II SA/Gd 660/23

II SA/Gd 660/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 75 ust. 4
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G z siedzibą w G na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr SKO Gd/4639/18 w przedmiocie stanowiska dotyczącego projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego z dnia 26 października 2018 r., nr IŚ.JK.6220.10.2017, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej G z siedzibą w G kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
G. Spółka z.o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego z dnia 26 października 2018 r., w przedmiocie stanowiska dotyczącego projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy Elbląg prowadził postępowanie z wniosku G. Spółki z o.o. z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu osadów piasku z koryta rzeki Nogat, od km 46+120 do km 46+750. Jak wynikało z dołączonej dokumentacji, inwestycja będzie realizowana częściowo na terenie gminy Elbląg, a częściowo na terenie gminy Nowy Dwór Gdański.
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy przedłożył Burmistrzowi do uzgodnienia projekt decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia "Wydobycie osadów piasku z rzeki Nogat od km 46+120 do km 46+750" ze względu na jej niezgodność z wynikającym z planu miejscowego Nowego Dworu Gdańskiego zakazem wszelkich inwestycji przemysłowych.
Po zapoznaniu się z treścią dokumentu organ współdziałający zaakceptował projekt decyzji bez uwag, o czym orzekł w postanowieniu z dnia 26 października 2018 r. Jak wskazał Burmistrz, z uzasadnienia przedłożonego projektu decyzji wynikało, że planowane przedsięwzięcie będzie polegało na wydobyciu osadów piasku z koryta rzeki Nogat, od km 46+120 do km 46+750, tj. na odcinku 0,63 km na granicy województw: pomorskiego i warmińsko-mazurskiego. Na terenie Gminy Nowy Dwór Gdański inwestycja obejmować będzie działki nr [...]-[...], obręb J. Transport do i z miejsc załadunku odbywać się będzie asfaltową drogą powiatową nr 2345G, zlokalizowaną na wale przeciwpowodziowym, działka nr [...]. Miejsce załadunku kruszywa obejmie działki [...] i [...]. Łączna, planowana do wydobycia ilość kruszywa wynosi szacunkowo 118.717 m2 z powierzchni 36.322 m2. Działki, na których planuje się wydobycie osadów piasku, obejmują grunty pokryte wodami płynącymi, pozostające we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku. Teren ten jest przynależy do Skarbu Państwa. W części realizowanej na terenie Gminy Nowy Dwór Gdański przedsięwzięcie, w odniesieniu do działek nr [...]-[...], zlokalizowane będzie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat. Zgodnie z § 35 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Dwór Gdański, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Nowym Dworze Gdańskim Nr 260/XL/98 z dnia 3 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 1998 r. Nr, poz. 62) na omawianym obszarze obowiązuje zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Ponadto, na Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat ustanowionego rozporządzeniem nr 36 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2008 r. obowiązuje zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Inwestor zaś ubiega się o decyzję środowiskową w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów w ramach szczególnego korzystania z wód oraz w związku z koncesją na wydobycie kopaliny. Inwestycja jest działalnością przemysłową i jest wprost zakazana ustaleniami planu. Lokalizacja inwestycji narusza zatem postanowienia planu miejscowego, wobec czego w myśl art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej jako u.o.o.ś. konieczne jest wydanie decyzji odmownej.
Mając na uwadze powyższe organ współdziałający stwierdził, że część terenu inwestycji, która znajduje się na obszarze gminy Nowy Dwór Gdański leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat, na którym zgodnie
z § 35 ust. 3 pkt 5 uchwały o planie, obowiązuje zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Ponadto, w myśl § 35 ust. 2 planu, na Obszarze Chronionego Krajobrazu obowiązuje zasada ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej, w tym produkcji rolnej - ochronie środowiska. Jak wskazał Burmistrz, kopalina wydobyta ze złoża jest surowcem. W tym przypadku jest to piasek wydobyty z terenu jakim rzeki Nogat. Planowane przedsięwzięcie będzie zaś polegać na eksploatacji piasku na około kilometrowym odcinku rzeki. Skoro więc plan wprost zakazuje lokalizacji inwestycji przemysłowych na ww. terenie, co oznacza że każda działalność przemysłowa, w tym wydobycie kopalin jest zakazana, tym samym Burmistrz nie może ustosunkować się pozytywnie do realizacji inwestycji na działkach leżących w obszarze jego właściwości.
W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił też, że mimo pewnego podobieństwa między oczyszczaniem dna rzeki z wydobyciem piasku z dna rzeki w zakresie sposobu działania, należy wskazać na inny cel działalności i inne skutki. Oczyszczanie dna rzeki ma na celu zachowanie dotychczasowego stanu rzeczy, ochronę przed zmianami i polega na minimalnej ingerencji w środowisko. Celem przedsiębiorcy jest natomiast eksploatacja złoża w zakresie szerszym niż zachowanie dotychczasowego stanu dna rzeki - zakres ingerencji w środowisko jest większy.
W zażaleniu Spółka wskazała, że obecnie na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo wodne brak jest podstaw do traktowania przedmiotu przedsięwzięcia w innych kategoriach niż działalność w sferze korzystania z wód i usług wodnych. Z kolei zakaz wynikający z § 35 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego jest obecnie bezprawny, bowiem wykracza poza katalog zakazów wskazanych dla obszarów chronionego krajobrazu w ustawie o ochronie przyrody. Nie istnieje zatem podstawa prawna do ustanowienia przez gminę takich zakazów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wobec czego powołane zapisy planu nie mogą stanowić samodzielnie źródła zakazów. Ponadto, jak wskazała strona, przedmiot przedsięwzięcia w zakresie dopuszczalnych parametrów wydobycia piasku został określony przez organ administracji wodnej odpowiedzialny za utrzymanie wód i ograniczył plany wnioskodawcy. Zamierzone wydobycie nie prowadzi do naruszenia struktur geologicznych pod dnem rzeki, dotyczy naniesionego rumoszu, a wydobycie ma uzasadnienie w potrzebach utrzymania rzeki, ochrony przeciwpowodziowej i budowie nowej przeprawy mostowej.
Na skutek rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz ustalenia zawarte w projekcie decyzji Wójta stwierdzając, że lokalizacja planowanej inwestycji narusza postanowienia § 35 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprost zakazuje lokalizacji wszelkich inwestycji przemysłowych. To właśnie ten zakaz, a nie ustanowiony w pkt 5 zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców, ma istotne znaczenie w sprawie. Jak wskazało Kolegium samo wydobycie surowca nastąpić ma na terenie gminy Elbląg, natomiast działki leżące na obszarze gminy Nowy Dwór Gdański są przewidziane jako tereny służące czynnościom, które nastąpić mają po wydobyciu kopaliny. Niemniej, przedsiębiorca planuje wykorzystanie tych terenów pod działalność przemysłową, służącą wydobyciu kopaliny, wchodzącą w przedmiot prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Natomiast każda działalność przemysłowa, w tym także wydobycie kopalin, jest zakazana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat. Zakaz ustalony w § 35 ust. 3 pkt 1 planu ma charakter bezwzględny i nie doznaje jakichkolwiek wyjątków. Kolegium dokonało wykładni językowej niezdefiniowanego w planie miejscowym pojęcie "inwestycji przemysłowych", dochodząc do wniosku, że pojęcie przemysłu obejmuje wydobywanie kopalin, w tym kamieni i piasku, a działalność ta należy do jednej z sekcji przemysłu obejmującej górnictwo i wydobywanie. W związku z tym, w świetle § 35 ust. 3 pkt 1 planu odczytywanego według reguł językowych, jest inwestycją przemysłową, a jej realizacja na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat jest zabroniona. Taka też interpretacja postanowień planu jest akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy nie można było dla planowanej inwestycji wydać pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wobec czego Burmistrz, któremu przedłożono projekt decyzji odmownej mógł nie wnosić uwag do opracowanego projektu orzeczenia.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium uznało, że wydanie decyzji, której projekt podlegał uzgodnieniu w niniejszym postępowaniu regulują przepisy u.o.o.ś., natomiast nowa ustawa Prawo wodne nie wprowadziła istotnych zmian w regulacji ww. aktu, w tym jego art. 80 ust. 2 i 3, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie zwolniono przedsiębiorcy planującego wydobycie kopaliny z dna rzeki z uzyskania decyzji środowiskowej i nie wyłączono obowiązku ustalenia, czy inwestycja nie narusza planu miejscowego. W postępowaniu administracyjnym w sprawie decyzji środowiskowej organy administracji nie mogą badać ustaleń planu miejscowego w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.ś. Natomiast miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, choćby był dotknięty wadą, nie można odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia we właściwym trybie, organy administracji i sąd administracyjny obowiązane są respektować jego postanowienia. Ten aspekt został już poruszony wyrokach WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 379/17 i II SA/Gd 454/18, gdzie wskazano, że podnoszony przez Spółkę zarzut niezgodności postanowień § 35 planu w zakresie ustalonych tam zakazów z przepisami art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest nietrafny, bowiem nie można weryfikować zgodności z prawem ustaleń planu przyjętego uchwałą Rady Gminy z 1998 r. odnosząc je do przepisów ustawy o ochronie przyrody przyjętej dopiero w dniu 16 kwietnia 2004 r.
Również wywody dotyczące podobieństwa planowanej inwestycji z oczyszczaniem dna rzeki są bezprzedmiotowe. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia nie wynika bowiem, aby realizacja inwestycji polegać miała na oczyszczaniu dna rzeki jako czynności zmierzającej do utrzymania właściwego stanu wód, prowadzonej przez administratora. Treść karty jednoznacznie wskazuje, że inwestor ubiega się o decyzję środowiskową w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów w ramach szczególnego korzystania z wód oraz koncesji na wydobycie kopaliny, a przedsięwzięcie wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1-2 karty).
W ocenie Kolegium, planowane przedsięwzięcie nie może być utożsamiane z utrzymaniem wód przez ich administratora. Jest to przemysłowa, zarobkowa eksploatacja złoża kruszywa naturalnego, a inwestor jako prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wydobycia złóż pozostaje w całkowicie odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej od podmiotów zarządzających zasobami wodnymi, których celem jest m.in. ochrona wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, ochrony przed powodzią oraz suszą, ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i zależnych od wód, zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód, zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją.
W skardze na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając:
1. wadliwą kwalifikację przedmiotu przedsięwzięcia jako "działalności przemysłowej" w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Dwór Gdański, jak też błędne zastosowanie tego przepisu, skutkujące błędną oceną co do niezgodności przedsięwzięcia z tym planem i wadliwym zastosowaniem art. 80 ust.3 u.o.o.ś., a w tym zakresie:
- nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego i orzeczenie w sprawie z pominięciem nowego stanu prawnego odnośnie do wydobywania kamienia, żwiru, piasku i materiałów z wód, wprowadzonego z dniem 1 stycznia 2018 r. przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, mocą której dokonana została również nowelizacja przepisów w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, mająca istotny wpływ na wynik sprawy,
- wadliwą wykładnię pojęcia "działalności przemysłowej" przez objęcie jego zakresem działań stanowiących, normatywnie, wyłącznie korzystanie z wód, jak też wadliwe zastosowanie zakazu jej prowadzenia do przedsięwzięcia, którego przedmiot wiąże się z korzystaniem z wód i ma charakter równoważny czynnościom utrzymania tych wód, w rozmiarze i zakresie odpowiadającym takiemu utrzymaniu, określonym przez organy administracji wodnej;
2. wadliwą subsumcję stanu faktycznego do hipotezy § 35 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, opartą na błędnym ustaleniu, że przedsięwzięcie obejmuje swoim przedmiotem wykonywanie działalności przemysłowej na obszarze objętym zakazem jej prowadzenia, w sytuacji gdy wydobycie piasku z wód jest planowane poza obszarem gminy, na którym obowiązuje taki zakaz, przy jednocześnie wadliwym uznaniu za taką działalność czynności transportowych prowadzonych w obszarze planu miejscowego, jedynie funkcjonalnie powiązanych z wydobyciem, związanych z odbiorem piasku ze statku poza granicami terenu wydobycia (przed 1.01.2018 r. - poza granicami terenu zakładu górniczego, w rozumieniu przepisów prawa geologicznego i górniczego);
3. pominięcie w ocenie, że zakaz stanowi wynik niedozwolonej inkorporacji do planu miejscowego nieobowiązujących już obecnie przepisów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu, a w konsekwencji, iż obecnie źródłem zakazu w sposób niedozwolony jest wyłącznie sam plan zagospodarowania przestrzennego, któremu w tym zakresie należy odmówić obowiązywania i stosowania w niniejszej sprawie;
4. wadliwe niezastosowanie art. 81 ust. 1 u.d.i.ś., a przez to niewskazanie, wespół z organem prowadzącym sprawę, wariantu przedsięwzięcia, który nie pozostawałby w sprzeczności z zakazem działalności przemysłowej, wedle jego interpretacji przyjętej przez organ, np. polegającego na rozładunku na prawym brzegu rzeki Nogat lub transporcie wodnym wydobytego piasku do najbliższego portu.
W uzasadnieniu podano, że w analizowanym planie miejscowym działalność w zakresie eksploatacji surowców została expressis verbis wyodrębniona (§ 35 ust. 2 pkt 5 planu) od działalności określonej w pkt 1, tj. inwestycji przemysłowych. Z uwagi na powyższe rozgraniczenie, przyjęcie dokonanej przez organy interpretacji, zgodnie z którą eksploatacja surowców jest zawsze niedozwoloną "działalnością przemysłową", wykluczałaby tę eksploatację w ogóle, co byłoby sprzeczne z § 35 ust. 3 pkt 5 planu. Tymczasem na gruncie planu eksploatacja traktowana jest inaczej niż działalność przemysłowa.
Ponadto, w ocenie skarżącej, ustanowiony w planie zakaz powinien być interpretacyjnie wiązany z reżimem prawnym obszaru chronionego, a zatem przede wszystkim w kontekście celu ochrony tego obszaru (tu: ochrony krajobrazu). Wydobycie osadów piasku z koryta rzeki, jak wszystkie prace związane z utrzymaniem tego koryta, nie godzą w żaden sposób w ten cel, nie prowadzą bowiem do powstania makropowierzchniowych ingerencji w powierzchnię ziemi i do zmiany krajobrazu, szczególnie krajobrazu wizualnego. Wydobycie piasku z koryta rzeki nie powoduje też trwałych zmian w krajobrazie naturalnym, więc obszar chronionego krajobrazu nie doznaje uszczerbku.
Organ odwoławczy nie uwzględnił też zmiany stanu prawnego, która nastąpiła w toku postępowania, tymczasem z dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 2017 r. doszło do istotnej zmiany reżimu prawnego wydobywania kamienia, żwiru, piasku i innych materiałów z wód. Po dniu 1 stycznia 2018 r. decyzja środowiskowa służyć będzie uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku i żwiru z wody i decyzja ta będzie już samodzielną podstawa podjęcia realizacji. Zmiana ta miała na celu uporządkowanie niejednolitego podejścia od wydobycia piasku i żwiru z wód, kiedy to wydobycie dozwolone było albo na podstawie prawa wodnego albo w oparciu o pozwolenie wodnoprawne i koncesje wydobywczą. Ponadto dotychczas problemem było uznawanie rumoszu rzecznego (tu: osadów piasku) za złoża kopaliny, natomiast obecnie wydobycie to, jako działalność w sferze korzystania z wód i usług wodnych, przestało być działalnością górniczą, uznawaną przez organu za działalność przemysłową. Obecnie więc planowane przedsięwzięcie ma być postacią korzystania z wód.
Ponadto, wadliwie w sprawie przyjęto, że prace prowadzone przez Spółkę będą miałby charakter ingerencji w środowisko geologiczne pod jej dnem. Tymczasem Spółka planuje wydobycie osadów piasku, a więc rumoszu, naniosu, bez ingerencji w profil koryta rzeki i przestrzeń pod nim. Co więcej, rzędna, do które może być prowadzone wydobycie została określona przez właściwy organ administracji wodnej. W związku z tym brak jest podstaw do różnicowania prac związanych z utrzymywaniem rzeki przedmiotem przedsięwzięcia, albowiem oba działania, niezależnie od nazwy procesu, który służyłby wydobyciu rumoszu, i niezależnie czy czyniłaby to sama administracja wodna czy wyręczałaby ją w tym Spółka w ramach przedsięwzięcia, powodują dokładnie te same skutki, w tym skutki dla środowiska, a szczególnie krajobrazu. Różnicowania tych stanów nie uzasadnia również cel gospodarczy przedsięwzięcia, gdyż służy ono zarazem realizacji celu publicznego, jak i wyręcza podmiot ustawowo obowiązany do takich działań w realizacji tego celu publicznego.
Strona zwróciła też uwagę na inne przedsięwzięcie, które planowała zainicjować – organizacji na terenie obr. J., gmina Nowy Dwór Gdański, zakładu górniczego, gdzie wydobycie i magazynowanie wydobytych osadów piasku w instalacji wykonanej dla tych potrzeb było rozważane na terenie obr. J. Natomiast przyjęta przez organy teza o integralności przedsięwzięcia i wszystkich związanych z nim działań powoduje, że zakaz wynikający z planu miejscowego rozciągany jest na działania, które go nie naruszają (transport), jak i że naruszenie zakazu wywodzone jest z działań (działalność wydobywcza) podejmowanych na obszarze, gdzie zakaz ten nie obowiązuje. Zakaz ów winien więc być odnoszony co najwyżej do części przedsięwzięcia.
Końcowo skarżąca zwróciła uwagę, że na skutek zmiany przepisów o ochronie przyrody i aktu tworzącego obszar chronionego krajobrazu zakaz ustanowiony planie jest niezgodny z przepisami prawa. Obecnie rozporządzenie Nr 36 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat oraz obecna Uchwała nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, precyzujących które z ustawowych zakazów zostały ustanowione na obszarze, nie przewidują takiego zakazu. W związku z tym organy winny były odmówić stosowania § 35 planu w części związane z zakazami dotyczącymi obszaru chronionego krajobrazu, które nie maja pokrycia w obowiązującej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2019 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że kontrolowane postanowienie zostało wydane po ponownym przekazaniu organowi współdziałającemu projektu decyzji Wójta w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Wcześniejsze bowiem postanowienie Burmistrza z dnia 21 sierpnia 2017 r. o pozytywnym uzgodnieniu decyzji odmownej oraz utrzymujące je mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2018 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 226/18. Jak wskazał wówczas WSA, projekt przedłożonej decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań wnioskowanego przedsięwzięcia został zaakceptowany przez Burmistrza bez uwag, przy czym organ ten, wbrew ustawowym obowiązkom, nie ustalił okoliczności faktycznych istotnych dla zajętego stanowiska ani przyjętej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego zastosowanie na obszarze właściwości organu współdziałającego, na którym położona jest część inwestycji. Stanowisko to zaakceptował organ II instancji pomimo tego, że jak sam zauważył, w obliczu braku w postanowieniu Burmistrza jakichkolwiek treści merytorycznych, nie mógł się do nich odnieść. Skoro więc organy obu instancji nie wyjaśniły istoty niniejszej sprawy ani motywów zajętego w postanowieniu stanowiska, sąd pozbawiony był możliwości skontrolowania legalności takiego stanowiska. W związku z tym sąd zobowiązał organy, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonały oceny faktycznej i prawnej wskazanej sprawy i wyjaśniły swoje stanowisko w sposób umożliwiający jego weryfikację. Przy czym zwrócił uwagę, że prowadząc ponownie postępowanie organ powinien zgromadzić dokumenty, z których czerpał informacje odnośnie charakteru zgłoszonego przedsięwzięcia, w tym kopie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej czy karty informacyjnej przedsięwzięcia, oraz danych pozwalających zweryfikować jego kompetencję do współdziałania w oparciu o art. 75 ust. 4 u.d.i.ś., wynikających z wypisów i wyrysów z planu miejscowego i ewidencji gruntów. Powyższa zaś okoliczność miała istotne znaczenie, bowiem zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu I instancji, zarówno Burmistrz, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zastosowały się do wskazań WSA dotyczących ponownego rozpoznania sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W toku natomiast tego postępowania ustalono na podstawie przedłożonej dokumentacji, w szczególności na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, że będzie ono polegało na wydobyciu osadów piasku z koryta rzeki Nogat, od km 46+120 do km 46+750, tj. na odcinku 0,63 km na granicy województw: pomorskiego i warmińsko-mazurskiego. Na terenie Gminy Nowy Dwór Gdański inwestycja obejmować będzie działki nr [...]-[...] obręb J. Czynności ładunkowe, które mają być prowadzone bieżąco, bez magazynowania piasku, odbywać się będą bezpośrednio w strefie brzegowej na działkach nr [...] i [...]. Miejsce załadunku kruszywa obejmie działki [...] i [...], zaś transport do i z miejsc załadunku odbywać się będzie asfaltową drogą powiatową nr [...], zlokalizowaną na wale przeciwpowodziowym - działka nr [...]. Ponadto ustalono, że część terenu inwestycji leżąca na obszarze gminy Nowy Dwór Gdański objęta jest postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nogat, zatwierdzonego uchwałą nr 260/XL/98 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 3 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Elbląskiego z 1998 r. nr 9, poz. 62). Mając to na uwadze Burmistrz odczytał ustalenia zawarte w planie i wskazał, że zgodnie z tym aktem działka [...], na której ma odbywać się załadunek kruszywa, położona jest na obszarze wód otwartych, działka nr [...], na której również będzie odbywał się załadunek, znajduje się na terenach rolnych pozostałych, zaś działka nr [...] służąca do transportu - na terenie drogi powiatowej. Działki te znajdują się przy tym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat, natomiast zgodnie z § 35 ust. 2 planu na obszarze tym obowiązuje zasada ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej, w tym produkcji rolnej, ochronie środowiska. W ust. 3 omawianego zapisu uchwałodawca lokalny zawarł m.in. zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych (pkt 1) czy zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych, realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców (pkt 5). Tymczasem jak wynika z akt inwestor ubiega się o decyzję środowiskową w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów w ramach szczególnego korzystania z wód oraz w związku z koncesją na wydobycie kopaliny. W ocenie Kolegium przedmiotowa inwestycja, będąca inwestycją przemysłową, narusza zatem nie tylko zakaz określony w pkt 5, jak stwierdził to organ pierwszej instancji, ale przede wszystkim zakaz z pkt 1 ww. przepisu planu miejscowego. I z tym stanowiskiem zgodził się Sąd I instancji podkreślając, że brak zawarcia w akcie prawa miejscowego definicji pojęć użytych w planie, uprawniał organy do skorzystania z definicji języka potocznego, w którym przez przemysł rozumie się produkcję materialną polegającą na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych (red. S. Skorupko, H. Anderska, Z. Łempicka, Mały Słownik Języka Polskiego, Warszawa, s. 651). Przemysł ten dzieli się na wydobywczy, obejmujący pozyskiwanie zasobów przyrody (węgla, kamieni itp.) oraz przetwórczy, obejmujący uszlachetnianie i przetwarzanie surowców i materiałów w celu przystosowania ich do różnorodnych potrzeb konsumpcyjnych i produkcyjnych. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, pojęcie "przemysłu" obejmuje wydobywanie kopalin, w tym kamieni i piasku, co potwierdza również systematyka przyjęta w obowiązującej w Polsce Europejskiej Klasyfikacji Działalności. W klasyfikacji tej działalność polegająca na wydobywaniu kamieni, piasku i gliny należy bowiem do jednej z sekcji przemysłu obejmującej górnictwo i wydobywanie. Wydobywania z koryta rzeki kruszywa naturalnego – osadów, mieści się w pojęciu działalności przemysłowej.
Sąd I instancji zauważył, że z przedłożonej w sprawie dokumentacji wynika także, że wydobycie surowca nastąpić ma na terenie gminy Elbląg, natomiast działki leżące na obszarze gminy Nowy Dwór Gdański są przewidziane jako tereny służące czynnościom, które nastąpić mają po wydobyciu kopaliny. Rację ma więc skarżąca Spółka, że samo wydobycie odbywać się będzie poza obszarem gminy, na którym obowiązują zakazy. Nie można jednak pomijać faktu, że inwestor planuje wykorzystywać tereny położone na obszarze objętym planem pod działalność przemysłową, służącą wydobyciu kopaliny, wchodzącą w przedmiot prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Wszystkie czynności określone w karcie informacyjnej związane są więc z jednym przedsięwzięciem – wydobyciem surowca i pozostają ze sobą w ścisłym, nierozerwalnym związku, a pominięcie któregoś z etapów niewątpliwie może skutecznie uniemożliwić prowadzenie całej działalności. Tak też traktuje to inwestor opisując inwestycję nie jako samo wydobycie, ale także załadunek wydobytego surowca i jego transport, co pozwala przyjąć, że w spornej inwestycji wydobyciem jest zespół ww. czynności, tj. zarówno pozyskanie jak i działania służące dystrybucji kopaliny. Dopiero bowiem łączne prowadzenie tych czynności należy uznać za działalność przemysłową wydobycia kopalin. Zakaz ustalony w § 35 ust. 3 pkt 1 planu ma natomiast charakter bezwzględny i nie doznaje jakichkolwiek wyjątków, zatem każda działalność przemysłowa, w tym także wydobycie kopalin, jest zakazana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat. Nie ma więc znaczenia, że sama czynność wydobycia i stanowiące niezbędny element do realizacji przedsięwzięcia, dokonywane są bezpośrednio na terenie objętym zakazem. Tym samym wywiedziony przez organy z dyspozycji § 35 ust. 3 pkt 1 planu zakaz działalności wydobywczej na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu jest prawidłowy.
Sąd I instancji nie zgodził się również z poglądem, jakoby planowane przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcie można było utożsamiać z "utrzymaniem wód" przez administratora. Już bowiem sama lektura karty informacyjnej przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja ma polegać na przemysłowej, zarobkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, a okoliczność, że zasoby złóż tego kruszywa zlokalizowane są pod wodami rzeki Nogat nie zmienia charakteru tej inwestycji.
W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo wskazał, że dodatkową przesłanką naruszenia planu jest określony w § 35 ust. 3 pkt 5 planu zakaz realizacji rozległych terenów eksploatacji surowców. Należy bowiem zgodzić się, że planowana inwestycja służy realizacji rozległych terenów eksploatacji surowca. Zgodnie z definicją słownikową pojęcia "surowiec" jest to materiał naturalny pochodzenia zwierzęcego, roślinnego lub mineralnego, który poddaje się obróbce na półprodukty lub wyroby gotowe (Mały Słownik Języka Polskiego...., s. 788). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.), dalej jako Prawo geologiczne i górnicze, złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, i które zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wymaga uzyskania koncesji. Wydobywanie piasku ze złóż zlokalizowanych pod wodami rzeki Nogat zakwalifikować więc należało jako wydobywanie surowca naturalnego, czyli wydobywanie kopalin ze złóż, bez względu na to, gdzie te złoża się znajdują, objęte obowiązkiem uzyskania koncesji (art. 21 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego).
Odnosząc się zaś do kwestii "rozległości" terenu eksploatacji Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z danymi zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia powierzchnia gruntu zajętego pod wodą wynosić będzie 86.142 m2, obszar wyłączony z eksploatacji z przyczyn przyrodniczych - 52.058 m2, a powierzchnia możliwego wydobycia według dokumentacji geologicznej – 3,6322 ha. Wartości te nie pozostawiają wątpliwości, że planowana przez skarżącą działalność ma objąć rozległe tereny eksploatacji osadów piasku w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 5 planu, co czyni je niedopuszczalnymi.
Zdaniem Sądu I instancji, wyniki prawidłowo przeprowadzonego w sprawie postępowania, w toku którego organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy poczynił istotne ustalenia faktyczne podlegające następnie ocenie, pozwalały na stwierdzenie, że planowana inwestycja naruszałaby ww. postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej zaś sytuacji, stosownie do art. 80 ust. 2 w związku z ust. 3 u.d.i.ś., nie byłoby możliwe wydanie dla przedmiotowej inwestycji pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro więc w przedstawionych okolicznościach odmowa wydania takiej decyzji była w pełni zasadna, brak było przesłanek do wniesienia przez Burmistrza uwag do opracowanego przez Wójta projektu decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazujących na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie przepisów nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym, Sąd I instancji przywołał treść art. 545 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji wskazując, że w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, złożonego w dniu 14 marca 2017 r., nie było podstaw do uwzględniania przepisów Prawa wodnego z 2017 r., albowiem wszczęta została jeszcze przed dniem 1 stycznia 2018 r., czyli przed wejściem w życie nowego Prawa wodnego.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że na gruncie powoływanego przez skarżącą Spółkę Prawa wodnego wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu, jest jednym z rodzajów szczególnego korzystania z wód wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód (art. 34 pkt 8 Prawa wodnego). To szczególne korzystanie z wód, na podstawie art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podobnie zresztą tę kwestię regulowała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Wydobywanie kamienia i żwiru z wód nie zostało zakwalifikowane do usług wodnych, ale jako szczególne korzystanie z wód, na mocy art. 269 pkt 2 Prawa wodnego, zostało obciążone opłatą za usługi wodne. W odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu żwiru i piasku z wód to novum ustawowe ma wyłącznie taki skutek, że pojawiło się istotne zagadnienie prawne związane ze wzajemnymi relacjami przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz Prawa wodnego w zakresie obowiązku ponoszenia opłat za wykonywanie takiej działalności. Prawo geologiczne i górnicze przewiduje bowiem jednorazową opłatę koncesyjną z tytułu udzielenia koncesji oraz opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopalin ustalaną w oparciu o ilość wydobycia w okresie rozliczeniowym. W związku z tym problematyka podnoszona przez skarżącą Spółkę sprowadza się do opłat publicznoprawnych związanych z prowadzeniem przedmiotowej działalności, lecz nie ma to wpływu na ocenę jej charakteru i nie może stanowić jakiekolwiek wskazówki interpretacyjnej, jak tego oczekiwała skarżąca, w zakresie wykładni postanowień planu miejscowego.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut dotyczący zastosowania postanowień planu sprzecznych z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami ochrony przyrody. W tym zakresie zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i sąd kontrolujący wydane rozstrzygnięcia, nie są uprawnione do równoległej kontroli zgodności z prawem postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był wzorcem oceny zgłoszonego przedsięwzięcia. Nie jest bowiem rolą organu administracji rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, ani wojewódzkiego sądu administracyjnego kontrolującego legalność decyzji w tym przedmiocie, ani Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, ocena normy planistycznej, która jest podstawą stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sądowoadministracyjna kontrola aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, odbywa się w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę przyjmującą ten plan. Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować wnosząc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506). W związku z tym, w postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem decyzji środowiskowej bądź jej odmową, a które z punktu widzenia legalności kontroluje sąd administracyjny, nie można badać ustaleń planu w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.ś. Miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, choćby był dotknięty wadą, nie można odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia we właściwym trybie, organy administracji i sąd administracyjny obowiązane są respektować jego ustalenia. Wobec tego takich działań kontrolnych tym bardziej nie można podejmować w postępowaniu uzgodnieniowym, którego celem jest zaopiniowanie przedłożonego projektu decyzji środowiskowej.
Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wyjaśnił również, że zarzut niezgodności postanowień § 35 planu w zakresie ustalonych tam zakazów z przepisami art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest nietrafny. Nie można bowiem weryfikować zgodności z prawem ustaleń planu przyjętego uchwałą Rady Gminy z 1998 r. odnosząc je do przepisów ustawy o ochronie przyrody przyjętej dopiero w dniu 16 kwietnia 2004 r.
Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Spółkę G., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2555/21, uchylił powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.
NSA stwierdził, że spór w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia związanego z konsekwencjami sprzeczności ustaleń planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie po jego uchwaleniu, a rozwiązanie tego problemu prawnego jest istotne wobec konieczności dokonania oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia przedstawionego przez wnioskodawcę w dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach karcie informacyjnej przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego dotyczących tego terenu.
NSA wskazał, że co do zasady stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i prowadzi do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Stwierdzono jednak, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości prostego przeniesienia tej zasady na grunt stanowiącej przedmiot rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił utrwalone w orzecznictwie stanowisko, na które powołał się Sąd I instancji, dotyczące braku możliwości zastosowania sankcji nieważności wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie spełnia wymagań określonych w ustawie, która weszła w życie po jego uchwaleniu. Podkreślił jednak, że przyjęty system obowiązywania aktów prawa miejscowego, a także model ich kontroli oparte są na założeniu, że stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja powyższa nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż skutek taki musiałby się opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub w części) wynikałby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w czasie prowadzenia przez organ procedury uchwalania miejscowego planu. Z tego względu operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności, rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz obowiązujące w dacie jego wydania. Nie ulega również wątpliwości, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw, akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom, stosownie do art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), w myśl którego jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie tego przepisu, w wyniku czego powstał stan sprzeczności zapisów planu miejscowego z przepisami ustawy, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.
Zdaniem NSA, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, jeżeli formalnie sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak, by sprzeczność tą wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych, niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać.
W konsekwencji, NSA stwierdził, że Sąd I instancji błędnie stwierdził, że brak jest podstaw do weryfikacji zgodności z prawem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przedsięwzięcia, a więc w sprawie indywidualnej z postanowieniami aktów prawnych, które m.in. zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są aktami prawnymi hierarchicznie wyższego rzędu, które zostały uchwalone w późniejszym terminie, a w szczególności z ustawą. Hierarchiczność źródeł prawa przyjęta przez Konstytucję RP nakłada na organy, jak i na sądy rozpatrujące indywidualne sprawy w przypadku stosowania przepisów rangi podustawowej obowiązek kontroli ich legalności, zgodności z Konstytucją, jak i ustawami. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 629/16).
W ocenie NSA, wobec stwierdzonych sprzeczności, Sąd I instancji i organy administracji publicznej winny w pierwszej kolejności podjąć próbę usunięcia takich sprzeczności w drodze wykładni, a w przypadku negatywnego wyniku odmówić stosowania w danej indywidualnej sprawie postanowień aktu prawnego niższego rzędu. W niniejszej sprawie, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, do obowiązku sądu administracyjnego należało w procesie stosowania prawa dokonanie ustalenia obowiązującego stanu prawnego. W szczególności ustaleniami sądu powinny zostać objęte fakty, czy powołane przez organy administracji przepisy prawa miejscowego z 1998 r. nie zostały wprost uchylone, nie została stwierdzona ich nieważność, lub czy w związku ze zmianą przepisów nie doszło do sprzeczności z aktami prawa wyższego rzędu wydanymi później. Ustalenia te w przypadku odpowiedzi twierdzącej powinny skutkować odmową stosowania w przedmiotowej sprawie § 35 uchwały – postanowień tego przepisu, które są niezgodne z regulacją zawartą w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Ustaleń, jak i rozważań takich w przedmiotowej sprawie zabrakło, co było konsekwencją błędnego stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, że zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. nie podlega badaniu zgodność ustaleń planu miejscowego z postanowieniami aktów prawnych wyższego rzędu – w niniejszej sprawie z art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji nie podjął takiej próby, a w przypadku stwierdzenia takiej sprzeczności jej usunięcia w drodze wykładni lub odmowy stosowania w danej sprawie przepisu aktu prawnego niższego rzędu.
Jednocześnie NSA za przedwczesne uznało dokonanie oceny zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych związanych z naruszeniem § 35 ust. 3 pkt 1 i 5 uchwały o planie. NSA podzieliło zaś argumentację Sądu I instancji dotyczącą przesłanek pozwalających rozróżnić inwestycję przemysłową od utrzymania wód przez administratora zasobów wodnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego z dnia 26 października 2018 r. o braku uwag do projektu decyzji Wójta Gminy Elbląg w sprawie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie osadów z piasku z rzeki Nogat od km 46+120 do km 46+750". W powyższych rozstrzygnięciach organy obu instancji, działając w trybie i na zasadach wynikających z art. 75 ust. 4 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., wyraziły w ramach wiążącego uzgodnienia, aprobujące stanowisko względem projektu odmownej decyzji środowiskowej dla wskazanej wyżej inwestycji, u podstaw której, w myśl art. 80 ust. 3 u.o.o.ś., leżała stwierdzona jej niezgodność z obowiązującym na terenie gminy Nowy Dwór Gdański miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Dwór Gdański zatwierdzonym uchwałą nr 260/XL/98 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 3 kwietnia 1998 r. W § 35 ust. 1 planu ustalono granice Obszaru Chronionego Krajobrazu w gminie Nowy Dwór Gdański, wprowadzając na tym obszarze zasadę ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej ochronie środowiska. W § 35 ust. 3 planu określono zakazy obowiązujące w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych (pkt 1) oraz zakaz realizacji rozległych terenów eksploatacji surowców (pkt 5). W projekcie odmownej decyzji środowiskowej Wójta Gminy Elbląg przedłożonej Burmistrzowi Nowego Dworu Gdańskiego do uzgodnienia we wskazanym wyżej trybie wyraźnie wskazano, że przyczyną odmowy jest niezgodność planowanej działalności wydobycia piasku z rzeki Nogat z § 35 ust. 3 pkt 1 planu zakazującej wszelkich inwestycji przemysłowych, a za taką działalności organ uznał wydobycie osadów piasku z rzeki Nogat. W projekcie decyzji wskazano również na zakaz określony w § 35 ust. 3 pkt 5 planu podkreślając jednocześnie, że nie stanowi on podstawy decyzji odmownej.
Taka treść projektowanego rozstrzygnięcia w sprawie środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia stała się przedmiotem uzgodnienia przez Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego, na obszarze właściwości którego znajduje się mniejsza część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że na terenie gminy Nowy Dwór Gdański przedsięwzięcie objąć ma, położoną w obrębie J., działkę nr [...] o funkcji drogi dojazdowej dla inwestycji oraz działki nr [...] i [...], na których planuje się realizację czynności ładunkowych. Natomiast na terenie gminy Elbląg inwestycja planowana jest na terenie działki nr [...], na której ma odbywać się wydobycie. Działka ta nie podlega regulacjom planistycznym gminy Nowy Dwór Gdański.
Zakres uzgodnienia, do którego dokonania zobligowany był Burmistrz Nowego Dworu Gdańskiego, został w niniejszej sprawie wiążąco potwierdzony przez tutejszy Sąd, który w prawomocnym wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r., II SA/Gd 226/18, wskazał, że wydanie postanowienia w ramach działania w porozumieniu organ dokonuje nie tylko w granicach swej właściwość, ale także swoich kompetencji ograniczonych wyłącznie do tej części rozstrzygnięcia, która dotyczy obszaru właściwości miejscowej organu współdziałającego. Tylko zatem w zakresie dotyczącym części przedsięwzięcia położonego na terenie organu działającego w porozumieniu ma on uprawnienie i obowiązek współdecydowania o jego środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego wynika, że uzgodnienie winno dotyczyć nienaruszenia przez działalność zamierzoną na działkach leżących w zakresie właściwości gminy Nowy Dwór Gdański ich przeznaczenia określonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tej gminy oraz przepisów odrębnych.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola odbywała się w warunkach określonych w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd wojewódzki zobowiązany był zatem kierować się ściśle wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2023 r., III OSK 2555/21, uchylającym wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 349/19, i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.
We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił kasacyjny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 33 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 80 ust. 3 u.d.i.ś. dotyczący błędnego stwierdzenia, że brak jest podstaw do weryfikacji zgodności z prawem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przedsięwzięcia, a więc w sprawie indywidualnej z postanowieniami aktów prawnych, które m.in. zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są aktami prawnymi hierarchicznie wyższego rzędu, które zostały uchwalone w późniejszym terminie, a w szczególności z ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przewidziana w Konstytucji RP hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Jeżeli zatem formalnie sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak by sprzeczność tą wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych, niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za dopuszczalne weryfikowanie zgodności z prawem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przedsięwzięcia, a więc w sprawie indywidualnej z postanowieniami aktów prawnych, które m.in. zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są aktami prawnymi hierarchicznie wyższego rzędu, które zostały uchwalone w późniejszym terminie, a w szczególności z ustawą.
W takiej sytuacji wobec zarzucanych przez kasatora sprzeczności pomiędzy postanowieniami § 35 ust. 3 pkt 1 i 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1998 r. a przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tj. art. 24 w brzmieniu nadanym już po uchwaleniu powyższego planu miejscowego oraz postanowieniami rozporządzenia nr 356 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat i uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji i organy administracji publicznej w pierwszej kolejności winny podjąć próbę ich usunięcia w drodze wykładni, a w przypadku negatywnego wyniku odmówić stosowania w danej indywidualnej sprawie postanowień aktu prawnego niższego rzędu. W procesie stosowania prawa do obowiązku sądu administracyjnego należy dokonanie ustalenia obowiązującego stanu prawnego. W szczególności ustaleniami sądu powinny zostać objęte fakty, czy powołane przez organy administracji przepisy prawa miejscowego z 1998 r. nie zostały wprost uchylone, nie została stwierdzona ich nieważność, lub czy w związku ze zmianą przepisów nie doszło do sprzeczności z aktami prawa wyższego rzędu wydanymi później. Ustalenia te w przypadku odpowiedzi twierdzącej powinny skutkować odmową stosowania w przedmiotowej sprawie § 35 uchwały - postanowień tego przepisu, które są niezgodne z regulacją zawartą w art. 24 ustawy o ochronie przyrody.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację Sądu I instancji dotyczącą przesłanek pozwalających rozróżnić inwestycję przemysłową od utrzymania wód przez administratora zasobów wodnych.
Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego tutejszy Sąd w pierwszej kolejności ustalił obowiązujący stan prawny uzyskując w tym zakresie informacje od Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego w piśmie z dnia 14 listopada 2023 r., który potwierdził, że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywała uchwała nr 260/XL/98 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 3 kwietnia 1998 r., a § 35 tej uchwały nie został uchylony ani nie stwierdzono jego nieważności, w związku z czym nadal obowiązuje (tom II k. 203 akt sądowych).
W tej sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaktualizowała się potrzeba stwierdzenia, czy pomiędzy postanowieniami § 35 ust. 3 pkt 1 i 5 planu miejscowego z 1998 r. a przepisami art. 24 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanego postanowienia, istnieje sprzeczność, a w razie jej potwierdzenia - potrzeba określenia sposobu jej usunięcia.
Jak już wcześniej wskazano, w § 35 ust. 3 planu przewidziano w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych (pkt 1) oraz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców (pkt 5).
W dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia w kształcie ostatecznym, tj. w dniu 1 kwietnia 2019 r., ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614), zwanej dalej u.o.p., przewidywała katalog zakazów mogących obowiązywać na terenie obszarów chronionego krajobrazu, w art. 24 ust. 1 stanowiąc, że na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy:
1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;
4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;
5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;
6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;
7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;
8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;
- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;
W przepisem tym ustawodawca umożliwił ustanowienie określonych zakazów, w tym zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zakazu wydobywania skał, decyzję co do jego konkretyzacji w konkretnym obszarze chronionym pozostawiając właściwym organom, które mogą zakres takiego zakazu dostosować do potrzeb ochrony i rzeczywistej sytuacji obszaru.
Lektura postanowień § 35 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego prowadzi do wniosku, że w planie wyłączono możliwość realizacji jakichkolwiek inwestycji przemysłowych. Zakres zastosowania powyższego zakazu wykracza poza granice ograniczeń wyznaczonych w art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p., w którym zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podstawą sformułowania zawartego w powyższym przepisie zakazu jest kwalifikacja przedsięwzięć z punktu widzenia ich wpływu na środowisko w przeciwieństwie do metody regulacji przyjętej w § 35 ust. 3 pkt 1 planu, w którym wyłącznym i generalnym desygnatem przedmiotem zakazu jest charakter inwestycji jako przemysłowej. Co do sposobu rozumienia pojęcia "inwestycji przemysłowej" w kontekście tożsamego rodzaju inwestycji skarżącej Spółki, co objęta przedmiotem kontrolowanego postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w wyrokach z dnia 25 lutego 2020 r., w sprawach o sygn. akt II OSK 992/18 i II OSK 395/19, podobnie jak tutejszy Sąd w uchylonym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 349/19, którego argumentacji odnośnie rozumienia pojęcia inwestycji przemysłowej i objęcia tym terminem również wydobycia osadów piasku z rzeki Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt III OSK 2555/21 nie podważył.
We wskazanym przepisie u.o.p. zakazem realizacji na obszarze chronionego krajobrazu objęto wyłącznie ściśle określoną kategorię przedsięwzięć, skatalogowaną w sposób zamknięty przez ustawodawcę w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, które ma zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na treść przepisu przejściowego art. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).
Ograniczenia ustawowe pokrywają się z przewidzianym na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 356 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z pózn. zm.), czy w § 5 pkt 2 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zakres ograniczeń ustawowych oraz tych w przewidzianych w aktach podustawowych obejmujących powołanie i funkcjonowanie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat jest więc węższy niż zakres ograniczeń planistycznych, które eliminują możliwość realizacji wszelkich przedsięwzięć o charakterze przemysłowych (w tym wydobywczych), a zatem zarówno przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się przedsięwzięcie objęte kontrolowanym postępowaniem, zgodnie z informacją wskazaną w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (§ 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia z 2010 r.).
W powyższym zakresie doszło zatem do sprzeczności postanowień aktu prawa miejscowego jako aktu niższego rzędu z przepisami u.o.p. stanowiącego akt wyższego rzędu, której nie można usunąć przy zastosowaniu metod wykładni, wobec czego sprzeczność tego rodzaju wymaga przy stosowaniu postanowień planu miejscowego pominięcia jego § 35 ust. 3 pkt 1.
W tej sytuacji bowiem wykluczenie in genere możliwości realizacji planowanej działalności o charakterze przemysłowym, kwalifikowanej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia z 2010 r.) ze względu na naruszenie zakazu z § 35 ust. 3 pkt 1 planu jest wadliwe prawnie, albowiem jest efektem obciążenia inwestora ograniczeniami, których nie przewidują ani ustawy ani akty podustawowe regulujące sytuację prawną i sposób ochrony obszarów chronionego krajobrazu, choćby uchwalonych później niż plan. Zatem dopuszczalny, przewidywany przez ustawodawcę poziom ochrony na terenie wskazanej formy ochrony przyrody, aktualny w dacie orzekania, wypiera bardziej restrykcyjny reżim planistyczny, w związku z tym ten ostatni winien ustąpić miejsca regulacjom ustawowym i stricte ochronnym zgodnym z u.o.p.
Wobec niebudzącej wątpliwości treści art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. trudno bronić tezy, że § 35 ust. 3 pkt 1 planu ogranicza prawo w sposób zgodny z ustawą i proporcjonalny do potrzeb interesu publicznego, gdyż prawodawca wyznaczył pożądany z punktu widzenia interesu publicznego poziom ochrony obszarów chronionych i nie zakazuje, nawet na obszarach chronionych, podejmowania wszelkich przedsięwzięć, w tym tych, które można określić przemysłowymi w rozumieniu, które przyjął tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 349/19, a czego nie podważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt III OSK 2555/21, ale umożliwia ich ograniczenie na terenach chronionych poprzez możliwość wprowadzenia zakazu realizacji przedsięwzięć wymagających uzyskania tzw. decyzji środowiskowej, adekwatnie do rzeczywistych potrzeb ochrony na konkretnym terenie i w przypadku stwierdzenia, że będą one miały wyjątkowo niekorzystny wpływ na przyrodę.
Wobec tego ocena dopuszczalności przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora, z punktu widzenia art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. i przy uwzględnieniu dyrektywy interpretacyjnej wynikającej z zasady hierarchiczności źródeł prawa, winna być dokonana z pomięciem wymogu określonego w § 35 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. W konsekwencji, uzgodnienie przez Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego, zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, projektu odmownej decyzji środowiskowej opierającej się na naruszeniu przez inwestycję zakazu realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych, jako będące wynikiem błędnej interpretacji postanowień planu i wadliwego zastosowania art. 80 ust. 3 u.o.o.ś., nie mogło się ostać.
Ze względu na wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażające potrzebę weryfikacji w niniejszym postępowaniu zgodności treści całego § 35 planu, w zakresie odnoszącym się do przedmiotu procedowanej inwestycji, z aktami wyższego rzędu (ustawami), Sąd orzekający za niezbędne uznał odniesienie się również do § 35 ust. 3 pkt 5 planu.
W § 35 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego zakazano w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu realizacji wysypisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Konfrontacja wynikającego z niego zakazu realizacji rozległych terenów eksploatacji surowców z przepisami art. 24 ust. 1 u.o.p. prowadzi do ujawnienia zasadniczej sprzeczności, która pozwala stwierdzić, że akt prawa miejscowego w tym zakresie jest sprzeczny z aktem wyższego rzędu w postaci u.o.p. W art. 24 ust. 1 pkt 4 u.o.p. przewidziano bowiem zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Ograniczenie to obejmuje ściśle określone surowce, w tym skały, skamieniałości, minerały i bursztyn. Tożsamej treści zakazy określono w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 356 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat oraz w § 5 pkt 4 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.
Tymczasem zakaz z § 35 ust. 3 pkt 5 planu dotyczy eksploatacji wszelkich surowców, które obejmują rozległe tereny. Zakres zastosowania tego zakazu jest zatem znacznie szerszy, a tym samym wykracza poza niezbędność określoną przez ustawodawcę w przepisie upoważniającym art. 24 ust. 1 pkt 4 u.o.p., obejmującą ewentualny zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Zgodnie z definicją zawartą w Encyklopedii PWN, piasek jest skałą osadową, luźną, złożoną z niezwiązanych spoiwem ziaren mineralnych, przede wszystkim kwarcu (https://encyklopedia.pwn.pl/). W tym znaczeniu wydobywanie osadów piasku z rzeki mieści się w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 24 ust. 1 pkt 4 u.o.p., a zakaz określony w § 35 ust. 3 pkt 5 planu jest z nią sprzeczny, albowiem obejmuje eksploatację wszystkich surowców. Zdaniem Sądu, jednak prawidłowa interpretacja powyższych postanowień planu, z uwzględnieniem konsekwencji zasady pierwszeństwa stosowania norm wyższego rzędu przed normami niższego rzędu w razie ich kolizji, pozwala na osiągnięcie rezultatu, który nie będzie przeczył praworządności i hierarchiczności źródeł prawa. Osiągnięty bowiem rezultat wykładni oznaczający niedopuszczalność inwestycji polegającej na wydobywaniu dla celów gospodarczych piasku z rzeki nie byłby sprzeczny z treścią art. 24 ust. 1 pkt 4 u.o.p.
O ile w sytuacji, gdy organy w zaskarżonych postanowieniach potwierdziły naruszenie przez inwestycję traktowaną całościowo planistycznego zakazu wszelkich inwestycji przemysłowych, można było uznać za aktualne również rozważania dotyczące naruszenia zakazu z § 35 ust. 3 pkt 5 planu, odnosząc go do całej inwestycji, o tyle w sytuacji odstąpienia od zastosowania § 35 ust. 3 pkt 1 planu jako naruszającego normy aktu wyższego rzędu, rozważania w tym zakresie tracą na aktualności w odniesieniu do planowanej inwestycji.
Zdaniem Sądu bowiem, wskazany w § 35 ust. 3 pkt 5 planu zakaz ma zastosowanie wyłącznie do eksploatacji (wydobywania) osadów piasku na terenie podlegającym ochronie, czyli na Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat, położonym w granicach gminy Nowy Dwór Gdański. Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporne było, że na terenie gminy Nowy Dwór Gdański inwestycja obejmować będzie działki nr [...]-[...] obręb J., na których odbywać będzie się wyłącznie załadunek kruszywa oraz jego transport. Działka nr [...], na której planuje się samo wydobycie osadów piasku, stanowiąca grunty pokryte wodami płynącymi, pozostająca we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, stanowiąca własność Skarbu Państwa, położona jest natomiast na terenie gminy Elbląg. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika wyraźnie, że działalność wydobywcza odbywać się będzie wyłącznie na terenie gminy Elbląg, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, a ograniczenia planistyczne obowiązujące na terenie gminy Nowy Dwór Gdański nie znajdują zastosowania.
Pomimo tego, że działalność gospodarcza polegająca na wydobyciu osadów piasku z rzeki Nogat stanowi przedsięwzięcie kompleksowe, na które oprócz wydobycia, składają się również czynności załadunkowe i transporotowe wydobytego surowca, to okoliczność zlokalizowania tej działalności na terenie dwóch gmin, z których jedna ma obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga, aby z punktu widzenia jego postanowień dokonać oceny tylko tej części działalności, która będzie prowadzona na terenie objętym reżimem planu. Jeśli zatem działalność wydobywcza zakazana w planie nie będzie wykonywana na terenie gminy nim objętej to nie ma powodów do pozytywnego uzgodnienia decyzji o odmowie środowiskowych uwarunkowań z powodu sprzeczności z planem.
Z tych samych przyczyn poza kompetencje Burmistrza wykracza również ocena wydobywania piasku z rzeki w aspekcie zgodności takiej działalności z przepisami odrębnymi. O ile sam zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w więc m.in. piasku, na terenie obszaru chronionego krajobrazu mógłby stanowić przeszkodę, w rozumieniu art. 80 ust. 3 u.o.o.ś., do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego rodzaju inwestycji, w tym do jej uzgodnienia przez organ współdziałający – tu Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego, o tyle aktualizacja tej przeszkody wymagałaby, aby samo zadanie polegające na wydobyciu piasku z koryta rzeki, pomimo tego, że stanowi tylko element całego przedsięwzięcia, odbywało się na obszarze, objętym właściwością Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego.
Podkreślić należy, że w art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia nie ogranicza się wyłącznie do nienaruszenia zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, ale odnosi się również do nienaruszenia wymogów określonych w odrębnych przepisach. Przepis art. 80 ust. 3 u.o.o.ś., w brzmieniu: "w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach.", obowiązuje w niniejszym postępowaniu ze względu na treść art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1563), zgodnie z którym do postępowań dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie art. 3 pkt 2 niniejszej ustawy, wszczętych i niezakończonych rozstrzygnięciem w I instancji przez właściwy organ, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Organy procedujące decyzję środowiskową, jak i uzgadniające jej projekt, winny zatem dokonać weryfikacji zgodności planowanego przedsięwzięcia nie tylko z postanowieniami planu miejscowego, ale również z przepisami odrębnymi.
W niniejszej sprawie takimi przepisami w odniesieniu do Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat jest rozporządzenie nr 356 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat oraz uchwała nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, które określają wyraźny zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał.
Jeśli jednak działalność wydobywcza jest prowadzona na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Nogat, ale w jego części leżącej na terenie gminy Elbląg, a nie na terenie gminy Nowy Dwór Gdański, to, zdaniem Sądu, poza kompetencjami Burmistrza Nowego Dworu pozostaje kwestia oceny zgodności inwestycji z zakazem wydobywania skał określonym w przepisach u.o.p. i w odrębnych przepisach ochronnych. Kompetencje Burmistrza tej gminy w zakresie uzgodnienia decyzji środowiskowej sprowadzają się do jej oceny z perspektywy regulacji obowiązujących na terenie gminy, którą reprezentuje, i to zarówno w aspekcie planistycznym, jak i ochronno – przyrodnicznym. W niniejszej sprawie natomiast nie ma wątpliwości, że działalność stricte wydobywcza odbywać się będzie poza terenem gminy Nowy Dwór Gdański, na terenie gminy Elbląg.
Niedopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie zakazów określonych w § 35 ust. 3 pkt 1 i 5 planu miejscowego obowiązującego na obszarze Nowego Dworu Gdańskiego powoduje, że stanowisko wyrażone zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, jak i przez Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego, jako wadliwe, bo naruszające zasadę hierarchiczności systemu źródeł prawa, a w konsekwencji również art. 80 ust. 3 u.o.o.ś., nie mogło się ostać w obrocie prawnym.
Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego z 26 października 2018 r. Wskutek tego, ponownie zaktualizuje się potrzeba uzgodnienia przez Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego, w trybie art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., projektu decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu osadów piasku z rzeki Nogat z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszej wyroku, czego wymaga art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym ze względu na dyspozycję art. 119 pkt 3 p.p.s.a.