II SA/Gd 669/24

II SA/Gd 669/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 3 pkt 1,  art. 10a ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 5 pkt 3, art. 22 ust. 2, art. 7
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA DianaTrzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.M na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z marca 2024 r. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga M. M. na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, znak [...] w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku zawiadomił pismem z 28 września 2023 r. o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej reliktów zabudowań dawnej cegielni w S., ul. C., działka nr [...], obręb S.
W dniu 25 października 2023 r. do organu wpłynęło pełnomocnika skarżącego, w którym wyraził on swój sprzeciw co do wskazanej w zawiadomieniu czynności. W treści pisma wskazał on, że na działce znajdują się gruzy i pozostałości po rozbiórce oraz zniszczone fragmenty ścian piwnic cegielni. Pozostałości te nie wyczerpują przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie definicji zabytku. Pełnomocnik powołał się przy tym na opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Warszawie Oddział Terenowy w Gdańsku. Dalej podniósł również, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, tylko inwestorem budowlanym, na potwierdzenie czego załączył do pisma postanowienie Sądu Rejonowego.
W notatce służbowej z 31 października 2023 r. wskazano, że na załączone postanowienie Sądu Rejonowego w Kartuzach wniesiono skargę, o czym organ dowiedział się z rozmowy telefonicznej.
Pismem z 11 grudnia 2023 r. zawiadomiono o planowanych oględzinach w 10 stycznia 2024 r. Na wniosek skarżącego z 8 stycznia 2024 r. termin oględzin przełożono na 29 stycznia 2024 r. Pismem z 23 stycznia 2024r. zawiadomiono o planowanych oględzinach w dniu 29 stycznia 2024 r.
W dniu 29 stycznia 2024 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. W treści protokołu wskazano, że w obecnym stanie faktycznym zabytku to zwały cegieł na miejscu fundamentów pieca Hoffmana w kształcie prostokąta o wysokości 2 m. Praktycznie nie istnieje budynek dawnej formierni, po którym zostały tylko ślady fundamentów.
Pismem z 6 lutego 2024r. ponownie zawiadomiono o planowanych 25 marca 2024 r. oględzinach nieruchomości.
W dniu 12 lutego 2024 r. do organu wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika skarżącego. Wskazał w nim, że oględziny przeprowadzono w bez poszanowania prawa pozostałych stron do uczestnictwa w nich.
W dniu 25 marca 2024 r. ponownie przeprowadzono oględziny nieruchomości. W treści protokołu wskazano, że oględziny przeprowadzono w związku z konieczności zapewnienia udziału w czynności materialno-technicznej. Odnośnie do zabytku wskazano, że w centralnej części działki znajdują się relikty pieca Hoffmana, mocno uszkodzone, na wysokości około 2 m. Pozostałe części cegielni - formiernia w stanie całkowitego zniszczenia, na całym terenie duże zwały luźno leżących cegieł.
W piśmie z 27 marca 2024 r. zawiadomiono o sporządzeniu karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego: reliktów zabudowań dawnej cegielni - relikty pieca Hoffmana w S. ul. C., działka nr [...], obręb S. W treści wskazano, że w przypadku ww. budynku, zgodnie z Opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 20 kwietnia 2022 r. zespół cegielni przed częściowymi pracami rozbiórkowymi, składał się z: hali pieca wypałowego, budynku produkcyjno-magazynowego, formierni oraz budynku administracyjno-biurowego. Ochronę i tym samym, uznaniem za zabytek posiada dzięki przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. z 28 września 2006 r. Oprócz tego wspomniany budynek administracyjno-biurowy ujęty jest w Gminnej oraz Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W wyniku przedsięwziętych w lipcu 2021 r. działań rozbiórkowych zburzeniu uległa większa część zespołu cegielni oprócz reliktów tzw. pieca Hoffmana (wchodzącego w skład hali pieca wypałowego) oraz budynku administracyjno-biurowego. Wspomniany zespół powstał w pierwszej połowie XX w. i funkcjonował do lat 90-tych ubiegłego stulecia. Najważniejszym jego elementem była hala, w której znajdował się piec Hoffmana. Był to piec kręgowy opatentowany w drugiej połowie XIX w. przez niemieckiego budowniczego Fryderyka Hoffmana, który zrewolucjonizował proces wypału cegieł. Przedmiotowy obiekt "posiadał - jak wskazuje wspomniana opinia - przed wyburzeniem w skali lokalnej wartość historyczną. Stanowił materialny przykład dawnego procesu produkcji, wypału cegły i miejscowego rzemiosła". Obecnie w skutek przeprowadzonych w 2021 r. prac, istniejące relikty pieca w postaci zarówno fragmentów pieca Hoffmana w części nadziemnej jak i podziemnej, stanowią o tradycji miejsca (wartość historii i zagospodarowania miejsca).
W dniu 17 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M. M. na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku polegająca na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego. Skarżący czynności zarzucił naruszenie:
- art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), określanej dalej skrótem "u.o.z." poprzez niewłaściwą wykładnię. Organ jako pewne przyjął nieudowodnione domniemanie, że w gruzowisku na obszarze nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną o obecnym numerze [...] znajdują się zachowane pozostałości pieca Hoffmana w stanie, który pozwala na ich kwalifikację jako zabytku w rozumieniu powyższych przepisów ustawowych. Wskazanego domniemania organ jednak nie poddał koniecznej weryfikacji w toku postępowania ewidencyjnego. Zachowanie takich pozostałości nie zostało w żaden sposób udowodnione przez Organ podczas postępowania - zarówno wobec "części nadziemnej" gruzowiska, jak i tym bardziej - wobec jego "części podziemnej", która pozostaje niewidoczna pod zwałami cegieł oraz innych resztek materiałów budowlanych. Organ nie wykonał żadnych czynności dowodowych niezbędnych w stanie faktycznym sprawy do stwierdzenia zachowania pozostałości ("reliktów") pieca - jak przeprowadzenie badań konserwatorskich, w tym także prac odkrywkowych. Z powodu tego zaniechania organ nie ocenił wiarygodnie stopnia ewentualnego zachowania oryginalnej substancji o charakterze zabytkowym. Organ jedynie przedstawił dokumentację fotograficzną, która (w jej aktualnej części) nie potwierdza istnienia wskazanych pozostałości. Twierdzenia organu nie znajdują również uzasadnienia w treści opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 21 marca 2022 r. w sprawie merytorycznej oceny wartości zabytkowych zespołu dawnej cegielni w S..
- art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 10 ust. 1 pkt 8-10 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 57), zwanego dalej "Rozporządzeniem". Naruszenie przywołanego materialnoprawnego przepisu u.o.z., które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów postępowania (§ 10 ust. 1 pkt 8-10 Rozporządzenia), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jest związane z wadliwym sporządzeniem przez organ zaskarżonej karty ewidencyjnej. Wady karty występują przede wszystkim w zakresie pkt 8, 9 (załącznik) i 10 karty oraz są związane z brakiem wykazania w karcie ustawowych wartości zabytkowych obiektu. Powyższe naruszenie wymienionych przepisów zostało spowodowane naruszeniem przez organ kolejnych przepisów postępowania (§ 14 ust. 1 Rozporządzenia), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ włączył zaskarżoną kartę ewidencyjną do ewidencji, mimo że - wbrew wymogom § 14 ust. 1 Rozporządzenia - w karcie zawarto dane, które nie są wyczerpujące (w zakresie dotyczącym zachowania zabytku i jego wartości kulturowych), ani nie są zgodne ze stanem faktycznym (w zakresie dotyczącym wartości obiektu, materiałów graficznych oraz istniejących zagrożeń). Dokumentacja fotograficzna zgromadzona przez organ nie umożliwia właściwej identyfikacji pozostałości obiektu jako zabytku ze względu na użycie w załączniku do karty (pkt 9) fotografii obiektu nieaktualnych i wprowadzających w błąd.
- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Naruszenie wskazanych materialnoprawnych przepisów konstytucyjnych, które miało wpływ na wynik sprawy, zostało spowodowane naruszeniem przez organ w toku postępowania ewidencyjnego podstawowych zasad i standardów prowadzenia postępowań przez organy administracji publicznej. W szczególności organ naruszył: 1) obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ze względu na słuszny interes obywatela, 2) obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz 3) obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, 4) zasadę aktualności orzekania, oznaczającą wymóg uwzględnienia przez organ obecnego (w chwili podjęcia rozstrzygnięcia) stanu faktycznego i prawnego - jeżeli przepis nie stanowi inaczej, 5) obowiązek szczegółowego i zrozumiałego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, skierowanego do obywatela, 6) zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zakładającą kierowanie się organu m.in. zasadą proporcjonalności, 7) zasadę przekonywania związaną z obowiązkiem wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, 8) zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, umożliwiającą przedstawienie swojego stanowiska podczas postępowania. Źródłem wymienionych przykładowo najważniejszych ogólnych zasad i standardów, które powinny znajdować uniwersalne zastosowanie we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracyjne, są przywołane przepisy Konstytucji RP. Wskazane przepisy ustanawiają zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasadę legalizmu - działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Konstytucyjne normy-zasady - wobec braku przepisów szczegółowych - należy traktować jako podstawę wyżej wymienionych zasad i standardów proceduralnych, które należy wywodzić wprost z treści tych zasad konstytucyjnych. Natomiast, w toku postępowania ewidencyjnego, którego dotyczy przedmiot zaskarżenia, z powodu naruszeń prawa przywołanych w zarzutach skargi, organ nie wyjaśnił dokładnie i w sposób pełny stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadził ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w dowolny sposób, w tym oparł rozstrzygnięcie na nieaktualnych dowodach. Z tego względu organ nie ustalił prawidłowo okoliczności sprawy wpływających na treść zaskarżonej czynności. Zaskarżona karta ewidencyjna została sporządzona bez merytorycznego i przekonywającego uzasadnienia kwalifikacji obiektu jako zabytku zasługującego na ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ w sposób nieuzasadniony ograniczył także uprawnienia procesowe skarżącego, gdy uniemożliwił skarżącemu przedstawienie całościowego i uzasadnionego stanowiska w toku postępowania.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnosi o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, polegającej na włączeniu w dniu 27 marca 2024 r. do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej "zabytku nieruchomego: reliktów zabudowań dawnej cegielni - relikty pieca Hoffmana w S., ul. C. działka nr [...], obręb S." oraz wnosi o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazał, że organ przeprowadził w sposób wyczerpujący ocenę zachowanych pozostałości pieca Hofmana, w tym szczególności dokonał dwukrotnych oględzin tego obiektu. Dokonanie przez organ czynności potwierdziły charakter obiektu i jego walory historyczne, uwidocznione w szczególności w karcie obiektu. Dalej organ podniósł, że skarżący nie jest specjalistą w dziedzinie ochrony zabytków i nie posiada wiedzy eksperckiej w tej dziedzinie, w przeciwieństwie do organu. Ponadto zarzut niedostatecznego stanu wykonania karty ewidencyjnej organ również uznaje za bezzasadny, ponieważ w karcie ewidencyjnej znajdują się aktualne zdjęcia zabytku, a w piśmie dołączonym do karty zabytku znajduje się uzasadnienie włączenie jej do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Pomorskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Jako przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie w złożonej skardze określono czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków z 27 marca 2024 r. w sprawie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej "zabytku nieruchomego: reliktów zabudowań dawnej cegielni – relikty pieca Hoffmana w S.".
W tym miejscu należy wyjaśnić, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia, lecz ma charakter czynności materialnotechnicznej z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., IV SA/Po 299/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2024r., sygn. akt II SA/Łd 374/24, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2024r., sygn. akt II OSK 1198/21).
Zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Mając na uwadze, że zawiadomienie o włączeniu karty ewidencyjnej ww. zabytku nieruchomego do ewidencji doręczono pełnomocnikowi skarżącego 9 kwietnia 2024 r., uznać należy, że wnosząc skargę do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 9 maja 2024 r., skarżący dochował ustawowego terminu w tym zakresie.
Nie budzi wątpliwości, że skarżący w złożonej skardze wykazał, że posiada interes prawny w sprawie, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem jest współwłaścicielem działki, na której usytuowane są objęte kartą ewidencyjną relikty zabudowań cegielni, stanowiący cześć składową nieruchomości, co jest okolicznością bezsporną. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest z jednej strony żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2023 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm., dalej jako u.o.z.). Z drugiej natomiast strony skutek takiego wpisu - włączenia do wojewódzkiej karty ewidencyjnej zabytków karty ewidencyjnej zbytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków ma wpływ na przysługujące właścicielowi prawo własności, w szczególności ogranicza to prawo w zakresie obowiązku ze strony właściciela uzgodnienia np. decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Materialnoprawne podstawy zaskarżonej w sprawie czynności zawarte są w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która ma na celu realizację konstytucyjnej wartości, jaką jest ochrona dziedzictwa kulturowego (art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), określenie zadań państwa w tym zakresie oraz obowiązków innych podmiotów prawa, w tym w szczególności właścicieli i posiadaczy zabytków.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Formami ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 u.o.z. są: wpis do rejestru zabytków; wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; uznanie za pomnik historii; utworzenia parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
Natomiast stosownie do § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 56 ze zm., dalej jako rozporządzenie) o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem.
Wojewódzki konserwator zabytków o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Takie zawiadomienie skarżącemu (jego pełnomocnikowi) zostało doręczone 10 października 2023 r., co wynika z akt sprawy administracyjnej. Co więcej, skarżący, jako jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, brał udział w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym przez organ wojewódzki, uczestnicząc również w dwukrotnych oględzinach obiektu.
Jak wynika z akt przesłanych przez organ, zespół cegielni (w jego kształcie sprzed rozbiórki, o której mowa niżej) był objęty ochroną konserwatorską w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. Co więcej, zawiadomieniem z 21 lipca 2021 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne o wpis analizowanego obiektu do rejestru zabytków. W takiej sytuacji, na podstawie art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. obowiązuje tymczasowa ochrona prawna nieruchomości co do której toczy się postępowanie, polegająca na tym, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Co więcej, zakaz, o którym mowa wyżej, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. W tym stanie prawnym istotne jest w okolicznościach sprawy to, że skarżący w piśmie z 8 czerwca 2021 r. zawiadomił o rozpoczęciu robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu byłej cegielni na działce nr [...], [...] i [...] i [...], powołując się na decyzję Starosty Kartuskiego z 19 czerwca 2019 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę obiektów byłej cegielni (budynek cegielni, budynek mieszkalny, wiata). W aktach organu znajduje się protokół z kontroli obiektu zabytkowego z 16 października 2023 r., z którego wynika, że w dniu 16 października 2023 r. rozpoczęte zostały roboty budowlane, polegające na rozbiórce i wywozie urobku z zespołu cegielni S. Wykonawca robót oświadcza, że nie został poinformowany przez inwestora (skarżącego), że takich robót nie można wykonywać. Na polecenie pracowników Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku dalsze prace rozbiórkowe zostały wstrzymane. Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie w kontekście zasadniczej argumentacji skargi o utracie walorów zabytkowych obiektu, objętego wpisem, o czym jeszcze będzie mowa poniżej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2022 r., II SA/Łd 1026/21; wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17). Brak też w tym zakresie odesłania do przepisów k.p.a. w treści u.o.z. Postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest więc postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2022 r., II SA/Łd 1026/21; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 2225/18).
Sądy administracyjne podkreślają, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Podstawą włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji jest stwierdzenie przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie budzi żadnych wątpliwości, że tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż nie jest też konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2020 r., II SA/Kr 707/20). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z. i nie prowadzi w tej sprawie postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17). Sąd administracyjny dokonując oceny legalności czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku bada, czy ziściły się przesłanki uzasadniające włączenie danego obiektu do tej ewidencji oraz czy przyczyny uzasadniające włączenie do ewidencji zostały udokumentowane w należyty sposób. Znaczenie ma przy tym to, czy organ zgromadził materiał dowodowy ujawniający podstawy nadania karcie ewidencyjnej opracowanej dla określonego obiektu nieruchomego treści w niej wyrażonej, czy przyczyny przyznania temu obiektowi takiej ochrony korespondują w wymaganym zakresie ze znaczeniem normatywnym pojęcia zabytku w świetle wymagań u.o.z. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1416/21).
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że postępowanie, jakie się toczy w tym przedmiocie, nie może być pobieżne, czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu - budynku pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, że względu na posiadane przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
W ocenie Sądu, uwzględniając załączony przez organ materiał dowodowy w sprawie, stwierdzić należy, że organ wykazał w sposób wystarczający, że włączenie obiektu, jakim po robotach rozbiórkowych zleconych przez skarżącego są relikty zabudowań dawnej cegielni – relikty pieca Hoffmana w S. do wojewódzkiej ewidencji, znajdowało podstawę oraz uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, a tym samym kwestionowana przez skarżącego czynność nie nosi cech dowolności. Wykazano między innymi, że zespół cegielni powstał w pierwszej połowie XX w. i funkcjonował do lat 90 ubiegłego stulecia. Jego najważniejszym elementem była hala, w której znajdował się piec Hoffmana, tj. piec kręgowy, opatentowany w drugiej połowie XIX w. przez niemieckiego budowniczego, zrewolucjonizował proces wypału cegieł. Obiekt ten, przed częściowymi pracami rozbiórkowymi, składał się z hali pieca wypałowego, budynku produkcyjno – magazynowego, formierni oraz budynku administracyjno – biurowego. Zespół korzystał z ochrony jako zabytek na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. z 28 września 2006 r., będąc jednocześnie ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Prace rozbiórkowe doprowadziły do zburzenia większej części zespołu cegielni, oprócz reliktów tzw. pieca Hoffmana. Relikty te wykazują wartość historyczną w skali lokalnej, stanowiąc przykład dawnego procesu produkcji i wypału cegły oraz miejscowego rzemiosła. Stanowią jednocześnie o tradycji miejsca ze względu na wartości historyczne i zagospodarowanie miejsca. Wykazano tym samym powiązanie miejsca z tradycją rzemiosła lokalnego o istotnych walorach historycznych. Organ wykazał także powiązanie obiektu z dziejami ludności zamieszkującej te tereny.
Podkreślić również należy, że nie jest koniecznym, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego, ponieważ wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą, kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016r., sygn. akt II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 2926/16). To na stronie skarżącej ciąży obowiązek przedłożenia dowodów, które stanowisko organu w tym przedmiocie skutecznie by podważało. W niniejszej sprawie skarżący takich dowodów nie przedstawił.
Zwrócić należy także uwagę na fakt, co szczególnie istotne jest w tej sprawie, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ochronie podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania. W konsekwencji, podnoszony przez skarżącego zły stan techniczny obiektu, czy też wręcz brak takiego przedmiotu, zasługującego na ochronę konserwatorską, ze względu na stopień jego zniszczenia, nie jest wystarczającą przesłanką przemawiającą za odmową przyznania obiektowi walorów historycznych, uzasadniających brak włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomości dla niego sporządzonej. Z przytoczonych wyżej okoliczności sprawy wynika bezspornie, że to skarżący w okresie, kiedy obiekt był niewątpliwie objęty tymczasową ochroną na podstawie art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z., dokonał jego istotnej rozbiórki, która w sposób faktyczny uszczupliła substancję budynkową, a tym samym spowodowała obniżenie jego walorów estetycznych. W takiej sytuacji powoływanie się na stan zniszczenia obiektu, utratę jego autentyczności i oryginalności jako przesłanki wykluczającej możliwość uznania wartości zabytkowych, nie może zyskać akceptacji organów administracji i sądu. Co więcej bowiem, z art. 5 pkt 3 u.o.z. wynika, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Argumentacja skargi, kwestionująca walory historyczne pozostałości po cegielni, po tym jak skarżący konsekwentnie przez wiele lat, nie tylko nie podejmował działań służących zachowaniu substancji zabytku, lecz wręcz doprowadził do jego degradacji, nie może podlegać uwzględnieniu, stanowiąc przejaw nadużycia prawa.
Stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego, sporządzona karta ewidencyjna budynku zawiera wszystkie dane wynikające z § 10 rozporządzenia. W szczególności opisano wartości historyczne obiektu. Nie jest zatem zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 u.o.z. poprzez włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku, który zdaniem strony nie jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP dotyczący braku zapewnienia w procedurze poprzedzającej włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych należytej ochrony prawa właścicieli. Sądowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18 (OTK-A 2023, nr 46) oraz zawarte w jego uzasadnieniu wywody dotyczące konieczności zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia prawa własności polegającego na ujęciu zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków. Wyrok stwierdza niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.
Podstawą prawną orzekania przez organ w niniejszej sprawie był art. 22 ust. 2 u.o.z., tj. regulacja związana z wojewódzką ewidencją zabytków, co oznacza, że przywołany wyrok TK nie ma w tym przypadku bezpośredniego zastosowania. Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również to, że jak już wcześniej zasygnalizowano, stronę zawiadomiono najpierw o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji zabytków, następnie zapewniono jej udział w oględzinach obiektu, a to oznacza, że zanim doszło do tego włączenia strona miała możliwości przedstawienia organowi swojej argumentacji oraz przedstawienia dowodów na jej poparcie. Zauważyć też należy, że postępowanie dotyczące włączenia karty ewidencyjnej zabytku do ewidencji toczyło się przed organem ponad 6 miesięcy. W tym czasie skarżący niewątpliwie miał możliwość i sposobność, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, by wyrazić swoje stanowisko w sprawie, które mogło być przesłane organowi na piśmie lub za pośrednictwem poczty elektronicznej. Zarzuty pozbawienia możliwości udziału w czynnościach poprzedzających skarżoną czynność uznać należy za przesadzone. Sąd nie podziela również argumentacji skargi wskazującej na naruszenie standardów, wynikających z art. 2 i 7 Konstytucji, w zakresie sposobu ustalania przez organ konserwatorski istotnych w sprawie okoliczności dotyczących zabytkowego charakteru analizowanego obiektu, w szczególności - nie dopatrując się naruszenia praw skarżącego, w tym o charakterze proceduralnym.
Jeśli chodzi o postępowanie mające na celu ujęcie nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków § 15 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od 19 października 2019 r. na mocy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886), przewiduje m.in. obowiązek wojewódzkiego konserwatora zabytków niezwłocznego zawiadomienia właściciela lub posiadacza zabytku o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku. Zawiadomienie, o jakim mowa w § 15 ust. 1, powinno być dokonane na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 4 rozporządzenia), i jak to już zostało wskazane powyżej, miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.
Podkreślić należy, że organ zastosował przewidziany ustawą o ochronie zabytków najmniej uciążliwy wstępny środek ochrony zabytków, nie narzucający właścicielowi nieruchomości obowiązków, jakie są związane ze skutkami objęcia formami ochrony zabytków wyrażonymi w art. 7 u.o.z. W kontekście wykazanych wartości zabytkowych przez organ, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. nie można uznać skutku ujęcia w ewidencji, tj. konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jak i pozwolenia na budowę za zbyt daleko idące ograniczenia prawa własności. Nie można też mówić o arbitralnym przedłożeniu przez organ dobra publicznego, jakim jest ochrona obiektów zabytkowych ponad indywidualny interes majątkowy skarżącego. Przewidziane w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozwiązanie dotyczące udziału w takim postepowaniu właściciela zapewniają niezbędną ochronę jego praw. Nie można pominąć faktu, że przepisy przewidują także możliwość przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wykreślenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, tj. na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako bezzasadną, w całości oddalono.