II SA/Gd 666/23

II SA/Gd 666/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 98a ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu B.K. i I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2023 r., nr SKO/Gd 3957/22 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących B. K. i I. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. K. i I. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 czerwca 2023 r., nr SKO/Gd 3957/22, którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 30 maja 2022 r., nr UN-N.3134.4.20.2019.MS,
i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Decyzją z 13 października 2017 r. Burmistrz Gminy Żukowo zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Ł., w gminie Żukowo na działki nr [...]-[...].
Zawiadomieniem z 20 maja 2019 r. organ I instancji poinformował skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w związku z jej podziałem.
Decyzją z 30 maja 2022 r. organ I instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka
nr [...] w kwocie 19 823,60 zł. Oceniając wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po podziale organ odwołał się do ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie 22 maja 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. W., w którym określono wzrost wartości nieruchomości
po podziale na kwotę 99 118 zł. Burmistrz Gminy Żukowo wyjaśnił przy tym,
że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie nr XXII/232/2016 z 22 marca 2016 r. stawka opłaty adiacenckiej została ustalona na poziomie 20%. Organ uznał wskazany operat szacunkowy za przydatny dowód w sprawie, który stanowił wiarygodną podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Odniósł się przy tym do kontroperatu przedłożonego przez stronę odmawiając mu wartości dowodowej wskutek zastosowania do wyceny działki przed i po podziale innych metod szacowania.
Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucili organowi I instancji oparcie się na nieaktualnym, wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym.
Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Gdańsku decyzją z 6 czerwca 2023 r. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy Żukowo
z 30 maja 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi
I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344), zwanej dalej u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu,
o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który
go sporządził (ust. 4).
Mając powyższe na uwadze Kolegium zauważyło, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 30 maja 2022 r., operat szacunkowy mający stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości po podziale, nie spełniał warunku,
o którym mowa w art. 156 u.g.n., ponieważ okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia upłynął w dniu 22 maja 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że aby przejść do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego po upływie
12 miesięcy od daty jego sporządzenia wpierw trzeba uzyskać stanowisko autora operatu szacunkowego, co do jego aktualności, a z akt sprawy nie wynika by organ
I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat
w niniejszej sprawie o potwierdzenie jego aktualności, co oznacza że sporządzony 22 maja 2019 r. operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu w sprawie.
Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. wyraźnie zakazuje "wykorzystywania" operatu po upływie określonego okresu. Nie ma tu znaczenia,
czy zdaniem organu nowa wycena zmieniałby cokolwiek w treści operatu z uwagi na daty szacunków, odnoszących się do zdarzeń z przeszłości. Ponadto, aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n. przewidują jedynie jednokrotne potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego skutkujące wydłużeniem jego ważności o okres 12 miesięcy liczonych od dnia upływu zasadniczego terminu ważności operatu szacunkowego wynikającego z postanowień art. 156 ust. 3 u.g.n.
Zdaniem Kolegium, oparcie się przez organ I instancji na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty adiacenckiej na jego podstawie narusza przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.,
co obligowało organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z 30 maja 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze wskazaniem konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego.
Skarżący wnieśli sprzeciw od opisanej wyżej decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 138 § 1 ust. 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1
zd. 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo zaistnienia w sprawie przesłanek ustawowych do uchylenia w całości decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania wobec faktu, że od momentu w którym decyzja podziałowa odnosząca się do nieruchomości stała się ostateczna (co miało miejsce 2 listopada 2017 r.) minęło już niemal 6 lat, a zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie jest możliwe wszczęcie (w tym ponowne wszczęcie) postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja podziałowa stała
się ostateczna;
2. art. 138 § 2a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawarcie
w zaskarżonej decyzji wytycznych co do wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w tym art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. - mimo, że organ I instancji dopuścił się błędnej wykładni tych przepisów;
3. art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez:
a. nie odniesienie się przez Kolegium do zarzutów pod adresem decyzji organu I instancji, w tym co do oceny operatu szacunkowego, zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu;
b. wewnętrzną sprzeczność ustaleń organu II instancji, wynikającą
z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która nie pozwala ustalić, czy operat szacunkowy badany przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji dotyczył wzrostu wartości nieruchomości po "stworzeniu warunków podłączenia
do sieci wodociągowej" czy też po "jej podziale";
4. art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. z uwagi na błędne pouczenie na stronie
4 zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżący zgodzili się, że operat szacunkowy z 22 maja 2019 r., wskutek upływu czasu i naruszenia przez organ I instancji art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. nie mógł zostać wykorzystany w sprawie. Niemniej, w ocenie skarżących fakt ten powinien skutkować wydaniem przez Kolegium decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji, i umorzeniem postępowania, bowiem od momentu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (2 listopada 2017 r.), minęło już niemal 6 lat. W konsekwencji, wobec treści przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n., limitującego czas w jakim może dojść do wszczęcia (w tym ponownego wszczęcia) i prowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie mogłoby zostać wszczęte (w tym ponownie wszczęte) jedynie przed dniem 2 listopada 2020 r.
Skarżący wyjaśnili, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani przedłużeniem postępowania odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Fakt, że sprawa ma się toczyć "od początku" oznacza, że dochodzi do jej ponownego wszczęcia.
W ocenie skarżących, wskutek upływu niemal 6 lat od momentu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, nie jest zatem możliwe na obecnym etapie ponowne rozpatrzenie przez organ I instancji sprawy ustalenia opłaty adiacenckiej.
Skarżący podnieśli ponadto, że wbrew dyspozycji art. 138 § 2a k.p.a., Kolegium nie określiło wytycznych dla organu I instancji w zakresie wykładni tych przepisów prawa, których błędnej wykładni dopuścił się organ I instancji, a które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżących, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy organ odwoławczy dokonał jakiejkolwiek oceny w tym zakresie, bowiem Kolegium nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu zarzutów zastosowania przez organ I instancji błędnej wykładni szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, uznając że byłoby to przedwczesne.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w nim wskazane.
Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 czerwca 2023 r.,
nr SKO/Gd 3957/22, mocą której uchylono do ponownego rozpoznania decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 30 maja 2022 r., nr UN-N.3134.4.20.2019.MS, ustalającą skarżącym B. K. i I. K. opłatę adiacencką
z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.
Tym niemniej sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego zakres obejmuje okoliczności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1606/96, wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1591/97, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).
Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Jak wynika z przytoczonych przepisów ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest w przypadku, gdy:
1. dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,
2. w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,
3. nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),
4. podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.
W niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od niewątpliwego wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z 13 października 2017 r. został dokonany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie P., gmina Żukowo i decyzja ta jest ostateczna od 2 listopada 2017 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Żukowie Nr XXII/232/2016 z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 1559), przewidująca stawkę opłaty w wysokości 20% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale.
Zasadniczą przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem projektu jej podziału. Przy czym, słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Dlatego też wzrost ten musi być potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (tak J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 693).
Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), który – zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. – określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak i w przepisach wykonawczych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555), zwanej dalej rozporządzeniem.
Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania na zlecenie organu został sporządzony przez biegłą, posiadającą uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, operat szacunkowy z 22 maja 2019 r., w którym określono wzrost wartości nieruchomości po podziale na kwotę 99 118 zł. Z przedstawionego zaś przez stronę kontroperatu z 6 listopada 2019 r. wynika, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł 14 641 zł.
W dniu 30 maja 2022 r. Burmistrz Gminy Żukowo wydał decyzję, w której uwzględniając wzrost wartości nieruchomości po podziale, wynikający z operatu szacunkowego z dnia 22 maja 2019 r., ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 19 823,60 zł. Organ I instancji stwierdził przy tym, że przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji, nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy uznał zaś, że wobec upływu 24 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 22 maja 2019 r., utracił on aktualność, a w związku z brakiem możliwości potwierdzenia jego aktualności, operat ten nie mógł stanowić dowodu w postępowaniu odwoławczym, co uzasadniało uchylenie decyzji I organu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego.
Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, wydanie decyzji kasacyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., albowiem, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przypisywanych organowi I instancji uzasadniających wydanie takiej decyzji.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W świetle zaś art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Z powyższych przepisów wynika, że najdalej operat szacunkowy może być wykorzystany na potrzeby sprawy przez 24 miesiące od daty jego sporządzenia. Powyższe regulacje mają walor zasady, która znajduje zastosowanie w okolicznościach, w których wartość rynkową nieruchomości określa się zgodnie z przepisem art. 151 ust. 1 u.g.n. jako szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.
Zasada ta może doznawać wyjątków, jeśli ustawodawca określi inny sposób określania istotnej dla wyceny daty i stanu nieruchomości. Sytuację taką przewiduje przepis art. 156 ust. 5 u.g.n. stanowiąc, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że jeśli z przepisów odrębnych wynikają określone, specyficzne dla danej instytucji prawnej, zasady ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb określenia wysokości opłaty czy odszkodowania, to reguły oceny przydatności dowodowej operatu określone w art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. mogą ustąpić im miejsca. Zatem jeśli w przepisach odrębnych dla określonych potrzeb lub warunków kwestie te zostały uregulowane inaczej, to te inne przepisy (odrębne) należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i art. 156 ust. 4 u.g.n. (tak E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 156).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jako przykład takich szczególnych regulacji wskazuje się przepisy dotyczące wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Podkreśla się bowiem, że wysokość tej opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; z 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; z 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; z 1 lutego 2019 r., II FSK 314/17, z 17 lutego 2022 r., II OSK 152/22, dostępne https://orzecznia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu do opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, takim przepisem odrębnym jest przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. i to jego regulacja uzasadnia brak potrzeby oceny operatu w świetle art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepis ten zawiera bowiem reguły ustalania wartości nieruchomości przed i po podziale stanowiąc, że określa się ją według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Oznacza to, że dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji.
Analizując dyspozycję art. 98a ust. 1b u.g.n. w kontekście historycznym wskazać należy, że przepis ten dodany został ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), i zmienił dotychczasową regułę określania wartości nieruchomości według cen z dnia, w którym wydana została decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, na rzecz jej ustalania według cen z dnia, gdy decyzja stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ustalenie wartości nieruchomości (przed i po podziale) nie ma więc obecnie związku ani z datą wydania decyzji o ustaleniu opłat adiacenckich, ani z datą, w której decyzja taka stała się ostateczna (E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 98a), co powoduje, że data sporządzenia operatu jest irrelewantna dla jego ważności (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2020 r., I SA/WA 217/20, LEX nr 3173870).
Ustawodawca jednoznacznie określił, że wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, jak słusznie zauważył organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna).
Celem reguł aktualizacji operatów określonych w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. było dążenie do zachowania aktualności wyceny w kontekście ewentualnych zmian w cenach transakcyjnych nieruchomości przyjmowanych do porównania (por. wyrok NSA z 1 lutego 2019 r., II FSK 315/17, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wycena dokonywana jest zaś na podstawie zdarzeń przeszłych i bazuje na archiwalnych transakcjach przyjętych do porównania, stąd przepis ten w tego rodzaju sprawach nie znajduje zastosowania. Na wycenę tę, a w konsekwencji i na wysokość opłaty adiacenckiej, nie ma wpływu późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, wtórne jej zagospodarowanie, kwestie związane z zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, degradacja nieruchomości, a także późniejszy potencjalny wzrost albo spadek cen na rynku obrotu nieruchomościami. Przy opłacie adiacenckiej czynnikiem mającym wyłączny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, ma być bowiem w świetle treści art. 98a ust. 1b u.g.n., geodezyjny podział nieruchomości. Zmiana ta dokonuje się zaś w ciągu jednego dnia, tj. w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedyną różnicę stanowi ilość działek i ich powierzchnia, pozostałe parametry nie ulegają zmianie.
Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej powinna uwzględniać ceny nieruchomości wynikające z transakcji dokonywanych w datach zbliżonych do daty podziału. Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 22 maja 2019 r. takie właśnie transakcje uwzględnił, bowiem przyjął do analizy okres od lutego 2015 r. do dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (str. 13 operatu). Także w przedstawionym przez stronę kontroperacie z 6 listopada 2019 r. rzeczoznawca majątkowy podobnie wyznaczył jako okres badania przedział czasowy od stycznia 2015 r. do października 2017 r. (str. 11 kontroperatu). Wskazane daty należy uznać za adekwatne z punktu widzenia treści art. 98a u.g.n., jako dotyczące okresu zbliżonego do daty podziału, który nastąpił w niniejszej sprawie w listopadzie 2017 r. Nie ma przy tym racjonalnych podstaw do sporządzania nowego operatu szacunkowego, jak wskazał organ odwoławczy, bowiem powtórnie należałoby uwzględnić ceny transakcyjne występujące na rynku nieruchomości w dacie zbliżonej do daty podziału. Kolegium nie wyjaśniło przy tym, w jaki sposób utrata aktualności operatu szacunkowego mogła wpłynąć merytoryczną weryfikację decyzji organu I instancji.
Niewątpliwie, w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Gminy Żukowo ustalająca skarżącym wysokość opłaty adiacenckiej została wydana po upływie okresu przydatności operatu ocenianej zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. , bowiem od daty sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 22 maja 2019 r., do chwili wydania decyzji w dniu 30 maja 2022 r., upłynęły ponad dwa lata. Ze względu jednak na odrębne regulacje materialnoprawne art. 98a ust. 1b u.g.n. odnoszące się do sposobu wyceny nieruchomości w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenkciej, zasady z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., na podstawie art. 156 ust. 5 u.g.n., nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.
W tej sytuacji brak uwzględnienia przez organ odwoławczy, na podstawie art. 156 ust. 5 u.g.n., przepisów odrębnych, których regulacje usprawiedliwiają odstąpienie od reżimu warunków z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dorowadziło Kolegium do błędnego stanowiska o wadliwości formalnoprawnej operatu i jego nieprzydatności dowodowej, a w konsekwencji do wadliwej oceny postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i do nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do stanowiska skarżących, iż w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem od momentu, w którym decyzja podziałowa odnosząca się do nieruchomości stała się ostateczna (co miało miejsce 24 stycznia 2018 r.) minęło już ponad 5 lat, a zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie jest możliwe wszczęcie (w tym ponowne wszczęcie) postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja podziałowa stała
się ostateczna, należy wyjaśnić, że art. 98a ust. 1 u.g.n. został znowelizowany ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Przed nowelizacją przepis ten stanowił, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Natomiast na skutek nowelizacji, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W świetle tej zmiany nie ulega żadnym wątpliwościom, że już nie ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, lecz wystarczające jest wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej we wskazanym wyżej terminie, licząc od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustawodawca w odmienny sposób uregulował przedawnienie wiążąc je wyłącznie z wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 kwietnia 2023 r., II SA/Sz 40/23, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że straciły na swojej aktualności poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi upływ terminu trzyletniego, wskazanego w art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej w decyzji ostatecznej.
Z akt sprawy wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana w dniu 13 października 2017 r., zaś operat szacunkowy zawierający wycenę nieruchomości przed i po podziale został sporządzony na zlecenie organu w dniu 22 maja 2019 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono skarżącym w dniu 28 maja 2019 r. Niewątpliwie zatem, w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy Żukowo wszczął postępowanie w terminie przewidzianym w art. 98a ust. 1 u.g.n. i wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy nie miał możliwości umorzenia postępowania w sprawie. Termin wynikający z przywołanego przepisu jest bowiem ściśle związany z okolicznością wszczęcia postępowania, a nie wydania decyzji. Ponadto, wbrew stanowisku skarżących, w sytuacji, w której decyzja organu I instancji zostaje uchylona przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania, nie dochodzi do "ponownego wszczęcia postępowania", dzięki decyzji kasacyjnej pozostaje ono w toku.
W ocenie Sądu, nie zachodziły podstawy do przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem organ odwoławczy wskutek wadliwego zastosowania przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., przy pominięciu dyspozycji art. 156 ust. 5 u.g.n., dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, których ten ostatni się nie dopuścił. Podkreślić przy tym należy, że przepisy art. 156 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.g.n. pomimo ujęcia ich w regulacji materialnoprawnej mają walor procesowy, albowiem regulują kwestie związane z przydatnością dowodową w postępowaniu wyjaśniającym określonej kategorii dowodu, jaką jest operat szacunkowy.
W istocie zatem sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., pomimo błędnego uzasadnienia, uznać należało za skuteczny, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. nie może zostać uznane za prawidłowe.
Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wynikających z uzasadnienia niniejszego wyroku i rozpozna sprawę w jej całokształcie. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium solidarnie na rzecz skarżących kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od sprzeciwu w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.