwa sądowego i doktryny Kolegium wskazało, że przez odpowiednie stosowanie prawa rozumieć należy, że określone przepisy będą miały pełne zastosowanie bez żadnych zmian w ich dyspozycji, a inne powinny być stosowane przez pryzmat specyfiki danego postępowania, czyli z odpowiednimi modyfikacjami np. w ramach uzupełnienia albo nie będą mogły być wcale stosowane.
Organ zauważył również, że odesłanie przewidziane w art. 79 ust. 7 u.g.n. ma charakter odesłania wyraźnego. Ustawodawca wprost określił, które z przepisów k.p.a. powinny mieć zastosowanie w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Wskazanie to zostało oparte o wymienienie tytułów konkretnych rozdziałów (z działu I k.p.a.) tj.: o wyłączeniu pracownika oraz organu (rozdział 5), o załatwianiu spraw (rozdział 7), doręczeniach (rozdział 8), wezwaniach (rozdział 9), terminach (rozdział 10) i postępowaniu (dział II k.p.a.), z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy
o opłatach i kosztach (dział IX). Tym samym, w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie stosuje się pozostałych przepisów k.p.a. (rozdziały 1-4, rozdział 6, czy działów III-VIIIA).
Kolegium wskazało, że kwestia następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 30 § 4 k.p.a. umieszczonym w rozdziale 6 działu I. Przepisów tego rozdziału nie stosuje się w postępowaniu przed kolegium
w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Zaznaczono, że taka wykładnia jest zbieżna z prezentowaną w orzecznictwie sądowym oraz literaturze przedmiotu. Tym samym Organ nie mógł zastosować art. 30 § 4 k.p.a. w postępowaniu wszczętym z wniosku K. O., który w trakcie tego postępowania zmarł.
Za niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium uznało wywód Sądu Rejonowego w Gdańsku przytoczony we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium dotyczący konieczności rozważenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa
w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość implikowaną śmiercią strony w przypadku postępowania dotyczącego prawa zbywalnego i dziedzicznego. Organ powtórzył, że wyłączenie przez ustawodawcę dopuszczalności następstwa prawnego w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego uniemożliwia podjęcie innego rozstrzygnięcia.
W skardze na decyzję Kolegium z 8 lipca 2022 r. R. O. oraz B.O. i P. O., reprezentowani przez radcę prawnego R.O., zarzucili jej naruszenie:
1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie wbrew ocenie prawnej NSA wyrażonej w wyroku
z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 808/19 poprzez stwierdzenie, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na stwierdzenie nieważności mimo wystąpienia przesłanek,
o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2. art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.
w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie mimo wystąpienia przesłanek wskazanych w tych przepisach;
3. art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego samodzielne zastosowanie, bez powiązania z art. 156
§ 1 pkt 2 k.p.a. i z art. art. 79 ust. 7 u.g.n. (tymczasem odpowiednie zastosowanie
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. w związku z art. 30 § 4 k.p.a., również skutkowałoby stwierdzeniem nieważności orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r.);
4. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady słusznego interesu obywateli;
5. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r., ewentualnie
o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżących kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że orzeczenie Kolegium powinno zostać wyeliminowane z obiegu nie tylko z uwagi na błędność merytoryczną, ale przede wszystkim z uwagi na złamanie zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania do organów (art. 7 k.p.a.). Przedstawiając bowiem stan faktyczny Kolegium stwierdziło, że wnioskując
o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r. nie powołano się na żadną z przesłanek ujętych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem we wniosku o stwierdzenie nieważności, w pierwszym zdaniu wprost wskazano na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazano następnie, że Organ, mimo wiedzy o swoim związaniu poglądem prawnym wyrażonym w wyroku NSA, dokonał wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Tymczasem wykładnia powinna zostać dokonana w zw. z art. 105 k.p.a. i w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjęcie takiej wykładni spowodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności, zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA, który na s. 17 uzasadnienia wyroku z 8 lutego 2022 r. w sprawie I OSK 808/19 wskazał, że nie można wykluczyć wydania przez kolegium takiego orzeczenia o umorzeniu postępowania, które może zawierać jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem Kolegium twierdzi, że tryb nadzwyczajny zastosowało, bo nakazało mu to związanie wykładnią NSA. Niemniej jednak stwierdziło, że z tym się nie zgadza, jak
i z poglądem Sądu Rejonowego w Gdańsku. W ocenie strony skarżącej Kolegium tylko formalnie wszczęło sprawę o stwierdzenie nieważności, na końcu twierdząc, że z uwagi na art. 30 § 4 k.p.a. nie ma możliwości stwierdzenia nieważności. Organ w ogóle nie odniósł się do art. 97 § 1 k.p.a. ani do art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem to art. 105 § 1 k.p.a. stanowił merytoryczną przesłankę umorzenia postępowania w orzeczeniu z 9 sierpnia 2016 r., którego stwierdzenia nieważności Skarżący się domagają. Za niedopuszczalną uznano sytuację, w której postępowanie umarza się na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a odmawia stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. W ten sposób pogląd prawny NSA został zdezawuowany, sprowadził się on bowiem do tego, że nawet najbardziej doniosłe naruszenie prawa nie mogłyby stanowić przyczyny do stwierdzenia nieważności.
Skarżący podkreślili, że brak uchylenia orzeczenia Kolegium powoduje również,
że ani Strona ani Prezydent nie wie, jaki obecnie stan prawny obowiązuje, albowiem
w postanowieniu z 24 kwietnia 2018 r. Kolegium stwierdziło, że wobec wniesienia do sądu w wymaganym terminie sprzeciwu od orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r. orzeczenie to utraciło moc, w konsekwencji czego nie jest możliwe wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Orzeczenia tego nie ma już bowiem w obrocie prawnym. Wypowiadając się jako organ drugiej instancji Kolegium poglądu tego nie podzieliło, nie wskazało jednak, jak należy ocenić obowiązujący stan prawny. Lapidarnie stwierdziło wyłącznie, że nie podziela zapatrywania Sądu Rejonowego w Gdańsku w sprawie I C 1410/16. A zatem, sam Organ przyznaje, że nie wie, czy obecnie obowiązują opłaty za użytkowanie wieczyste sprzed aktualizacji (gdyż spadkodawca skutecznie złożył sprzeciw), czy opłaty zaktualizowane.
Zdaniem strony skarżącej za możliwością, a wręcz koniecznością stwierdzenia nieważności, w sytuacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 k.p.a., wypowiedział się również NSA w wyroku z 8 lutego 2022 r., którym Kolegium jest związane. NSA wskazał bowiem, że uznanie za niedopuszczalne stosowania trybu nadzwyczajnego w stosunku do orzeczenia, które ma charakter decyzji, jest nieuprawnione, gdyż pozbawia stronę (w rozpoznawanej sprawie następców prawnych strony) jakiegokolwiek środka prawnego od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze i pozostaje w oczywistej sprzeczności z postulowanym przez Trybunał Konstytucyjny wykluczeniem istnienia arbitralnych rozstrzygnięć administracyjnych wywierających skutek prawny w sferze cywilnoprawnej bez poddania ich prawidłowości jakiejkolwiek ocenie sądowej. Skarżący podkreślili, że z taką sytuacją mamy do czynienia obecnie - z arbitralnym rozstrzygnięciem administracyjnym wywierającym skutek prawny w sferze cywilnoprawnej bez poddania prawidłowości tego rozstrzygnięcia jakiejkolwiek ocenie sądowej.
Końcowo wskazano, że nawet jeśli przyjąć, że w sprawie występują wątpliwości co do treści normy prawnej (zdaniem Skarżących takich nie ma), co do tego, które przepisy można zastosować, to i tak, zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., Organ powinien był rozstrzygnąć je na korzyść strony. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem odebranie stronie uprawnienia do sądowej kontroli orzeczeń wydawanych przez Kolegium.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z 2 września 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do niniejszego postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydane przez Kolegium orzeczenie z 9 sierpnia 2016 r. jest zgodne z prawem, podczas gdy toczące się przed Kolegium postępowanie z wniosku
o ustalenie, że aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona, nie było bezprzedmiotowe, lecz powinno być kontynuowane z udziałem spadkobierców, którzy wstąpili w prawa i obowiązki spadkodawcy na zasadach określonych w prawie cywilnym, co z kolei powinno skutkować uznaniem, że orzeczenie umarzające postępowanie
w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste jako naruszające art. 105 § 1 k.p.a. w sposób rażący powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.
Stawiając powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z 8 lipca 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 259) stanowi,
że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 lipca 2022 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia tego organu z 9 sierpnia 2016 r. umarzającego postępowanie z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty
z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działek nr [...]
i [...] jest nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja Kolegium z 8 lipca 2022 r. została wydana po uprzednim uchyleniu przez NSA (wyrokiem z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 808/19) wyroku WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 579/18 oddalającego skargę na postanowienie Kolegium z 30 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych
z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu
w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie
w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. (sygn. akt III RN 130/97, OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,
że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (zob. również wyroki NSA:
z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku NSA z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 808/19.
Uchylając wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 579/18 oraz postanowienia Kolegium z 30 lipca 2018 r. i 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r. NSA wskazał, że orzeczenie to nie zostało wydane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., lecz na podstawie przepisu procedury administracyjnej,
tj. art. 105 § 1 k.p.a. NSA zwrócił również uwagę, że od orzeczenia z 9 sierpnia 2016 r., zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, wniesiono sprzeciw do sądu powszechnego, jednak postanowieniem z 27 października 2016 r. sygn. akt I C 1410/16 Sąd Rejonowy
w Gdańsku odrzucił pozew wskazując, że wobec niewyczerpania przed Kolegium postępowania w przedmiocie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona na skutek niewydania przez nie orzeczenia merytorycznego, nie doszło w ogóle do otwarcia drogi przed sądem powszechnym. A zatem, brak rozstrzygnięcia co do meritum w formie przewidzianej w art. 79 ust. 3 u.g.n. spowodował, że sprzeciw wniesiony do sądu powszechnego okazał się nieskuteczny, a to spowodowało jego odrzucenie. Odrzucenie pozwu nie wywołało zatem żadnych skutków prawnych odnośnie do orzeczenia Kolegium
z 9 sierpnia 2016 r., co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ono w obrocie prawnym.
NSA zwrócił również uwagę, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek z uprawnionych organów. Pozostające w obiegu prawnym orzeczenie o umorzeniu postępowania, wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stanowi przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to zamyka bowiem obu stronom możliwość oczekiwania na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej.
NSA przyznał, że przepisy u.g.n. nie zawierają wyraźnych przepisów umożliwiających stosowanie trybów nadzwyczajnych. Z kolei art. 79 ust. 2 tej ustawy nie przewiduje, aby od orzeczenia kolegium umarzającego postępowanie służył sprzeciw do sądu powszechnego. Służy on wyłącznie od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., którym to orzeczenie o umorzeniu postępowania nie jest. Z tych względów NSA uznał, że odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów k.p.a., z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, że niemożliwe jest, w przypadku wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania, zastosowanie przepisów k.p.a.,
m.in. działu II "Postępowanie", w którym zamieszczone są przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności. NSA zauważył, że nie można wykluczyć wydania przez kolegium takiego orzeczenia o umorzeniu postępowania, które może zawierać jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Końcowo NSA podkreślił, że uznanie za niedopuszczalne stosowania wskazanego wyżej trybu nadzwyczajnego w stosunku do ww. orzeczenia, które ma charakter decyzji, jest również nieuprawnione, gdyż pozbawia stronę (w rozpoznawanej sprawie jej następców prawnych) jakiegokolwiek środka prawnego od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, wydanego przez kolegium i pozostaje w oczywistej sprzeczności
z postulowanym przez Trybunał Konstytucyjny wykluczeniem istnienia arbitralnych rozstrzygnięć administracyjnych wywierających skutek prawny w sferze cywilnoprawnej bez poddania ich prawidłowości jakiejkolwiek ocenie sądowej.
W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium nie zastosowało się w pełni do wskazań i zaleceń zawartych
w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 808/19, naruszając tym samym sformułowaną w art. 153 P.p.s.a. zasadę związania oceną prawną. Organ wszczął co prawda postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojego orzeczenia z 9 sierpnia 2016 r., jednakże stanowisko zaprezentowane w kończącej to postępowanie decyzji z 8 lipca 2022 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, należy uznać za nieprawidłowe.
Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy wskazać,
że k.p.a., w drodze wyjątku od sformułowanej w art. 16 zasady trwałości decyzji administracyjnych, dopuszcza możliwość weryfikowania przez organy administracji publicznej wydanych przez nie rozstrzygnięć. Chodzi tutaj o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania (art. 145-152), a także o stwierdzenie nieważności (art. 156-159) wskutek wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji ostatecznej.
Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania). Instytucja ta służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych najpoważniejszymi wadami, których katalog został w sposób wyczerpujący określony w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jako nadzwyczajny środek kontroli stosowany jest tylko w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa.
Na s. 3 decyzji z 8 lipca 2022 r. Kolegium podało, że wnioskując o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 9 sierpnia 2016 r. Strona nie powołała się na żadną z przesłanek ujętych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to stwierdzenie oczywiście nieprawdziwe, albowiem we wniosku z 7 listopada 2017 r. Skarżący wskazali na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) jako podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r.
W odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej w judykaturze przyjmuje się, że o jej spełnieniu można mówić wówczas, gdy wydano decyzję mimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danym stanie faktycznym
w formie takiego zewnętrznego indywidualnego aktu administracyjnego albo wydano decyzję na podstawie przepisu, który nie stanowi właściwego źródła prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2486/14).
W wyroku z 28 maja 2015 r. (sygn. akt I FSK 482/14) NSA stwierdził, że brak podstawy prawnej oznacza, iż nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania w formie decyzji, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji
i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (podobnie NSA w wyroku z 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 1952/08).
W odniesieniu natomiast do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w nauce prawa administracyjnego prezentowane są trzy różne stanowiska, na co zwrócił uwagę NSA
w uzasadnieniu uchwały z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008/5/76). Zgodnie z pierwszym z nich naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, jego treść może być ustalona
w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 102; H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984/1/25). Przedstawiciele drugiego poglądu wskazują, że naruszenie prawa dopiero wtedy będzie rażące, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia
z zasadą praworządności, co oznacza, że nie ma przesądzającego znaczenia kwestia oczywistości naruszenia przepisu prawnego, charakter przepisu, który został naruszony (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2/104). Natomiast ostatnie stanowisko wyraża się w tym, że rażące naruszenie prawa oznacza podjęcie rozstrzygnięcia negującego jakiś element normy prawnej i dlatego zawsze powoduje ono usunięcie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego
(por. Z. Cieślak, O "rażącym naruszeniu prawa" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/11/111).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd opisany jako pierwszy. Stanowisko to przeważa też
w orzecznictwie sądów administracyjnych. W jego świetle rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu
a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki NSA:
z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1812/09, z 16 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1237/07, z 6 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 439/05, czy z 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 484/04). Taka linia orzecznicza jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania
w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić
w sposób niewątpliwy, bezsporny. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy
w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237; A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721).
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została spełniona.
Należy wskazać, że w orzeczeniu z 9 sierpnia 2016 r. Kolegium jako jego podstawę prawną wskazało art. 79 ust. 7 u.g.n. i art. 105 § 1 k.p.a.
Z poszczególnych regulacji zawartych w art. 77 u.g.n. wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty (ust. 1). Jeżeli wartość nieruchomości gruntowej na dzień aktualizacji opłaty rocznej byłaby niższa niż ustalona w drodze przetargu cena tej nieruchomości
w dniu oddania jej w użytkowanie wieczyste, aktualizacji nie dokonuje się. W przypadku nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe przepis stosuje się w okresie 5 lat, licząc od dnia zawarcia umowy o oddanie nieruchomości
w użytkowanie wieczyste (ust. 2). Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (ust. 3).
Z kolei art. 78 u.g.n. przewiduje, że aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właścicielowi nieruchomości. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki aktualizacji opłaty rocznej, spoczywa na właściwym organie (ust. 3). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie zwalnia
z obowiązku wnoszenia opłat rocznych w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku obowiązuje nowa wysokość opłaty rocznej zaoferowana
w wypowiedzeniu. Przepis art. 79 ust. 5 stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Wreszcie z kluczowych w niniejszej sprawie przepisów art. 79 u.g.n. wynika,
że wniosek do kolegium składa się w formie pisemnej w dwóch egzemplarzach (ust. 1).
W przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 89 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego kolegium wyznacza niezwłocznie termin rozprawy (ust. 2). Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (ust. 3). W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia ugody nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty (ust. 5).
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika jednoznacznie, że rozpoznając wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości kolegium może wydać jedynie dwa rodzaje orzeczeń: o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.).
Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Kolegium z 9 sierpnia 2016 r., które jest aktem kończącym postępowanie w sprawie zainicjowanej pismem Prezydenta z 2 grudnia 2014 r. o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, nie zawiera żadnego z ww. rozstrzygnięć, gdyż aktem tym Organ "umorzył postępowanie
z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (...) jest nieuzasadniona". Kolegium zakończyło tym samym prowadzone postępowanie orzeczeniem nie przewidzianym w art. 79 ust. 3 u.g.n., co już z tego powodu kwalifikuje je jako wydane z rażącym naruszeniem prawa
w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dalej należy wskazać na regulacje zawarte w art. 80 u.g.n., w których ustawodawca przewidział szczególny tryb zaskarżania orzeczeń wydawanych przez kolegium w trybie art. 79 ust. 3 tej ustawy. Mianowicie, od takiego orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (ust. 1). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek,
o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust. 2). W razie wniesienia sprzeciwu
w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (ust. 3).
Nie ulega wątpliwości, że przewidziany w art. 80 u.g.n. sprzeciw służy jedynie od orzeczeń kolegium wydawanych na podstawie art. 79 ust. 3 tej ustawy, tj. od orzeczenia
o oddaleniu wniosku lub orzeczenia o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie służy natomiast od orzeczenia o umorzeniu postępowania, nie przewidzianego w art. 79 ust. 3 u.g.n. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze, gdzie wskazuje się,
że uregulowany w art. 80 u.g.n. tryb postępowania, prowadzący do skutecznego zainicjowania postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, pozostaje aktualny wyłącznie wówczas, gdy kolegium wydało jedno z dopuszczalnych w tym trybie orzeczeń, tj. orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, a więc gdy rozpoznało ten wniosek merytorycznie. Sąd powszechny nie jest natomiast właściwy
w przypadku wydania przez kolegium orzeczenia o charakterze formalnym,
tj. umarzającego postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości (zob. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt VI ACa 326/13, LEX nr 1433888). Prawidłowo tym samym Sąd Rejonowy w Gdańsku odrzucił pozew od orzeczenia Kolegium z 9 sierpnia 2016 r. wskazując w uzasadnieniu postanowienia
z 27 października 2016 r. sygn. akt I C 1410/16 na niewyczerpanie toku postępowania prowadzonego w trybie art. 79-80 u.g.n., gdyż w istocie pierwszy etap tego postępowania jeszcze się nie zakończył.
Powyższe stanowisko podzielił również NSA w wyroku z 8 lutego 2022 r. w sprawie
I OSK 808/19 wskazując, że brak rozstrzygnięcia co do meritum w formie przewidzianej
w art. 79 ust. 3 u.g.n. powoduje, że sprzeciw wniesiony do sądu powszechnego jest nieskuteczny, co powoduje jego odrzucenie. Odrzucenie pozwu nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych odnośnie do orzeczenia Kolegium, co oznacza, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje orzeczenie o umorzeniu postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że orzeczenie wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., tj. orzeczenie o oddaleniu wniosku lub
o ustaleniu nowej wysokości opłaty, nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca używając nazwy "orzeczenie" (zob. np. uchwała NSA z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13, wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06, wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r.
sygn. akt I OSK 367/11, wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3692/18). Dlatego również jednolicie przyjmuje się, że brak jest możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych
w stosunku do takiego orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. akt I OSK 995/18 i powołane w nim orzeczenia).
Jednakże - co podkreślił NSA w wyroku z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 808/19 - orzeczenie Kolegium z 9 sierpnia 2016 r. nie zostało wydane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., lecz na podstawie przepisu procedury administracyjnej, tj. art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest to zatem "orzeczenie" wydane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. (pomimo przywołania
w podstawie prawnej tego aktu art. 79 u.g.n.), lecz decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. O istocie aktu prawnego przesądza bowiem jego merytoryczna treść, a nie forma (por. A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2012, s. 143, zob. także wyroki NSA: z 16 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 574/09 i z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 734/16).
Należy również, w ślad za ww. wyrokiem NSA z 8 lutego 2022 r., zaakcentować,
że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek
z uprawnionych organów. Pozostające w obiegu prawnym orzeczenie o umorzeniu postępowania, wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stanowi przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Orzeczenie to zamyka bowiem stronom możliwość oczekiwania na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również pogląd Sądu Rejonowego w Gdańsku zaprezentowany w uzasadnieniu postanowienia z 27 października 2016 r. w sprawie I C 1410/16, zgodnie z którym użytkowanie wieczyste nie stanowi prawa ściśle związanego z osobą użytkownika wieczystego, podlega ono dziedziczeniu, a opłatę roczną z tytułu tego prawa obowiązany jest ponosić spadkobierca, stający się nowym użytkownikiem wieczystym w miejsce zmarłego. Ma on więc bez wątpienia żywotny interes w kontynuowaniu postępowania wszczętego z wniosku zmarłego użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby śmierć użytkownika wieczystego mogła implikować bezprzedmiotowość tego postępowania uzasadniającą jego umorzenie (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania
z powołaniem się na jego bezprzedmiotowość, którą implikować miałaby śmierć strony -
w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania jest prawo dziedziczne - powinno być zatem rozważane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rację ma również uczestniczący w niniejszym postępowaniu Rzecznik Małych
i Średnich Przedsiębiorców wskazując, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z prawem dziedzicznym, jakim bez wątpienia jest prawo użytkowania wieczystego, na spadkobierców użytkownika wieczystego przechodzą zarówno prawa, jak i obowiązki. Dlatego też skutecznie wszczęte postępowanie (wnioskiem K. O. z 22 grudnia 2014 r.) w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości powinno być kontynuowane z udziałem spadkobierców, którzy z chwilą śmierci spadkodawcy stali się użytkownikami wieczystymi w drodze dziedziczenia. W takim przypadku nie można stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania, której wystąpienie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Istnieje bowiem podmiot (następcy prawni zmarłego) zainteresowany merytorycznym rozstrzygnięciem sporu o wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Tym samym, wydane przez Kolegium orzeczenie z 9 sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania
w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste w związku ze śmiercią użytkownika wieczystego rażąco narusza art. 105 § 1 k.p.a., przez co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium stwierdzi nieważność orzeczenia z 9 sierpnia 2016 r., przez co postępowanie zainicjowane wnioskiem K. O. z 22 grudnia 2014 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i [...] jest nieuzasadniona, będzie kontynuowane z jego następcami prawnymi w trybie i na zasadach wskazanych w art. 78-80 u.g.n.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Kolegium solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 680 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł).[pic]