II SA/Gd 658/24

II SA/Gd 658/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 93 ust. 2a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. i S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr SKO.432.2.2024 w przedmiocie opinii w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Cewice z dnia 12 lutego 2024 r. nr ZI.6724.1.2024, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz skarżących A. G. i S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 11 stycznia 2024 r. A. G. i S. S. (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący"), na podstawie art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", wystąpili do Wójta Gminy Cewice (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu podział nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] obręb B., gmina C. Wnioskodawcy wskazali,
że proponowany podział jest zgodny § 12 uchwały nr XXXI/230/05 Rady Gminy Cewice
z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Bukowina i ma na celu wydzielenie sześciu działek o funkcji zabudowy zagrodowej, jednej działki służącej jako poszerzenie drogi gminnej oraz jednej działki będącej drogą wewnętrzną. Zaznaczono, że wszystkie działki będą posiadały dostęp do drogi publicznej.
Postanowieniem z 12 lutego 2024 r. Wójt, na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., stwierdził niezgodność wstępnego projektu podziału działki nr [...] obręb B., gmina C., z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") - uchwała Rady Gminy Cewice nr XXXI/230/05, uchwała Rady Gminy Cewice
nr XXIX/172/09, uchwała Rady Gminy Cewice nr XXXI/191/09, uchwała Rady Gminy Cewice nr XXXI/192/09 oraz uchwałą Rady Gminy Cewice nr XXXVI/322/2014.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że dla terenu działki objętej podziałem obowiązuje m.p.z.p., dla którego ustalono następujące funkcje: 3.R - adaptowane tereny upraw rolnych, 12.RM/U - obszary przekształceń (adaptowana funkcja zabudowy zagrodowej), w skład której wchodzą: funkcja mieszkalna, nieuciążliwa funkcja usługowa oraz produkcja rolna z wyłączeniem gospodarki wielkotowarowej, a także 25.KD - adaptowana droga dojazdowa. Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków dzielona działka oznaczona jest symbolem RIIIb - grunty orne.
Wójt wskazał, że w świetle wskazanych ustaleń m.p.z.p. mającego zastosowanie
w sprawie oraz treści wpisów w ewidencji gruntów działka nr [...] obręb B. stanowiąca użytek rolny - grunty orne, ma przeznaczenie rolne. Zaznaczono przy tym,
że rolnemu przeznaczeniu działki nie przeczy w szczególności dopuszczenie na tym terenie zabudowy zagrodowej, które to pojęcie w orzecznictwie jest rozumiane jako zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza, przy czym gospodarstwo rolne i zabudowa zagrodowa muszą być ze sobą funkcjonalnie powiązane, stanowiąc jedną całość.
Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia
3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82) gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W związku z tym przeznaczenie terenu w m.p.z.p. pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, a jego zabudowa zgodnie
z przeznaczeniem planistycznym nie zmienia statusu jako gruntów rolnych, tyle że zabudowanych.
Wójt wskazał, że rozpatrując wniosek w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości,
iż przedmiotowa działka jest objęta hipotezą reguły z art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którą w przypadku podziału nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach na cele rolne i leśne, wydzielenie działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że wydzielona działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami lub pod drogi wewnętrzne.
W ocenie Wójta powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady podział nieruchomości rolnej jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy w jego wyniku powstanie działka gruntu o powierzchni większej niż 0,3000 ha. Jednocześnie w art. 93 ust. 2a u.g.n. wymieniono przypadki warunkujące dopuszczalność podziału gruntu rolnego na działki mniejsze niż 0,3000 ha, przy czym ustawowe ograniczenie powierzchniowe nie jest przypadkowe - ma na celu uniemożliwienie właścicielom nieruchomości masowych obejść przepisów polegających na wydzielaniu małych działek i zbywaniu ich z pominięciem rygorów ustawowych związanych chociażby z prawem pierwokupu przysługującego Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa działającemu na rzecz Skarbu Państwa.
Zdaniem organu pierwszej instancji z dostarczonych przez Wnioskodawców dokumentów nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce, a we wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu ww. podziału jako cel podziału wskazano podział na mniejsze działki pod zabudowę zagrodową oraz wydzielenie drogi wewnętrznej umożliwiającej wydzielonym działkom posiadanie dostępu do drogi publicznej oraz na poszerzenie drogi gminnej. W ocenie Wójta podział nie ma na celu wydzielenia działki, która zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości. Nie została przewidziana także regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zaś w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Wójt podkreślił, że plan miejscowy musi być zawsze zgodny z przepisami prawa, w tym przepisami u.g.n. Zwrócono uwagę, że m.p.z.p. przewidziany dla nieruchomości podlegających podziałowi nie reguluje kwestii wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n., przez co w tym zakresie bezpośrednio obowiązujące są przepisy u.g.n. Tak więc niezgodność zaproponowanego projektu podziału nieruchomości z przepisami prawa, a tym samym z planem miejscowym. Nie ulega bowiem dyskusji, że sam plan musi być przede wszystkim zgodny z przepisami ustawy. Ponad powyższe, sam podział musi być zgodny zarówno z planem miejscowym, jak
i przepisami ustawy, zwłaszcza u.g.n.
Organ pierwszej instancji wskazał, że z projektu podziału nieruchomości wynika,
iż jego skutkiem ma być powstanie m.in. sześciu działek o powierzchni od 0,1068 ha do 0,1161 ha. Bezspornie więc doszłoby do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 3.000 m2. W konsekwencji Wójt uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 92 ust. 1 u.g.n., a więc do podziału mają zastosowanie zasady zawarte w tej ustawie. W odniesieniu zaś do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne dopuszczalność ich podziału reguluje art. 93 ust. 2a u.g.n.
Organ pierwszej instancji podniósł, że z zestawienia powyższych przepisów wynika, iż przepisy rozdziału o podziale nieruchomości stosuje się do podziału nieruchomości rolnych na działki mniejsze niż 3.000 m2 tylko, gdy idzie o przeznaczenie wydzielonych działek na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonanie regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, do wydzielenia pod drogi wewnętrzne, chyba że idzie
o podział nieruchomości, o których mowa w art. 95. Tymczasem żadna z nowo projektowanych działek nie jest przeznaczona ani na powiększenie sąsiedniej, ani na regulację granic między sąsiadującymi nieruchomościami, ani pod drogę wewnętrzną, proponowany podział nie miał również na celu żadnej z okoliczności wskazanych w art. 95. W konsekwencji dokonanie podziału nie było dopuszczalne, jako naruszające dyspozycję zawartą w art. 93 ust. 2a u.g.n. W związku z tym zaproponowany wstępny projekt podziału nie może zostać zaopiniowany pozytywnie, gdyż narusza przepisy u.g.n.
Podsumowując Wójt podniósł, że z uwagi na to, iż wstępny projekt podziału został sporządzony niezgodnie z ustaleniami ww. m.p.z.p. postanowił jak w sentencji.
W wyniku zażalenia wniesionego przez Wnioskodawców na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 4 kwietnia 2024 r. utrzymało je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że podstawą prawną działania organu pierwszej instancji były przepisy u.g.n., w szczególności Działu III, Rozdział 1, z których wynika m.in., że podział nieruchomości co do zasady jest możliwy w razie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1).
Odwołując się do treści art. 92 u.g.n. Kolegium zaznaczyło, że ustalonych
w przepisach art. 93-100 tej ustawy reguł podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba, że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się natomiast nieruchomości wykazane
w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione
i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 92 u.g.n. określił zakres stosowania regulacji dotyczących podziału nieruchomości i wyłączył ich zastosowanie wobec określonego rodzaju nieruchomości, jednocześnie wskazał okoliczności, których wystąpienie umożliwia jednak zastosowanie przepisów u.g.n. do podziału nieruchomości rolnych i leśnych. W konsekwencji dopuszczenia możliwości podziału gruntów rolnych i leśnych, w przepisie art. 93 u.g.n., ustawodawca określił zasady warunkujące ten tzw. podział rolny. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne
i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny - pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
W ocenie Kolegium powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady nie jest wykluczony podział nieruchomości rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Został on jednak uzależniony od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Przy czym, zgodnie z art. 93 ust. 3a tej ustawy, ograniczeń związanych z wydzieleniem działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.
Organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli podział nieruchomości rolnej lub leśnej powoduje wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, to wydzielenie takich działek jest możliwe tylko z zastosowaniem procedury administracyjnej określonej w u.g.n. i tylko w przypadkach wskazanych w art. 93 ust. 2a
i 3a oraz art. 95. Wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest więc możliwe tylko: 1) na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, 2) dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, 3) pod drogi wewnętrzne, 4) w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n. Zaakcentowano przy tym, że ograniczenia podziału na działki mniejsze niż 0,3000 ha dotyczą zarówno podziału działek o powierzchni większej niż 0,3000 ha, jak i podziału działek, które już przed podziałem mają powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha.
Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że zamiarem Wnioskodawców był podział działki nr [...]
o powierzchni 0,3836 ha na sześć działek, w tym działkę drogową (drogę wewnętrzną), oraz poszerzenie drogi gminnej o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha każda działka.
Kolegium podało, że działka mająca podlegać podziałowi położona jest na terenie objętym postanowieniami uchwał Rady Gminy Cewice: nr XXXI/230/05, nr XXXI/191/09,
nr XXIX/172/09 i nr XXXVI/322/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Bukowina. Zgodnie zaś z § 12 ust. 2 uchwały planistycznej, podział terenów na działki budowlane dopuszczalny jest według zasad określonych ustaleniami szczegółowymi dla terenów. W Rozdziale X wprowadzono ustalenia szczegółowe dla karty terenu 53 R, dla której przewidziano minimalną powierzchnię 1.000 m2. Oznacza to, że plan nie wyklucza podziałów dokonywanych
w trybie art. 92 i nast. u.g.n., jednakże musiałyby one być zgodne z warunkami zabudowy
i zagospodarowania przewidzianymi w konkretnej strefie planu.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że zapis uchwały umożliwiający podział działek na działki mniejsze niż 0.3 ha
(30 arów) w terenach zabudowy zagrodowej (które de facto są terenami rolnymi) narusza przepisy art. 93 ust. 2a u.g.n., co należy ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Podsumowując Kolegium stanęło na stanowisku, że organ pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował uwarunkowania planistyczne działki nr [...] oceniając wnioskowany podział nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne na działki o powierzchniach mniejszych niż 0,3000 ha jako niedopuszczalny i w konsekwencji prawidłowo odmówił zatwierdzenia przedłożonego przez Wnioskodawców projektu podziału nieruchomości.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego A. G. i S. S. zwrócili uwagę, że w Uchwale nr XXXI/230/05 Rady Gminy Cewice z 30 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (akcie prawa miejscowego) jednoznacznie wskazuje się, że wydzielenie działek w sposób zaproponowany we wniosku z 11 stycznia 2024 r. jest dopuszczalne, tymczasem Wójt
w postanowieniu wskazał na niezgodność proponowanego podziału z u.g.n., co nie powinno być przedmiotem tego postanowienia. Podkreślono, że art. 93 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż wójt powinien się wypowiedzieć co do zgodności proponowanego podziału
z obowiązującym planem miejscowym, a nie z u.g.n. Plan miejscowy natomiast dopuszcza tego typu działanie.
Zdaniem Skarżących jeśli Wójt widzi (a udowadnia to w postanowieniu z 12 lutego 2024 r.) niezgodność zapisów planu miejscowego dla miejscowości B. z u.g.n. to powinien zwrócić się do Rady Gminy Cewice o jego uchylenie, a nie opiniować negatywnie zaproponowany we wniosku z 11 stycznia 2024 r. projekt podziału. W ocenie Skarżących należałoby się zastanowić nad ważnością m.p.z.p. miejscowości B., skoro - jak podkreśla Wójt - znajdują się w nim zapisy niezgodne z u.g.n.
Końcowo Skarżący wskazali, że dokonując zakupu przedmiotowej nieruchomości zapoznali się z treścią zapisów planu miejscowego, który wskazuje na możliwość dokonania proponowanego podziału, w związku z tym, w przypadku zablokowania możliwości inwestycyjnych przez Wójta, rozważą wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 4 kwietnia 2024 r. utrzymujące
w mocy postanowienie Wójta Gminy Cewice z 12 lutego 2024 r., którym organ pierwszej instancji stwierdził "niezgodność wstępnego projektu podziału działki nr [...] obr. B. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy Cewice nr XXXI/230/05, uchwała Rady Gminy Cewice nr XXIX/172/09, uchwała Rady Gminy Cewice nr XXXI/191/09, uchwała Rady Gminy Cewice nr XXXI/192/09 oraz uchwałą Rady Gminy Cewice nr XXXVI/322/2014".
Przed przystąpieniem do oceny zgodności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć
z przepisami prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać na obowiązki, jakie ciążą na organach administracji publicznej.
W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.
Konsekwencją zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn
z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie powołanej normy, uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji.
W myśl art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1417/19, z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17, czy
z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2457/14, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w piśmiennictwie (zob. C. Martysz - komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Wydawnictwo Zakamycze, 2005) podkreśla się, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji nie sprostał wymaganiom wynikającym
z przywołanych wyżej regulacji.
Przede wszystkim należy zauważyć, że opiniując zgodność proponowanego przez Skarżących projektu podziału działki nr [...] położonej w obrębie B. z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego Wójt nie dołączył do akt sprawy chociażby wyciągu tego planu.
Po drugie, w sentencji postanowienia z 12 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji stwierdził "niezgodność wstępnego projektu podziału działki nr [...] obr. B.
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy Cewice nr XXXI/230/05, uchwała Rady Gminy Cewice nr XXIX/172/09, uchwała Rady Gminy Cewice nr XXXI/191/09, uchwała Rady Gminy Cewice nr XXXI/192/09 oraz uchwałą Rady Gminy Cewice nr XXXVI/322/2014". Takie rozstrzygnięcie jest co najmniej nieprecyzyjne, albowiem dla terenu działki nr [...] położonej w obrębie B. obowiązuje uchwała
nr XXXI/230/05 Rady Gminy Cewice z dnia 30 listopada 2005 r., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2006 r. Nr 32 pod pozycją 638. Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą nr XXIX/172/09 Rady Gminy Cewice z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Bukowina (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r. Nr 168, poz. 3236) oraz uchwałą XXXI/192/09 Rady Gminy Cewice z dnia 23 września 2009 r.
w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Bukowina (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r. Nr 158, poz. 2984). Natomiast w dniu 27 marca 2014 r. Rada Gminy Cewice podjęła uchwałę nr XXXVI/322/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Bukowina w gminie Cewice (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r. poz. 1625). Organ pierwszej instancji powinien był zatem precyzyjnie wskazać, z jakimi konkretnie zapisami której z wymienionych
w sentencji swojego rozstrzygnięcia uchwał proponowany przez Skarżących podział nieruchomości jest niezgodny.
Po trzecie, oceniając uzasadnienie postanowienia Wójta z 12 lutego 2024 r. pod kątem wymogów, jakie ciążą na organach administracji publicznej z mocy regulacji zawartych w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli), art. 11 (zasada przekonywania) i art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) k.p.a., należy stwierdzić, że jest ono nieczytelne i wewnętrznie sprzeczne, co znacznie utrudniło (ale nie uniemożliwiło) jego kontrolę. Nie wiadomo bowiem, czy organ pierwszej instancji oceniał zgodność proponowanego podziału z ustaleniami m.p.z.p. (co mógłby sugerować ostatni akapit na s. 2), czy z przepisami u.g.n. (jak wskazano m.in. w akapicie czwartym na s. 2). Wątpliwości natury semantycznej budzi natomiast zdanie: "Tak więc niezgodność zaproponowanego projektu podziału nieruchomości z przepisami prawa,
a tym samym z planem miejscowym".
Wskazany powyżej sposób uzasadnienia postanowienia, które dla jego adresata jest rozstrzygnięciem negatywnym, gdyż pozbawia go potencjalnego uprawnienia (w niniejszej sprawie podziału należącej do niego nieruchomości), narusza przepisy postępowania
w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Pomimo opisanych wyżej niedostatków uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji (które zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy) Sąd dokonał jego kontroli pod kątem wykładni przepisów prawa materialnego, uznając ją za nieprawidłową.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r.,
poz. 1145 ze zm.), który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust. 4).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. nie przesądza o tym, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości, a organy orzekające w tym trybie mogą wypowiadać się jedynie co do tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym
(zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1181/10). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z ustaleniami zawartymi w planie miejscowym uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza lub nie hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (zob. wyrok NSA z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13). Konsekwentnie, organ opiniujący powinien ograniczyć swoje badanie zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność podziału z planem miejscowym polega bowiem na tym, aby wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. Tym samym, to od planu miejscowego zależy, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe.
W judykaturze zwraca się również uwagę, że zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja o podziale lub orzeczenie sądu. W art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. przyjęto unormowanie, że wskazany organ opiniuje proponowany podział nieruchomości, wyrażając opinię w formie postanowienia, którego przedmiotem jest wyłącznie zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym. Uzyskanie pozytywnej opinii
w przedmiocie podziału w tym zakresie jest zatem warunkiem wstępnym do wydania decyzji o podziale nieruchomości. Przyjęcie takiego rozwiązania można wytłumaczyć tym, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych (zob. uchwała NSA z 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99, ONSA 1999/3/84).
Również w piśmiennictwie wskazuje się, że opinia dotycząca projektu podziału powinna ograniczyć się do zgodności przedstawionego projektu podziału nieruchomości
z ustaleniami m.p.z.p. Organ nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki (tak: M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 482-483).
W doktrynie wskazuje się również, że podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcje służebną wobec planu miejscowego (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 93
[w:] E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024; M. Wolanin, Podziały i scalenia nieruchomości, Warszawa 2011). Tego rodzaju podział poprzedza bowiem podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte
w m.p.z.p. po to, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli
z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,
że we wniosku z 11 stycznia 2024 r. Skarżący wskazali, że proponowany przez nich podział działki nr [...] w obrębie B. jest zgodny z § 12 uchwały nr XXXI/230/05 Rady Gminy Cewice z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Bukowina. Okoliczność tę przyznał zresztą pośrednio organ pierwszej instancji na s. 1 postanowienia z 12 lutego 2024 r. wskazując, że dla terenu działki objętej podziałem obowiązuje m.p.z.p., dla którego ustalono następujące funkcje: 3.R - adaptowane tereny upraw rolnych, 12.RM/U - obszary przekształceń (adaptowana funkcja zabudowy zagrodowej), w skład której wchodzą: funkcja mieszkalna, nieuciążliwa funkcja usługowa oraz produkcja rolna z wyłączeniem gospodarki wielkotowarowej, a także 25.KD - adaptowana droga dojazdowa.
W przywołanym we wniosku z 11 stycznia 2024 r. § 12 Uchwały XXXI/230/05 lokalny prawodawca zapisał: "Dozwala się dokonywanie wtórnych podziałów geodezyjnych w celu wydzielenia samodzielnych działek budowlanych wg zasad określonych ustaleniami szczegółowymi dla terenów" (ust. 5). Dla jednostki planu 3.R przewidziano następujące zasady zagospodarowania terenów funkcji przeznaczenia podstawowego: "Dozwala się na dokonywanie wtórnych podziałów geodezyjnych w celu wydzielenia samodzielnych działek. Dojazdy do nowo wydzielonych działek wytyczyć w obrębie obszaru własności. Minimalna powierzchnia działki siedliskowej: 1000 m2".
Skoro w wyniku proponowanego przez Skarżących podziału działki nr [...] ma powstać sześć działek o powierzchni od 0,1068 ha do 0,1161 ha to podział ten jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla ww. terenu planu miejscowego.
W związku z powyższym nie było rzeczą ani organów administracji publicznej, ani sądu administracyjnego, aby w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Skarżących
z 11 stycznia 2024 r. dotyczącym zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości dokonywać oceny dopuszczalności - pod względem prawnym - zawarcia
w m.p.z.p. kwestionowanych przez organy zapisów (jako niezgodnych z art. 93 ust. 2a u.g.n.). Jak już wyżej wskazano, m.p.z.p. miejscowości B. został zatwierdzony uchwałą nr XXXI/230/05 Rady Gminy Cewice z dnia 30 listopada 2005 r. i został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2006 r. Nr 32 pod pozycją 638, a zatem uzyskał moc obowiązującą na całym obszarze, którego dotyczy. Jeżeli więc organy stoją na stanowisku, że przyjęte w tym planie warunki, dotyczące możliwości zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek, zostały określone w sposób niepoprawny, to mogą tę kwestię rozważać, ale jedynie w kontekście prawidłowości samego planu miejscowego.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw.
z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 12 lutego 2024 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt przeanalizuje wniosek Skarżących z 11 stycznia 2024 r. biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni przepisów art. 93 u.g.n. na tle okoliczności niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]