II SA/GD 664/22

II SA/Gd 664/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1344/23 - Wyrok NSA z 2024-07-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 29 września 2021 r. nr XXXVI/336/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
E. L. wniósł skargę na uchwałę nr XXXVI/336/2021 Rady Miejskiej w Bytowie z 29 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przylesie II" zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1. art. 6 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022 r. poz. 503), art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP polegające na istotnym naruszeniu przez Radę Miejską w Bytowie zasad sporządzania planu miejscowego, w tym nadużycie przysługującego Gminie Bytów władztwa planistycznego poprzez niezgodne z konstytucyjnymi zasadami równości i proporcjonalności oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia ograniczenie prawa własności skarżącego do działek nr [...]-[...] poprzez przeznaczenie tychże działek na teren zieleni urządzonej publicznej oraz sportu i rekreacji oznaczony symbolem 9-ZP/US oraz poprzez wprowadzenie na tymże terenie całkowitego zakazu lokalizacji budynków.
Wniósł skarżący o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...]-[...] oznaczonej na planie jako teren o symbolu 9-ZP/US. Wskazał, że działki te stanowią jego własność, a uchwalając przedmiotowy plan Rada Miejska w Bytowie przeznaczyła większą część działek nr [...]-[...] o powierzchni ok. 2,33 ha pod teren zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji (§ 27 ww. uchwały). Jednocześnie Rada Miejska w Bytowie przyjęła, że dla terenu 9-ZP/US, na którym umiejscowione są działki skarżącego, obowiązują w szczególności następujące ustalenia:
1. Przeznaczenie terenu: teren zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji. Dopuszcza się lokalizację ciągów pieszo-rowerowych, placu zabaw dla dzieci, boisk, siłowni zewnętrznej oraz innych obiektów i urządzeń służących do rekreacji i sportu. Dopuszcza się lokalizację miejsc parkingowych. Ustala się nakaz odtworzenia zbiornika wodnego.
2. Zasady kształtowania nowej zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: zakaz lokalizacji budynków. Nakaz urządzenia nie mniej niż 60% powierzchni terenu, jako powierzchni biologicznie czynnej z nasadzeniami rodzimej zieleni średniej i wysokiej.
Podniósł skarżący, że w toku procedury planistycznej w swoim piśmie z 28 września 2021 r. skierowanym do Burmistrza Bytowa wskazał, że jego "zamiarem i celem było przekształcenie działek nr [..] oraz działki [...] [omyłkowe określenie dotyczące działek nr [...] i [...] - przypis, skarżący] na działki budowlane (zabudowa jednorodzinna) lub względnie na działki o charakterze mieszkaniowo-usługowym". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części natomiast bezsprzecznie uniemożliwia mu realizację jego zamierzeń właścicielskich tym samym istotnie godząc w jego interesy prawne jako właściciela działek nr [...]-[...]. Zaskarżona uchwała uniemożliwia bowiem skarżącemu jakiekolwiek inne ich wykorzystanie, zgodne z jego wolą.
Dodał skarżący, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na próżno szukać jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej ingerencję w prawo własności skarżącego do działek nr [...]-[...] poprzez objęcie ich terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem 9-ZP/US o przeznaczeniu: teren zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji oraz poprzez jednoczesne całkowite wyłączenie tegoż terenu z możliwości zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Bytowie w istocie nie wskazała zatem w ogóle uzasadnienia dla tak drastycznego ograniczenia prawa własności właściciela działek nr [...]-[..]. W uzasadnieniu planu brak bowiem jakichkolwiek rozważań dotyczących tego konkretnego terenu, natomiast zawarto tam jedynie lakoniczne i ogólnikowe wywody dotyczące całego obszaru objętego planem, których nie sposób uznać za należyte, rzeczowe, adekwatne i odpowiednio szczegółowe uzasadnienie ograniczenia prawa własności skarżącego do przywoływanych działek. I tak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jedynymi ustaleniami, które w jakikolwiek sposób wiążą się z terenami zieleni publicznej urządzonej oraz sportu i rekreacji są:
• "Celem przygotowania mniejszego dokumentu jest ukształtowanie czytelnej struktury przestrzennej nowych terenów inwestycyjnych, powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie z miejskimi terenami publicznymi, zielenią urządzoną oraz istniejącym kompleksem handlowym.",
• "W projekcie przewidziano także funkcje uzupełniające związane z obsługą mieszkańców o przeznaczeniu zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji.",
• "Międzystrefowe powiązania funkcjonalne i komunikacyjne łączące miejskie przestrzenie publiczne i zespoły handlowe z zielenią zdecydowanie poprawią warunki oraz jakość zamieszkania tej części miasta.".
Z powołanych wywodów, które jako jedyne - i w dodatku w sposób bardzo ogólny -odnoszą się do terenu zieleni publicznej urządzonej oraz sporu i rekreacji, w żadnym razie nie wynika, ażeby przeznaczenie na wskazany cel zieleni publicznej urządzonej oraz sporu i rekreacji stanowiących własność skarżącego działek nr [...]-[...] było niezbędne (konieczne).
Zarzucił skarżący, że Rada Miejska w Bytowie podjęła zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej działek nr [...]-[...] stanowiących własność skarżącego z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego naruszając w ten sposób istotnie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Rada Miejska w Bytowie - wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności - w szczególności nie wykazała konieczności tak istotnego ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności działek nr [...]-[..] objętych terenem oznaczonym w planie symbolem 9-ZP/US.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bytowie wniosła o jej oddalenie podkreślając, że zarówno treść planu, jak i procedura jego uchwalenia były zgodne z przepisami prawa. Podała, że w obowiązującym studium dla gminy Bytów, przyjętym uchwałą Nr IX/77/2019 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 czerwca 2019 r. stworzono warunki umożliwiające elastyczne reagowanie w zakresie dostosowania planowania miejscowego do zmieniających się w czasie uwarunkowań i potrzeb.
Przystąpienie do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego nastąpiło w związku z potrzebą zapewnienia zrównoważonego rozwoju terenów położonych w północnej części Bytowa pomiędzy rozległym obszarem produkcyjno-składowym zlokalizowanym po stronie zachodniej a terenami mieszkaniowymi po stronie wschodniej. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium przedmiotowy teren został wskazany do objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w celu ukształtowania czytelnej struktury przestrzennej nowych terenów inwestycyjnych powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie z miejskimi terenami publicznymi, zielenią urządzoną oraz istniejącym kompleksem handlowym. Wedle zaleceń zawartych w studium uruchomienie nowych terenów inwestycyjnych, w tym handlu wielkopowierzchniowego w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy produkcyjnej wymagało ustanowienia jednolitych i spójnych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu z jednoczesnym zapewnieniem obsługi infrastrukturalnej oraz bezkolizyjnego funkcjonowania terenów o różnym przeznaczeniu. Wyznaczona w studium w środkowej części opracowania zieleń oraz uwarunkowania terenu kwalifikowały go do wykreowania jako strefy pośredniej w celu zniwelowania napływających uciążliwości z obszarów produkcyjnych w kierunku osiedli mieszkaniowych. Przedmiotowy teren wymagał pilnego uregulowania sytuacji planistycznej.
Zanim wprowadzono do projektu planu miejscowego określone rozwiązania przeprowadzono szczegółową analizę przestrzenno-środowiskową, na podstawie której opracowano wstępną koncepcję zagospodarowania przedmiotowego terenu. W myśl przestrzegania zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych w trakcie prac koncepcyjnych rozważano różne warianty poszczególnych planowanych zamierzeń. Ostatecznie, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, przyjęto rozwiązania uznane za najwłaściwsze w danych warunkach. Przystępując zatem do sformułowania głównych kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów zlokalizowanych w granicach projektu planu miejscowego postąpiono zgodnie z zaleceniami zawartymi w studium określającymi podstawowe działania urbanistyczne w obrębie strefy miejskiej polegające na:
a/ kontynuacji i rozwoju zabudowy (działanie obejmujące zainwestowane obszary - wraz z ich rezerwami przestrzennymi - które pozwalają na dalszy rozwój zabudowy i zainwestowania, stanowiący kontynuację i uzupełnienie dotychczas ukształtowanej struktury funkcjonalnej),
b/ rozwoju zabudowy (działanie obejmujące obszary niezainwestowane pozwalające na rozwój zabudowy i kształtowanie struktury funkcjonalnej). W pierwszej kolejności dotyczy to obszarów najlepiej predysponowanych do jej rozwoju z uwagi na dostęp do sieci drogowej, infrastruktury technicznej i położonych w sąsiedztwie ukształtowanych struktur.
c/ dążeniu do stworzenia spójnego systemu zieleni miejskiej i przestrzeni publicznych, poprzez skomunikowanie i połączenie ze sobą terenów zieleni urządzonej w jedną całość przestrzenną (z minimalną liczbą barier) oraz innych terenów zieleni, przestrzeni publicznych, oraz tras komunikacji pieszej i rowerowej. Na rysunku Studium wskazano podstawowe ciągi połączeń systemu zieleni miejskiej i przestrzeni publicznych, które należy podkreślać i wzmacniać w ramach sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem tras komunikacji pieszej i rowerowej. Jednocześnie zgodnie z ustaleniami studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powinno się wyznaczać kolejne, lokalne przestrzenie publiczne (place, skwery, tereny zieleni itp.) we wnętrzach poszczególnych jednostek i struktur przestrzennych - istniejących i projektowanych.
Powyższe wytyczne znalazły zastosowanie m.in. w postaci wyznaczonej strefy zieleni rozciągającej się przez cały obszar planu w kierunku sąsiadującego z opracowaniem kompleksu leśnego w północnej części miasta zgodnie z przywołanym powyżej zaleceniem c. Teren 9-ZP/US obejmujący działki skarżącego o numerach [...]-[...] tworzy połączenia w ramach systemu zieleni miejskiej i przestrzeni publicznych z uwagi na szereg uwarunkowań i predyspozycji do określonego w planie miejscowym przeznaczenia. Z analiz przeprowadzonych w trakcie prac nad projektem planu wynikało, że:
a/ w latach 1985-1994 nieruchomość skarżącego objęta były miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Bytów - perspektywa 2000, uchwalonym w dniu 29 listopada 1985 r. uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Bytowie Nr IX/48/85, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Słupskiego Nr 1 z 15 stycznia 1987 r. pod poz. 5. Według ówczesnego planu ww. działki położone były: działki nr: [...] i [...] na terenach upraw polowych (RP), działka nr [...] w części stanowiła teren łąk i pastwisk (RZ) oraz teren nieużytków (IN);
b/ w latach 1994-2003 powyższe działki objęte były miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Bytów - perspektywa 2010, uchwalonym uchwałą Nr V/42/94Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 13 grudnia 1994 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Słupskiego Nr 42 z 16 grudnia 1994 r. pod poz. 242. Według tego planu ww. działki położone były nr: [...] i [...] na terenach czynnie biologicznych (RB), działka nr [...] w większości stanowiła zieleń ZP/ZI (parki, skwery, cmentarze) oraz wody powierzchniowe (W) i tereny biologicznie czynne (RB);
c/ w obowiązującym od 2012r. do 2019 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bytów, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Bytowie Nr XXIV/190/2012 z dnia 31 października 2012 r. działki nr: [...]-[...] położone są na terenie wskazanym do zalesień, ponadto część działki nr [...] stanowi teren wód powierzchniowych;
d/ w obowiązującym od 2019 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bytów, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Bytowie Nr IX/77/2019 z dnia 26 czerwca 2019 r. działki nr: [...]-[..] położone są na terenie wskazanym do zalesień, ponadto część działki nr [...] stanowi teren wód powierzchniowych;
e/ na teren obejmujący ww. działki burmistrz Bytowa nie wydawał decyzji o warunkach zabudowy;
f/ w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w Bytowie przedmiotowe działki oznaczone są jako grunty orne (RIVb), pastwiska trwałe (PsV) oraz nieużytki (N):
g/ na zdjęciach archiwalnych pozyskanych z geoportalu ortofotomapa oraz aplikacji Google Earth pro na działce nr [...] znajdował się zbiornik wodny, którego zarys pokrywał się z konturem klasoużytku oznaczonym literą "N"; '
h/ teren przedmiotowych działek jest nachylony z tendencją spadkową w kierunku południowym.
Na podstawie przeprowadzonych analiz w zakresie uwarunkowań występujących w obrębie planu "Przylesie II" w projekcie dokonano rozstrzygnięć przestrzennych, uwzględniających w możliwie maksymalnym stopniu zarówno interesy prywatne, jak i konieczne inwestycje publiczne. W rezultacie została przyjęta racjonalna struktura funkcjonalno-przestrzenna o spójnych i jednolitych zasadach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju terenów po stronie zachodniej w północnej części planu wyznaczono tereny produkcyjno-składowe U,P jako kontynuację już istniejącej w tym rejonie strefy z obiektami produkcyjnymi, natomiast po stronie wschodniej jako funkcję pośrednią i z niższą uciążliwością zaplanowano tereny mieszkaniowo-usługowe oznaczone symbolami 1 i 2 MN,U. Oba tereny powiązano komunikacyjnie i infrastrukturalnie. Teren 2-MN,U jest już częściowo zainwestowany budynkami o przeznaczeniu mieszkaniowym oraz składowym. Z uwagi na bliskie sąsiedztwo istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. J. na powyższym terenie nie dopuszczono również funkcji produkcyjnej. Zabieg ten pozwoli na zrównoważony rozwój terenów oraz bezkolizyjne funkcjonowanie obszarów o różnym przeznaczeniu.
Na działkach skarżącego, po zapoznaniu go z powyższą wstępną koncepcją, zaprojektowano teren zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji oznaczony symbolem 9-ZP/US oraz teren 1-MN o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdujący się na obszarze, który zgodnie z kierunkami studium jest terenem wskazanym do zalesień.
Rada Miejska w Bytowie uznała, że wprowadzona na działce skarżącego funkcja mieszkaniowa ( teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce [...] oznaczony symbolem 1-MN) została zaprojektowana w oparciu o racjonalne wykorzystanie przestrzeni miasta z uwzględnieniem wysokich potrzeb mieszkańców związanych z rozwojem budownictwa mieszkaniowego. Kierunek ten koresponduje z zabudową działek sąsiednich. Określone przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącego w części zlokalizowanej w granicach terenu 9-ZP/US było uzasadnione dotychczasowym sposobem użytkowania, położeniem nieruchomości i zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Akt ten, jak i poprzednie nieobowiązujące już dokumenty planistyczne, zakładał na przedmiotowych działkach funkcje zielone i rolne z wyszczególnieniem zbiornika wodnego. Polityka przestrzenna gminy w powyższym zakresie była konsekwentna w okresie kilkudziesięciu lat, co ostatecznie znalazło swój wyraz w zapisach planu miejscowego "Przylesie II".
Rada Miejska w Bytowie stoi na stanowisku, że przywołany w treści skargi zarzut dotyczący nadużycia władztwa planistycznego nie znajduje uzasadnienia. Przyjęcie w planie miejscowym określonych rozwiązań nastąpiło po przeprowadzeniu m.in. wnikliwej analizy uwarunkowań przestrzennych i przyrodniczych, w wyniku rozważenia interesów indywidualnego i publicznego, po uwzględnieniu oczekiwań skarżącego odnośnie przeznaczenia nieruchomości na cele związane z budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym. Skarżący, wiedział o założeniach planu. Na spotkaniu w dniu 27 listopada 2020 r. w Urzędzie Miejskim skarżący zapoznał się ze wstępnym projektem planu miejscowego oraz uzasadnieniem dla przyjętych w nim rozwiązań. Po zapoznaniu ze wstępnym projektem dokumentu ww. stwierdził, że:
" - ilość terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe na gruncie, którym dysponuje jest zbyt mała;
- teren, na którym wcześniej znajdował się zbiornik wodny (dz. [...]) jest przez niego osuszony i pozwala na zagospodarowanie inwestycyjne bez konieczności jego odtworzenia;
- skarżący zadeklarował, że przedstawi własną propozycję zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości;
- w ocenie skarżącego tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną na jego nieruchomości powinna przejąć gmina za stosownym odszkodowaniem".
Skarżący, tak jak pozostali właściciele nieruchomości objętych planem, mieli możliwość złożenia wniosków do projektu planu i złożenia uwag do projektu planu. Skarżący tego nie uczynił. Dopiero w przeddzień uchwalenia planu skarżący skierował swój wniosek do projektu planu, który nie uwzględnił żadnych uwarunkowań przestrzennych dla tego terenu oraz ustaleń studium i warunków przestrzenno-przyrodniczych.
W tym stanie rzeczy, Rada wniosła o oddalenie skargi bowiem w jej ocenie wykazane zostało, że ingerując poprzez władztwo planistyczne w sferę prawną skarżącego, stanowiąc o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Rada Miejska w Bytowie kierowała się uwarunkowaniami przestrzennymi i przyrodniczymi, które w stosunku do tego terenu, od lat 90- tych wskazywały na konieczność przeznaczenia ww. terenu pod zalesienie oraz pod wody powierzchniowe i tereny biologicznie czynne, stwarzając skarżącemu możliwości innego przeznaczenia, zgodnego z jego wolą części działki Nr [..] -pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała nr XXXVI/336/2021 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 29 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przylesie II" w części dotyczącej działek [...]-[..]. Kontrolę tę w niniejszym postępowaniu uruchomiła skarga złożona przez E. L. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40) – w skrócie "u.s.g.".
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności Sąd musiał zatem zbadać, czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego powoduje konieczność odrzucenia skargi (vide art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, że zgodnie z treścią art. 101 ust 1 u.s.g. zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu, gdy wywołuje dla niego negatywne następstwa prawne np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12, LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Interes prawny skarżącego musi zostać zatem naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny musi być zatem aktualny. Nie może to być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II SA/Łd 1438/10). Musi to być również interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376). Należy też dodać, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych - prawem gwarantowanych - uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do odrzucenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż poza sporem pozostaje, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działek nr [...]-[...] zlokalizowanych w Bytowie. W niniejszej sprawie skarżący wyjaśnił, że swój interes prawny do złożenia skargi wywodzi jedynie z faktu ochrony własnego prawa podmiotowego, tj. własności działek wskazanych powyżej, zarzucając zaskarżonej uchwale planistycznej, że jej ustalenia naruszają jego prawnie chroniony interes oraz uprawnienie skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - poprzez istotne ograniczenie, a w zasadzie zakaz zabudowy jego nieruchomości niemal w całości.
Mając na uwadze te wyjaśnienia skarżącego Sąd uznał, że wykazał on naruszenie swego interesu prawnego w odniesieniu do części postanowień przedmiotowego planu miejscowego, które dotyczą jego nieruchomości, tj. działek nr [...]-[..].
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżącego Sąd zważał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 503) – w skrócie "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08, LEX nr 574411, teza 1).
W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 - 3, natomiast standardy dokumentacji określa wydawane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie. W przypadku kontrolowanego aktu było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie").
Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z przepisów u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. K 27/00 (OTK 2001/2/29, Baza Orzeczeń LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.
Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określony sposób, w części skutecznie zaskarżonej, czyli w zakresie ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżącego, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu - skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie dostrzegł także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.
Z dokumentacji planistycznej wynika, że w dniu 1 lipca 2020 roku Rada Miejska w Bytowie podjęła uchwałę nr XX/201/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przylesie II". Obwieszczenie z dnia 22 października 2020 roku o przystąpieniu do sporządzenia ww. planu oraz o przystąpieniu do opracowania prognozy oddziaływania na środowisko a także możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone w lokalnej prasie, Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Bytowie oraz wywieszone na jego tablicy ogłoszeń. Pisemnie zawiadomiono o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.
Jednocześnie z dokumentacji planistycznej wynika, że Burmistrz Bytowa - zgodnie z wymaganiami u.p.z.p. - upubliczniał informacje dotyczące przeprowadzanej procedury planistycznej, zamieszczając stosowne powiadomienia w lokalnej prasie, Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Bytowie oraz wywieszając je na tablicy ogłoszeń Urzędu.
W ten sposób obwieścił o pierwszym wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w okresie od 10 maja do 1 czerwca 2021 r.; terminie dyskusji publicznej w dniu 20 maja 2021 r. oraz terminie wnoszenia uwag do dnia 17 czerwca 2021 r. W dniu 20 maja 2021 roku odbyła się pierwsza dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, jednak - co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół z listą osób biorących udział w dyskusji – poza przedstawicielami urzędu gminy, autorem projektu planu oraz Zastępcą Burmistrza nikt się nie stawił.
W aktach organu znajduje się również wykaz uwag zgłoszonych do projektu planu, obejmujący uwagi E. S.A. oraz P. (obie zostały uwzględnione). Uwagę wniósł także jeden z właścicieli działki domagając się obniżenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej z 15% na 10% (uwaga została uwzględniona).
Podejmując zaskarżoną uchwałę w dniu 29 września 2021 r. Rada stwierdziła, iż przepisy miejscowego planu nie naruszają ustaleń obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bytów", przyjętego uchwałą nr IX/77/2019 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 czerwca 2019 r.,– zwanego dalej "Studium", a więc spełniła wymóg określony w art. 20 u.p.z.p..
Należy dodać, że rysunek planu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, co wynika również z tekstowej części planu (vide § 2 pkt 1 uchwały). Także cała procedura planistyczna - poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały, w szczególności dotycząca wykładania kolejnych projektów planu do publicznego wglądu, przeprowadzona została z wykorzystaniem rysunku planu sporządzonego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000.
Skarżący nie podnosił zarzutów pod adresem trybu sporządzenia planu, zaś Sąd kontrolując akta planistyczne i zachowanie ustawowej sekwencji czynności statuowanych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z urzędu nie dostrzegł uchybienia tym przepisom. W konsekwencji przyjęto, że zachowana została procedura sporządzania planu.
Dokonując dalszej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd zważył, że zgodnie z zaskarżoną uchwałą działki skarżącego nr [...]-[...] o łącznej powierzchni 3,1306 ha, zostały przeznaczona w części pod "tereny zieleni urządzonej publicznej oraz sportu i rekreacji" (symbol 9-ZP/US) a w części pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol 1MN). Jej znikoma część - przylegająca do terenu 01KDZ, znalazła się natomiast w granicach terenu przeznaczonego w planie pod teren drogi wewnętrznej ( symbol 04-KDW). Zasadności przeznaczenia tej niewielkiej części jego nieruchomości pod drogę wewnętrzną oraz przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną skarżący w żaden sposób nie kwestionował.
Uzasadniając częściowe przeznaczenie terenu skarżącego pod zieleń urządzoną publiczną oraz sport i rekreację Rada wyjaśniła, że wyłączenie spod zabudowy tej części działek skarżącego – częściowo podmokłej, gdzie zlokalizowany był zbiornik wodny, jest podyktowane istniejącymi warunkami i zgodne z ustaleniami Studium, które położyło nacisk na konieczność ukształtowania czytelnej struktury przestrzennej nowych terenów inwestycyjnych powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie z miejskimi terenami publicznymi, zielenią urządzoną oraz istniejącym kompleksem handlowym. Podkreśla Sąd, że teren opracowania planu objął powierzchnię ok. 23 ha położoną pomiędzy strefą produkcyjno-składową miasta a osiedlem zabudowy jednorodzinnej, gdzie w studium w środkowej części terenu objętego planem został wyznaczony teren zieleni. W Studium zawarte zostały zalecenia stworzenia spójnego systemu zieleni miejskiej i przestrzeni publicznych poprzez skomunikowanie i połączenie ze sobą terenów zieleni urządzonej w jedną całość przestrzenną. Studium przed sporządzanymi planami postawiło zadanie wyznaczania kolejnych, lokalnych przestrzeni publicznych we wnętrzach poszczególnych jednostek i struktur przestrzennych – istniejących i projektowanych (str. 17 Studium część B). Plan zakłada odtworzenie zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] należącej do skarżącego, który został zasypany.
Z treści Studium wynika, że obszar projektu planu zlokalizowany jest na terenach o następujących funkcjach: produkcyjno-składowe (rozwój), tereny produkcyjno-składowe (kontynuacja i uzupełnienie), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (rozwój), tereny wskazane do zalesień, tereny leśne, tereny wód powierzchniowych śródlądowych oraz obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Studium dopuszcza rozszerzenie i uzupełnienie ustalonych kierunków zagospodarowania w ramach innych funkcji, jeśli nie kolidują one z funkcją główną, nie zmieniają zasadniczego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego, jak również nie oddziałują na tereny sąsiednie w sposób ograniczający realizację podstawowych kierunków zagospodarowania.
Rada przeznaczenie terenów należących do skarżącego położonych w środkowej części opracowania przestrzennego pod zieleń uzasadniła koniecznością wykreowania go jako strefy pośredniej w celu zniwelowania napływających uciążliwości z obszarów produkcyjno-składowych w kierunku osiedli mieszkaniowych.
W ocenie Sądu Rada należycie uzasadniła przeznaczenie części działek skarżącego pod zieleń urządzoną publiczną oraz tereny sportu i rekreacji. Jak wykazała bowiem, o sposobie przeznaczenia tych części działek skarżącego w zaskarżonym planie zadecydowały ich naturalne warunki i ukształtowanie. Na części działki nr [...] znajduje się zbiornik wodny, do tego oddziela ona zabudowę produkcyjno-składową oraz bazę straży pożarnej położoną wzdłuż ul. W. od projektowanej oraz istniejącej dzielnicy zabudowy jednorodzinnej. Celem oddzielenia niekorzystnego sąsiedztwa produkcyjno-składowego od zaplanowanej na działce skarżącego terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej konieczne było wprowadzenie pasa zieleni celem zapewnienia bezkolizyjnego i jak najmniej uciążliwego funkcjonowania strefy mieszkalnej. Zieleń urządzona zaplanowana na działce nr [...] i w części na działce nr [...] stanowi pas zieleni i tereny sportu i rekreacji oddzielające osiedle zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej od terenów zainwestowanych obiektami usługowymi, w tym wielkopowierzchniowymi o pow. sprzedaży pow. 2000 m2. Jednocześnie dostrzega Sąd, że wydzielony pas publicznej zieleni urządzonej uzyska połącznie z terenem leśnym pomiędzy ulicami W.S., M. D. a J., przy których zlokalizowane są wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne. Teren zielony też zapewni bufor zieleni od terenów niekorzystnych dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i pozwoli zachować enklawę ciszy i niskiego natężenia ruchu kołowego. A jednocześnie zapewni dostęp mieszkańców do terenów rekreacji, sportu oraz zieleni.
Wydzielenie tych przestrzeni zieleni publicznej oraz sportu i rekreacji stanowi o ukształtowaniu jednoznacznych stref mieszkalnych i produkcyjno-składowych oraz usługowych z pominięciem niekorzystnego oddziaływania tych drugich na pierwszą.
W kontekście tego ustalenia można dodać, że jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni krajobrazowej /urządzonej/ w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) – tak NSA w wyrokach z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz 8 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1742/22. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21: "W kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej (...) w zasadniczy sposób wpływa na poziom życia (...) mieszkańców (...) rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280)."
W skardze zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1. art. 6 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Nie uznaje Sąd zasadności tych zarzutów.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, czyli - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że z jednej strony - gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może w istotny sposób ograniczać prawo własności nieruchomości, a z drugiej – właśnie z tego powodu, jej działania w tej materii muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Obligatoryjne elementy treści planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wynika z niego w szczególności, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo (według brzmienia ustawy z daty uchwalania zaskarżonego planu) m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wynika zaś, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Z drugiej strony każda gmina ma obowiązek zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty wymienionych przykładowo w art. 7 ust. 1 u.s.g. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; zieleni gminnej i zadrzewień.
Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ winien ważyć interes publiczny i interesy prywatne. To zasada proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zobowiązuje do ważenia wskazanych interesów. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparto na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, mających szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że uwzględnienie prawa własności nie stanowi jedynego celu, jakim kierują się organy planistyczne w procedurze planistycznej. W okolicznościach tej sprawy należało także uwzględnić potrzebę zapewnienia ogólnodostępnych terenów zielonych praz sportu i rekreacji na obszarze objętym planem miejscowym, zwłaszcza w sytuacji sąsiadowania osiedla zabudowy jednorodzinnej i planowanego rozwoju tego osiedla z terenami produkcyjno-składowymi i terenami intensywnych usług.
Przedstawione przez Radę Miejską w Bytowie motywy działania i podstawy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności skarżącego, pozwalały zatem przyjąć, że organy gminy nie nadużyły władztwa planistycznego w tej sprawie.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia działek skarżącego organy gminy należycie wyważyły interesy, tj. interes prywatny skarżącego, odzwierciedlający się w poszanowaniu jego prawa własności nieruchomości, i interes publiczny, przemawiający m.in. za dbaniem o komfort życia i mieszkania mieszkańców poprzez zapewnienie oddzielenia od terenów generujących uciążliwości wobec funkcji mieszkalnej oraz ładu przestrzennego poprzez zapewnienie połączeń terenów zielonych w ramach granic miasta. Oczywistym jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany miejscowe ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają zatem ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9 u.p.z.p.. Należy dodać, że prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom imperium planistyczne.
Trzeba przy tym podkreślić również, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Pod pojęciem "zaspokajanie" należy przy tym rozumieć wszystkie formy prawne, którymi może się posłużyć gmina i które zostały jej przyznane prawem w celu realizacji zadań. W odniesieniu zatem do zadań związanych z ładem przestrzennym, gospodarką nieruchomościami, ochroną środowiska i przyrody oraz gospodarką wodną; kulturą fizyczną i turystyką, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; zieleni gminnej i zadrzewień realizacja owych zadań wiąże się w pierwszym etapie w szczególności z ich zaplanowaniem w oparciu o przepisy u.p.z.p.
Powyższe oznacza, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną skarżącego, naruszająca przysługujące mu atrybuty prawa własności, została przeprowadzona z należytym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych w ramach władztwa planistycznego gminy środków, co w ocenie Sądu oznacza, że Rada - stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu skarżącego i sposobie jego zagospodarowania - nie nadużyła władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie organ wyjaśnił bowiem przesłanki, którymi kierował się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności skarżącej. Przyznać należy racje skarżącemu, że owo stanowisko, nie znalazło się w uzasadnieniu do uchwały, jednak w toku procedury planistycznej zapoznano skarżącego z projektem ustaleń wobec należącego do niego terenu i miał on możliwość wzięcia udziału w dyskusji publicznej nad projektem planu, a także złożenia uwag co do planowanego przeznaczenia. Jednak tego nie uczynił. Wniosek o zmianę przeznaczenie został przez niego złożony już po zamknięciu procedury udziału mieszkańców w trybie sporządzania planu i nie mógł odnieść skutku, a także organ uchwałodawczy gminy nie miał już możliwości uargumentowania swojego stanowiska.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i rozważania należy uznać, że akta odzwierciedlające procedurę planistyczną i wyjaśnienia przedstawione przez organ w toku postępowania sądowego pozwalają stwierdzić, że dołożył on należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym należycie rozważył konieczność dokonania ingerencji w sferę prawną skarżącego.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że w ramach kontroli zaskarżonej uchwały Sąd nie może narzucić gminie konkretnych rozwiązań planistycznych, gdyż ta kwestia pozostaje w sferze kompetencji organów gminy, które decydują o sposobie przeznaczenia i warunkach zagospodarowania terenu. W ramach sądowej kontroli, opartej o art. 28 u.p.z.p., sąd bada tylko, czy realizując to zadanie gmina nie nadużyła władztwa planistycznego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną, ponieważ wprowadzając zakwestionowane przez skarżącego zapisy w zaskarżonej uchwale organ nie naruszył istotnie ani zasad, ani trybu sporządzania planu miejscowego, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ją oddalił.