II SA/GD 661/23

II SA/Gd 661/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 940/24 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
art. 7
Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w G., D.L, M.K. i S.B. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia 14 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków oddala skargę.
Uzasadnienie
J. Spółka z o.o., D. L., S. B. i M. K., będący współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w Gdyni, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Prezydenta Miasta Gdyni z 14 i 21 czerwca 2023 r. polegającą na odmowie wyłączenia karty adresowej budynku przy ul. [..] w Gdyni z gminnej ewidencji zabytków, domagając się uznania tej czynności za bezskuteczną i zobowiązania Prezydenta Miasta Gdyni do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów niniejszego postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki zastępstwa procesowego z uwagi na precedensowość niniejszej sprawy i dotychczas poniesione koszty w wysokości 7800 zł.
Zdaniem skarżących, czynność ta dokonana została bowiem z naruszeniem:
1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez odmówienie wyłączenia karty adresowej z gminnej ewidencji zabytku z powodu włączenia obiektu, zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni, do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie występuje karta ewidencyjna tej nieruchomości, przez co organ naruszył przepisy procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
2. § 18b ust. 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 57), poprzez dokonanie czynności nieznanej porządkowi prawnemu – "aktualizacji" – co w rzeczywistości oznacza próbę obejścia prawa i sporządzenia nowej karty adresowej i włączenia jej do gminnej ewidencji zabytków bez uprzedniego powiadomienia o tym właściciela, z pominięciem 14 – dniowego terminu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy;
3. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, że wskazany w zaskarżonej czynności obiekt jest zabytkiem w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do uznania go za zabytek, która to samowola organu dodatkowo stanowi uchybienie zaskarżonego aktu w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a ponadto świadczy o tym, że organ w sposób nieuzasadniony przedkłada interes społeczny nad interes indywidualny, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy;
4. art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 powołanego rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i włączenie do gminnej ewidencji zabytków karty dotyczącej obiektu, którego dane nie są wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym i które nie dają przesłanek do uznania obiektu jako zabytek indywidualny w rozumieniu ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami oraz utrzymywanie w ewidencji tego obiektu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy;
5. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, albowiem, w ocenie skarżących, utrzymywanie obiektu w ewidencji w sposób nieuprawniony narusza ich prawo własności, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy;
6. art. 7 Konstytucji RP, poprzez niepowiadomienie właściciela zabytku o "aktualizacji" karty przed jej dokonaniem, co stanowi naruszenie przepisów postępowania – obowiązku działania w sposób praworządny – mający wpływ na wynik sprawy;
7. art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, rzetelności i sprawności działania administracji publicznej, naruszenie zasad postępowania przed organem administracji publicznej poprzez nieproporcjonalne nakładanie ograniczeń na właściciela obiektu poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy;
8. § 16 powołanego rozporządzenia poprzez niewyłączenie budynku znajdującego się pod adresem Gdynia ul. [...] z ewidencji zabytków w sytuacji, w której ani interes społeczny ani przesłanka świadectwa minionej epoki, ani też inne poszczególne przesłanki ustawowe (wartość naukowa, artystyczna, historyczna) nie występują, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazali, że budynek przy ul. [...] w Gdyni został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta Gdyni, która została przyjęta zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 1 marca 2016 r., nr 4206/16/VII/U. Zdaniem skarżących, usunięcie tego budynku z ewidencji doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z § 16 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia przesłanką wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków jest fakt, że obiekt przestał być zabytkiem. W ocenie zaś skarżących, będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt nie dość, że nie był zabytkiem w momencie włączenia do gminnej ewidencji zabytków to i nie jest zabytkiem. Skarżący wskazali przy tym, że Prezydent Miasta Gdyni jako podstawę prawną odmowy wyłączenia wskazuje art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jednakże, zdaniem skarżących, obiekt ten nie jest włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków albowiem brak jest karty ewidencyjnej tego budynku a bez karty nie występuje włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W piśmie z dnia 8 maja 2023 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków potwierdził, że nie jest w posiadaniu karty zabytku przedmiotowego obiektu. Żaden inny organ również nie jest w posiadaniu tej karty. Tym samym, Prezydent nie dokonał weryfikacji danych zawartych w karcie adresowej przed jej włączeniem do ewidencji, do czego był zobowiązany na podstawie § 14 powołanego rozporządzenia.
Nadto, zdaniem skarżących, obiekt ten nie posiadał i nadal nie posiada cech zabytku. W ocenie skarżących, obiekt ten został włączony do gminnej ewidencji zabytków omyłkowo, gdyż sam budynek nie zawiera w sobie istotnych wartości zabytkowych ani też jego istnienie nie utrzymuje żadnej historycznej ciągłości zabudowy istotnej z urbanistycznego historycznego punktu widzenia. Na dowód tego skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dołączonej do skargi opinii prof. dr hab. K. Z. oraz dr M. K.
Skarżący wnieśli także o zastosowanie przy ocenie prawnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 z uwagi na niedopuszczalność włączenia do gminnej ewidencji zabytków obiektów, które nie są objęte prawną formą ochrony zabytków wynikającą z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ani też nie są skutecznie włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków (brak odpowiedniej karty tego obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków).
Skarżący podkreślili również, że nie zostali zawiadomieni na etapie sporządzania aktów notarialnych kupna przedmiotowej nieruchomości o włączeniu karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł na wstępie o odrzucenie skargi, wskazując, że na zaskarżoną czynności ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje skargi.
Z ostrożności procesowej, Prezydent wniósł jednocześnie o oddalenie wniesionej skargi, wskazując, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.
Organ wyjaśnił przy tym, że budynek położony przy ul. [...] w Gdyni został włączony do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków na podstawie zarządzenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 grudnia 2010 r. Pismem z dnia 30 maja 2011 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków powiadomił Prezydenta Miasta Gdyni o włączeniu m.in. budynku przy ul. [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i konieczności sporządzenia Gminnej Ewidencji Zabytków, stosownie do treści art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Prezydent Miasta Gdyni miał zatem obowiązek dokonania stosownego wciągnięcia do Gminnej Ewidencji Zabytków. Budynek ten został włączony przez Prezydenta Miasta Gdyni do Gminnej Ewidencji Zabytków w aneksie do Programu Opieki nad Zabytkami Miasta Gdyni na lata 2011 – 2014, przyjętym uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 23 listopada 2011 r., nr XIV/269/11. Gminna Ewidencja Zabytków została przyjęta zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 1 marca 2016 r., nr 4206/16/VII/U.
Prezydent podkreślił, że wpis nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków nastąpił na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w Gminnej Ewidencji Zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Pismem z dnia 30 maja 2011 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał Prezydentowi Miasta Gdyni, mając na uwadze zmiany zeszłe w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wraz z zarządzeniem nr 20 i 21 z dnia 6 grudnia 2010 r., wraz z Wyciągiem z Wykazu Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków – Gmina Gdynia, przekazał listę nieruchomości podlegających włączeniu do gminnej ewidencji zabytków. Tym samym nie naruszono art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a procedura wyłączenia nieruchomości jest niemożliwa bez wyłączenia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku nieruchomości z wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Przy tym, Prezydent wskazał, że drogą e-mailową zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Gdańsku z prośbą o potwierdzenie czy nieruchomość przy ul. [...] w Gdyni została faktycznie ujęta i nadal znajduje się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków na co otrzymał odpowiedź twierdzącą.
Nadto, Prezydent podkreślił, że zgodnie z § 18 powołanego rozporządzenia przed włączeniem nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków Prezydent Miasta weryfikuje jedynie czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. Prezydent nie ma zatem uprawnień do weryfikacji czy Wojewódzki Konserwator Zabytków właściwie zinterpretował walory nieruchomości. Organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej i nie ma podstaw do badania cech przedmiotu podlagającego wpisowi pod kątem spełniania ustawowych przesłanek uznania nieruchomości za zabytek.
Co więcej, odnosząc się do zarzutu niepoinformowania skarżących w włączeniu karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków organ podkreślił, że do włączenia karty doszło w dniu 23 listopada 2011 r. a § 18b ust. 4 powołanego rozporządzenia został dodany w 2019 r. a co więcej w dacie włączenia skarżący nie byli właścicielami tego obiektu.
Przy piśmie procesowym z dnia 21 września 2023 r. Prezydent przedłożył do akt pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2023 r. o odmowie wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Gdyni i wniósł o jego dopuszczenie w sprawie na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, w tym objęcia spornej nieruchomości Wojewódzką Ewidencją Zabytków oraz calowość pozostawania w Gminnej Ewidencji Zabytków.
W piśmie z dnia 2 października 2023 r. skarżący sprecyzowali wniesioną skargę oświadczając, że jej przedmiotem jest czynność Prezydenta Miasta Gdyni polegająca na odmowie wyłączenia karty adresowej budynku z gminnej ewidencji zabytków.
Przy piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2024 r. skarżący przedłożyli do akt sprawy pismo Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 15 listopada 2023 r., w którym wskazano, że w zasobach tegoż Instytutu nie ma karty ewidencyjnej dla budynku znajdującego się w Gdyni przy ul. [...]. Skarżący wnieśli przy tym o przeprowadzenie dowodu z tego pisma na okoliczność, że Narodowy Instytut Dziedzictwa i Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie posiadają karty ewidencyjnej obiektu położonego przy ul. [...] w Gdyni a co za tym idzie, Prezydent Miasta Gdyni nie uzgodnił uprzednio z konserwatorem zabytków aktualizacji karty adresowej znajdującej się w gminnej ewidencji zabytków i nie zweryfikował zgodności karty adresowej z kartą ewidencyjną a ponadto nie ma podstaw prawnych aby twierdzić, że przedmiotowy obiekt jest włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków wskutek braku karty ewidencyjnej w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy dokonanej przez Prezydenta Miasta Gdyni w dniu 14 czerwca 2023 r., ponowionej jedynie w piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r., czynności – odmowy wyłączenia karty adresowej zabytku przy ul. [...] w Gdyni z gminnej ewidencji zabytków miasta Gdyni.
Skarga ta spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpoznania.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, zaskarżona czynność jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 3 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 3 pkt 4 p.p.s.a. Gminna ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 6 ustawy o chronię zabytków i opiece nad zabytkami, ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez gminy. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Katowicach z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 329/23, https://orzeczenia.nsa,gov.pl).
Zarówno włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków, jak i odmowa wyłączenia, dokonane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto, skarga wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Zaskarżona czynność dokonana została w dniu 14 czerwca 2023 r. a skarżący o czynności tej dowiedzieli się w dniu 21 czerwca 2023 r. Skarga wniesiona zaś została w dniu 5 lipca 2023 r.
Co więcej, w ocenie Sądu, skarżący mają, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, ponieważ są współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w Gdyni.
Niewątpliwie zaś z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków. Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Odmowa wyłączenia karty adresowej przedmiotowego budynki z gminnej ewidencji utrzymuje zaś ten stan.
Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli wniesionej skargi Sąd wskazuje, że budynek położony przy ul. [...] w Gdyni został włączony przez Prezydenta Miasta Gdyni do Gminnej Ewidencji Zabytków w aneksie do Programu Opieki nad Zabytkami Miasta Gdyni na lata 2011 – 2014, przyjętym uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 23 listopada 2011 r., nr XIV/269/11. Gminna Ewidencja Zabytków została przyjęta zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 1 marca 2016 r., nr 4206/16/VII/U.
Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474), w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Mocą art. 1 pkt 5 lit. b tej ustawy w art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) dodano ust. 5 i 6 w brzmieniu: w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Należy wyjaśnić, że w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ustawodawca nałożył na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek opracowania i przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu - m.in. - zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Czynność przekazania organowi wykonawczemu gminy wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków poprzedza czynność włączenia konkretnej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków (art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej) i służy przygotowaniu/stworzeniu gminnej ewidencji zabytków.
Przy tym, przepis art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Samo przekazanie wykazu zabytków nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Stworzenie tej ewidencji wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Takim aktem jest zarządzenie. Założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego.
Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2041/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wykaz zabytków wojewódzkiego organu konserwatorskiego stanowi wiążącą informację co do zasobu zabytków znajdujących się na terenie gminy. Wszystkie zatem zamieszczone w nim obiekty winny być ujęte w katalogu zabytków zakładanej ewidencji gminnej.
Na podstawie powołanego art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., pismem z dnia 30 maja 2011 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał Prezydentowi Miasta Gdyni m.in. zarządzenie nr 21 z dnia 6 grudnia 2010 r., stanowiące wykaz zabytków nieruchomych z terenu województwa pomorskiego wyznaczonych przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wśród tych zabytków figuruje m.in. budynek mieszkalny położony w Gdyni przy ul. [...]. Z kolei, na podstawie art. 6 ust. 2 Prezydent Miasta Gdyni założył gminną ewidencję zabytków, w której ujął przedmiotowy budynek.
Ustęp 5 pkt 2 art. 22 stanowi, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak wynika z lektury art. 22 ustawy o zabytkach gminna ewidencja zabytków dopełnia na najniższym poziomie cały system ewidencji zabytków, począwszy od krajowej ewidencji, prowadzonej przez Generalnego Konserwatora Zabytków i stanowiącej zbiór kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków (ust. 1), poprzez wojewódzką ewidencję zabytków, będącą zbiorem kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2), aż po gminną ewidencję zabytków, w której ujmowane są - m.in. - zabytki ujęte w ewidencji wojewódzkiej (ust. 3). Prawidłowe funkcjonowanie systemu ewidencjonowania zabytków wymaga, aby był to system spójny. Stąd ścisła korelacja pomiędzy ewidencjami prowadzonymi na poszczególnych szczeblach.
W dacie ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków, jak i obecnie, przepis art. 22 ust. 5 u.o.z. stanowi, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Treść tego przepisu stanowi, że ustawodawca nie pozostawił organowi gminy żadnej swobody. Mianowicie, organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Potwierdza to treść aktu wykonawczego regulującego kwestie techniczne wpisu zabytku do ewidencji, tj. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661).
Przy tym, zgodnie z art. 22 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.),w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.
Jak wynika z § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zgodnie natomiast z § 15 ust. 1 rozporządzenia, o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Również i ten przepis nie pozostawia wątpliwości co do obowiązku organu gminy ujęcia w ewidencji gminnej zabytku ujętego w ewidencji wojewódzkiej. Automatyzm ten ma swoje racjonalne uzasadnienie - zapewnia bowiem spójność zapisów w obydwu ewidencjach. W myśl § 18 rozporządzenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Składniki i wzór karty adresowej określa § 17 rozporządzenia.
Powyższe oznacza, że czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku, uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji.
Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie dla dokonania oceny złożonego przez skarżących żądania wyłączenia karty adresowej przedmiotowego budynki z gminnej ewidencji zabytków.
Zgodnie bowiem z treścią § 16 ust. 1 powołanego rozporządzenia kartę ewidencyjną nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków.
Stosownie zaś do treści ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do karty adresowej zabytku, o której mowa w § 17, z tym że karta ta jest przechowywana w archiwum zakładowym urzędu gminy.
Z treści § 16 ust. 2 rozporządzenia w związku z przepisem art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków wynika, że organ prowadzący gminną ewidencję zabytków nie ma możliwości swobodnego jej tworzenia i modyfikowania. W szczególności zaś nie ma możliwości wyłączenia karty adresowej z gminnej ewidencji zabytków dotyczącej obiektu figurującego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, co potwierdza pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2023 r. dołączone do pisma organu z dnia 21 września 2023 r.
Sąd podziela stanowisko, że przepisy art. 6 i 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., obligowały Prezydenta Miasta Gdyni do ujęcia przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Jedyną przesłanką do wpisana obiektu do gminnej ewidencji zabytków było bowiem wcześniejsze ujęcie go w wydanym przez konserwatora zabytków zarządzeniu, stanowiącym wykaz nieruchomości wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z kolei, organ prowadzący gminną ewidencję nie jest obowiązany do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do wojewódzkiej ewidencji. Tym samym, formułowane w skardze i pismach procesowych zarzuty względem wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz karty ewidencyjnej wykraczają poza ramy sprawy obejmującej czynność Prezydenta polegającą na odmowie wyłączenia karty adresowej z gminnej ewidencji zabytków.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w judykaturze zwraca się uwagę, że jedyną przesłanką do wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, natomiast zarzuty co do braku walorów zabytkowych nieruchomości powinny być podnoszone na etapie czynności materialnoprawnej w przedmiocie włączenia (wpisania) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1122/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a ciężar oceny w zakresie wpisu do ewidencji gminnej w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków spoczywa na organie prowadzącym ewidencję wojewódzką (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 377/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji nie ma w istocie charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej.
Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa również oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora wojewódzkiego. Obowiązki wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z przeniesieniem wpisu z wojewódzkiej ewidencji zabytków do ewidencji gminnej, ograniczone są do zweryfikowania, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku.
Powyższe stanowi, że w sprawie Prezydent nie miał kompetencji aby badać, czy nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy, co do której wypowiedział się już Wojewódzki Konserwator Zabytków, włączając ją do wojewódzkiej ewidencji zabytków, spełnia przesłanki uznania jej za zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 ustawy o ochronie zabytków.
Kwestia ta nie może być również badania przez Sąd w niniejszym postępowaniu.
W sprawie istotnie znaczenie ma fakt, że budynek położony przy ul. [...] w Gdyni ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków i jednoczenie figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z art. 22 ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy wynika zaś, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
W konsekwencji zaś skoro przedmiotowy budynek figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków brak było podstaw do wyłączenia go z gminnej ewidencji zabytków.
Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.