II SA/Gd 668/22

II SA/Gd 668/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr SKO.421.271.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 20 kwietnia 2022 r., nr SKO.421.271.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z 9 mara 2022 r., nr MGOPS.3240.170.2022, wydaną z upoważnienia Burmistrza B., o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
J. P. złożył do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną B. P.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że żona skarżącego, B. P. (ur. 8 kwietnia 1958 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 1 grudnia 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 sierpnia 2021 r. Jako przyczyny niepełnosprawności wskazano choroby neurologiczne (10-N) oraz choroby psychiczne (02-P). W orzeczeniu wskazano także, że B. P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Do wniosku skarżący dołączył oświadczenie, w którym wskazał, że w związku ze sprawowaną opieką nad żoną zrezygnował z prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 3 listopada 2021 r. W oświadczeniu z dnia 1 lutego 2022 r. skarżący wyjaśnił, że wraz z żoną mają czworo pełnoletnich dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z dołączonego do wniosku wykazu czynności, skarżący w ramach sprawowanej opieki, pomaga żonie w czynnościach higienicznych (w tym pomaga przy kąpieli, obcinaniu paznokci, strzyżeniu włosów co 3 tygodnie). Skarżący przygotowuje ubrania i pomaga przy ich ubieraniu, mierzy ciśnienie – dwa/trzy razy w tygodniu, podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, prasuje, pierze, umawia wizyty lekarskie - według potrzeb, robi zakupy, realizuje recepty raz na trzy dni, załatwia sprawy urzędowe - według potrzeb, pomaga przy wyjściu do kościoła raz w tygodniu, sporadycznie w sezonie letnim wykonuje czynności ogrodnicze, czyta pisma urzędowe, pomaga żonie w rozwiązywaniu krzyżówek raz na dwa dni, każdej nocy czuwa podczas snu, codziennie wychodzi z żoną na spacery, jeżeli pogoda na to pozwala. Skarżący wskazał ponadto, że żona potrzebuje pomocy w organizacji czasu wolnego oraz nadzoru w codziennych czynnościach, a dodatkowo wymaga wsparcia w kontaktach z innymi osobami, ponieważ często gubi wątek dialogu.
W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżący wraz z żoną prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. B. P. choruje na Alzheimera. Ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność wymaga stałej pomocy i opieki drugiej osoby, którą zapewnia jej skarżący. Żona nie może pozostawać sama w domu. Żona skarżącego jest pod stałą opieką lekarza pierwszego kontaktu i neurologa. W ramach sprawowanej opieki skarżący wykonuje czynności gospodarcze, obsługowe i pielęgnacyjne, w zależności od bieżących potrzeb i stanu zdrowia żony. Jak ustalił pracownik socjalny, skarżący zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego w listopadzie 2021 r. Zostało ono wówczas wydzierżawione. Skarżący nie jest bowiem w stanie pogodzić prowadzenia gospodarstwa z opieką nad żoną, której samodzielne funkcjonowanie jest niemożliwe.
W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego, decyzją z 9 marca 2022 r., Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działający z upoważnienia Burmistrza B., odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w jego ocenie skarżący spełnia jedynie część przesłanek ustawowych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zrezygnował z prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym oraz prawidłowo i w sposób trwały sprawuje opiekę nad żoną. Podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi natomiast niespełnienie warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem z przedłożonego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności B. P. wynika, że niepełnosprawność żony skarżącego nie powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto, w ocenie organu I instancji, w sprawie zachodzą negatywne przesłanki, określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na to, że istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Małżonkowie nie są spokrewnieni.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 20 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia (rezygnacją z pracy), a sprawowaniem opieki nad żoną, a zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku strony wnioskującej o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia bądź prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Związek ten powinien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje bądź nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź rezygnuje z prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.
Zdaniem Kolegium, na tle ustaleń faktycznych sprawy nie sposób mówić o bezpośrednim związku przyczynowym między rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania wyłącznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Wywiad środowiskowy potwierdza, iż dobowy wymiar sprawowania opieki nie wskazuje, że strona nie może prowadzić gospodarstwa rolnego. Zarówno bowiem w przypadku rolnika, jak i małżonka rolnika, istotne jest, że prowadzenie działalności rolniczej, może również polegać na zarządzaniu. Nie jest więc wykluczone kontynuowanie aktywności zawodowej, nawet jeśli będzie ona ograniczona. Sprawowana opieka nie stanowi, zdaniem Kolegium, wyłącznej przyczyny oświadczenia o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Sposób sprawowania opieki opisany przez stronę nie może być też uznany za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, mimo potrzeb osoby niepełnosprawnej. W większości stanowią one bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. W ciągu dnia (doby) są pory (godziny), które nie wykluczają - choć z pewnością w krótszym czasie - kontynuowania zarobkowania w związku z pracą w gospodarstwie. W ocenie Kolegium, na pewno będzie to zatrudnienie mniej efektywne i wymierne finansowo, nie oznacza to jednak, że sprawowanie opieki wyklucza w sytuacji strony możliwość jakiegokolwiek zarobkowania, a przynajmniej kontynuowania pracy w gospodarstwie rolnym, bez względu na zakres takiej aktywności, jak chociażby dotyczącej wykonywania poszczególnych prac w gospodarstwie rolnym.
Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiują pojęcia "zaprzestania prowadzenia" gospodarstwa rolnego, co może oznaczać, że ocenę w tym zakresie pozostawia się samej osobie składającej oświadczenie, o którym mowa w art. 17b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym oświadczenie to może podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie zgodnie z art. 80 k.p.a. Stąd też w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że "prowadzenie" oznacza sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Dlatego należy przyjąć, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego jest stanem faktycznym, w którym to rolnik (małżonek rolnika) nie tylko faktycznie nie wykonuje pracy w swoim gospodarstwie, ale również nie zarządza nim ani nie sprawuje nad nim nadzoru.
Choć więc strona oświadczyła, że zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego i z pracy w tym gospodarstwie, zdaniem Kolegium, ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał wniosku, że fakt ten jest spowodowany koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że niepełnosprawna nie jest osobą leżącą, może także samodzielnie poruszać się po mieszkaniu. W zasadzie, jak wynika z zakresu wykonywanych czynności podczas opieki, dotyczą one pomocy w codziennej higienie, przygotowaniu ubrań i pomocy w ubraniu się, podawaniu leków oraz standardowych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Większość z opisanych przez stronę czynności typu przygotowywanie i podawanie posiłków, pranie, sprzątanie, czy też robienie zakupów, należą do typowych czynności dnia codziennego, które są także wykonywane przez osoby aktywne zawodowo. Co więcej, większość czynności, na które wskazuje strona, nie jest wykonywana codziennie, co potwierdza ww. karta czynności opiekuńczych. Natomiast wskazane przez stronę czynności stricte opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną, to jest podawanie lekarstw, mierzenie ciśnienia, towarzyszenie w trakcie wizyt lekarskich, czy też pomoc w ubraniu nie stanowią czynności, które uniemożliwiają podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu, czy też zaangażowanie w prace w gospodarstwie rolnym. Zasadności powyższego stwierdzenia nie przeczą, w ocenie Kolegium, wskazane przez stronę schorzenia, na które cierpi osoba niepełnosprawna. Nie kwestionując stanu zdrowia B. P., do czego wprawdzie organy administracji nie są uprawnione, Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy nie wynika, iż żona skarżącego jest osobą całkowicie niesamodzielną. Natomiast podnoszona przez stronę konieczność sprawowania stałej opieki, stanowi w ocenie Kolegium swoistego rodzaju dozór nad żoną. Nic nie wskazuje, aby małżonka nie mogła pozostać sama choć przez cześć dnia, w czasie którym możliwe byłoby wykonywanie pracy.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 i art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że na tle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczenia rodzinnych, nietrafny jest pogląd, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach tylko czynności opiekuńczych, nie zaś czynności, które są związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Nie można zaprzeczyć, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednak są to czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki. Składają się one na całokształt prawidłowo sprawowanej opieki. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia albo rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty rozmiar i zakres tej opieki, oraz jednocześnie, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie osoby bliskiej od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.
W ocenie skarżącego, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał odmiennej wykładni tej przesłanki wskazując, że sposób sprawowania opieki opisany przez stronę nie może być uznany za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. Wykładnia ta pomija czynności, które są związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej, wobec czego jawi się jako sprzeczna z orzecznictwem sądów administracyjnych.
Skarżący wskazał, że okoliczność, iż żona skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 1 grudnia 2021 r. - a więc wyspecjalizowanej do oceny niepełnosprawności jednostki orzeczniczej, która orzekła o zaliczeniu B. P. do grona osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Jak wyjaśnił skarżący, choroba Alzheimera, na którą cierpi jego żona, pojawia się najczęściej po 65. roku życia. Polega na zwyrodnieniu układu nerwowego, co prowadzi do otępienia. Objawy, które mogą oznaczać chorobę Alzheimera, to najczęściej: zaburzenia pamięci - częste powtarzanie pytań, zapominanie, problemy z przypomnieniem niedawnych wydarzeń; zaburzenia wzrokowo-przestrzenne - niewielkie zaburzenia w poruszaniu się, trudności w rysowaniu, zmiana pola widzenia; zaburzenia językowe - trudności w odnajdywaniu słów lub ograniczenia w rozumieniu mowy; zmiany osobowości - drażliwość, obojętność, apatia, depresja; zaburzenia wykonawcze - trudności w ocenie sytuacji, przy robieniu zakupów, zarządzaniu pieniędzmi, błędy w liczeniu i sprawności umysłowej, a także brak dbałości o osobistą higienę; zaburzenia ruchowe - spowolnienie ruchowe, zaburzenia postawy ciała, drżenie spoczynkowe, sztywność mięśni (zespół parkinsonowski).
W ocenie skarżącego, już z uwagi na sam charakter schorzenia, na jakie cierpi B. P., nie można uznać, aby sprawowana opieka mogła być tak radykalnie skrócona, by skarżący mógł wygospodarować - jak twierdzą organy - dodatkowe godziny na prowadzenie gospodarstwa rolnego (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewniania żonie - jako osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności - należytej opieki.
Skarżący podkreślił przy tym, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym jest rolnikiem, który zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, co wykazał stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i jednocześnie przeniósł prawo własności gospodarstwa rolnego na syna C. P.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 20 kwietnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z 9 mara 2022 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza B., o odmowie przyznania skarżącemu na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organ I instancji w wydanej decyzji wskazał na dwie przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z których jedną jest niespełnienie warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność żony skarżącego, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 sierpnia 2021 r., zatem niepełnosprawność żony skarżącego nie powstała przed ukończeniem przez nią 18. lub 25. roku życia. Jako drugą przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał okoliczność, że skarżący jako mąż wymagającej opieki B. P. nie jest z nią spokrewniony w pierwszym stopniu. Organ odwoławczy uznał natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia (rezygnacją z pracy), a sprawowaniem opieki nad żoną, zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko Kolegium, które uznało, że odmowy ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła uzasadniać okoliczność, że niepełnosprawność żony skarżącego powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Niewątpliwie, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, powyższy przepis winien być, jak słusznie wskazało Kolegium, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Odnosząc się zaś do stanowiska organu I instancji, który uznał, że zakres podmiotowy przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu jako małżonkowi osoby wymagającej opieki należy wskazać, że z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, co potwierdza jego uprawnienie do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad członkiem rodziny wywodzony jest zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359), zwanej dalej k.r.o., jak i z treści art. 23 i art. 27 k.r.o. Przepis art. 128 k.r.o. stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej (a więc zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego wynika natomiast z treści przepisów art. 23 i art. 27 k.r.o., i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych małżonka. Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny, a stosownie do treści art. 27 k.r.o., konkretyzującego przepis art. 23, obowiązani są oni, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Przepis art. 130 k.r.o. określa, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Skoro zatem w świetle art. 130 k.r.o. małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 i art. 23 k.r.o. (por. wyroki NSA: z 19 lipca 2013 r., I OSK 2401/12; z 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, zezwalając by świadczenie pielęgnacyjne było przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza więc z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1015/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że skarżący, w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., jako małżonek niepełnosprawnej w stopniu znacznym B. P. jest w pierwszej kolejności zobowiązany do opieki nad nią, a więc i uprawniony do uzyskania w związku z tym świadczenia pielęgnacyjnego (w razie, gdy spełnia wszystkie niezbędne warunki w tym zakresie). Tylko bowiem orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wykluczałoby skarżącego z kręgu podmiotów mogących sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, stwierdzając, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Ponadto należy wskazać, że stosownie do treści art. 17b u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).
Przesłanka pozwalająca na przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów u.ś.r. nie opiera się na domniemaniu prawnym prowadzenia gospodarstwa rolnego, lecz na stwierdzeniu w stanie faktycznym rzeczywistego zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Fakt zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, z woli ustawodawcy, potwierdza oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r., pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań (por. wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1273/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z wymogami art. 17b ust. 2 u.ś.r. skarżący złożył oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia oraz pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 3 listopada 2021 r., pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W trakcie zaś wywiadu środowiskowego wyjaśnił, że wydzierżawił gospodarstwo.
Przedstawione przez rolnika oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi zatem dowód na tę okoliczność, której orzekające w sprawie organy skutecznie nie podważyły.
W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia (rezygnacją z pracy), a sprawowaniem opieki nad żoną. Organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie wymagał jego rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jak wskazano, prowadzenie działalności rolniczej może również polegać na zarządzaniu, nie jest więc wykluczone kontynuowanie przez skarżącego aktywności zawodowej, nawet jeśli będzie ona ograniczona.
Zdaniem Sądu, analiza całego materiału dowodowego prowadzi do odmiennych od przyjętych przez Kolegium wniosków co do zaprzestania przez skarżącego prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną.
Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w tym wywiadu środowiskowego) wynika, że B. P. choruje na Alzheimera, a ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność wymaga stałej pomocy i opieki drugiej osoby, którą zapewnia jej skarżący. Żona skarżącego jest pod stałą opieką lekarza pierwszego kontaktu i neurologa. Jak wynika z dołączonego do wniosku wykazu czynności, skarżący w ramach sprawowanej opieki, pomaga żonie w czynnościach higienicznych (w tym pomaga przy kąpieli, obcinaniu paznokci, strzyżeniu włosów co 3 tygodnie). Skarżący przygotowuje ubrania i pomaga przy ich ubieraniu, mierzy ciśnienie, podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, prasuje, pierze, umawia wizyty lekarskie - według potrzeb, robi zakupy, realizuje recepty raz na trzy dni, załatwia sprawy urzędowe - według potrzeb, pomaga przy wyjściu do kościoła raz w tygodniu, sporadycznie w sezonie letnim wykonuje czynności ogrodnicze, czyta pisma urzędowe, pomaga żonie w rozwiązywaniu krzyżówek raz na dwa dni, każdej nocy czuwa podczas snu, jeżeli pogoda na to pozwala, codziennie wychodzi z żoną na spacery. Skarżący wskazał ponadto, że żona potrzebuje pomocy w organizacji czasu wolnego oraz nadzoru w codziennych czynnościach, a dodatkowo wymaga wsparcia w kontaktach z innymi osobami, ponieważ często gubi wątek dialogu. Przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny ustalił, że w ramach sprawowanej opieki skarżący wykonuje czynności gospodarcze, obsługowe i pielęgnacyjne, w zależności od bieżących potrzeb i stanu zdrowia żony. Nadto, w wywiadzie odnotowano, że samodzielne funkcjonowanie żony skarżącego nie jest możliwe i że nie może zostawać sama w domu.
Zdaniem Sądu, Kolegium dokonało nieprawidłowej, wybiórczej oceny ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych, kładąc nacisk w uzasadnieniu decyzji tylko na niektóre z nich, i wywodząc z tego wniosek o zakresie sprawowanej opieki, który nie uniemożliwia skarżącemu prowadzenia gospodarstwa, choćby poprzez zarządzanie nim. Jak uznał bowiem organ II instancji, czynności wskazane i wykonywane przez skarżącego stanowią w większości typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Do tego typu czynności organ odwoławczy zaliczył przygotowywanie i podawanie posiłków, pranie, sprzątanie, czy też robienie zakupów, wskazując jednocześnie, że czynności te nie są wykonywane codziennie. Także czynności stricte opiekuńcze związane ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną żoną, do których organ odwoławczy zaliczył: podawanie lekarstw, mierzenie ciśnienia, towarzyszenie w wizytach lekarskich, czy też pomoc w ubraniu się nie stanowią czynności, które uniemożliwiają podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu, czy też zaangażowania w pracę w gospodarstwie rolnym.
W ocenie Sądu, z materiału dowodowego wynika, wbrew temu co przyjęło Kolegium, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną jest szeroki i uniemożliwia mu podjęcie aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie, ze względu na niepodważoną potrzebę stałej dyspozycyjności skarżącego związanej ze stanem zdrowia żony i jej kondycji psychicznej. Żona skarżącego wymaga stałej opieki, a skarżący jej taką opiekę zapewnia.
Organ odwoławczy nie uwzględnił bowiem ciągu czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych, które regularnie są wykonywane przez skarżącego wobec jego żony oraz specyfiki jej choroby, która powoduje, że niewątpliwie niezbędna jest stała obecność opiekuna i nadzór - choćby w zakresie przyjmowania leków przez podopieczną, a także monitorowanie jej bieżącego stanu i samopoczucia, co potwierdza wiążące w sprawie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, w którym stwierdzono konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium co prawda uznało, że sprawowana przez skarżącego opieka ma charakter swoistego dozoru nad żoną, jednak nie wzięło pod uwagę ewentualnych konsekwencji związanych z pozostawaniem przez skarżącego żony bez opieki czy nadzoru przez kilka godzin, pomijając całkowicie specyfikę choroby Alzheimera. Choroba ta ma bowiem charakter neurodegeneracyjny (stopniowa utrata komórek nerwowych) i jest najczęstszą przyczyną otępienia w wieku starszym. Powoduje nieodwracalne zmiany w mózgu, m.in. spadek zdolności do wydawania osądów i podejmowania decyzji w codziennych sytuacjach, jak również trudności w koncentracji i myśleniu, przez co może prowadzić do niemożności samodzielnego funkcjonowania chorego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2022 r., I SA/Wa 1594/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy, mający bezpośredni kontakt z osobą wymagającą opieki, wskazał, że samodzielne funkcjonowanie B. P. jest niemożliwe. Także skarżący, w toku postępowania, opisując sposób sprawowanej opieki wyjaśnił, że żona potrzebuje pomocy w organizacji czasu wolnego oraz nadzoru w codziennych czynnościach, a dodatkowo wymaga wsparcia w kontaktach z innymi osobami, ponieważ często gubi wątek dialogu. W takich okolicznościach, dla oceny zakresu niezbędnej pomocy wykluczającej aktywność zawodową opiekuna, nie ma przesądzającego znaczenia fakt, że podopieczny nie jest osobą leżącą, że sam porusza się po mieszkaniu, na co położyło nacisk Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Ocena wymaganego zakresu opieki podyktowana jest bowiem specyfiką choroby, która wymaga od opiekuna pozostawania w stałej dyspozycji do niesienia pomocy.
Ujawnione w toku postępowania okoliczności, których nie podważyło Kolegium, potwierdzają adekwatność niezbędnej opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną względem zakresu potrzeb określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, sporządzony wywiad środowiskowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącego nad żoną, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do charakteru schorzeń i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie podważa twierdzeń skarżącego
o sprawowaniu przez niego opieki nad żoną w sposób stały, długotrwały i kompleksowy. Wykonywanie przez opiekuna nawet zwykłych czynności związanych z zapewnieniem podopiecznemu właściwych warunków życia (w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom), z zapewnieniem stabilnego stanu zdrowia podopiecznego, których szczegółowy opis strona przedstawiła w trakcie postępowania, wchodzi w zakres opieki nad osobą niepełnosprawną uzasadniającej prawo do świadczenia, której organy nie zdołały podważyć ustaleniami przeciwnymi.
Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w orzecznictwie podkreśla się, że opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi jednak oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W toku kontrolowanego postępowania nie wykazano, aby B. P., w sposób niezaprzeczalny wymagającej opieki i pomocy we wszystkich sferach życia, pomoc świadczył kto inny niż skarżący. Ustalenia faktyczne wskazują, że skarżący zakresem i charakterem swoich działań daje żonie wsparcie, zaspokaja jej potrzeby, pomaga zachować właściwy stan zdrowia i jakość życia.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okoliczności dotyczące zakresu świadczonej przez skarżącego opieki nad żoną oraz ich związek z zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego nie został przez Kolegium podważony w sposób, który uzasadniał odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji za nieuzasadnione należało uznać stanowisko organu odwoławczego o braku istnienia związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w trybie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wnioskowi skarżącego z 19 sierpnia 2022 r. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym nie sprzeciwił się organ.