II SA/Gd 657/25

II SA/Gd 657/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi R z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy Puck z dnia 15 lutego 2024 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Rekowo Górne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 78 ust. 2 pkt 3 lit. a w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] obręb Rekowo Górne oraz w części dotyczącej § 86 ust. 2 pkt 3 w zakresie obejmującym wykluczenie zjazdów na drogę wojewódzką nr 216 (teren 001.KDG) z terenu oznaczonego symbolem 024.KDW w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] obręb Rekowo Górne, 2. zasądza od Rady Gminy Puck na rzecz skarżącej R z siedzibą w S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
"R." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr LXX/14/24 Rady Gminy Puck (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 15 lutego 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Rekowo Górne
(Dz. Urz. Woj. Pom. z 2024 r., poz. 1314) - dalej: "Uchwała", "Plan", zaskarżając ją
w części, tj. w zakresie:
1. § 78 ust. 2 pkt 3 lit. a w części obejmującej wykluczenie bezpośrednich zjazdów
z jezdni głównej drogi wojewódzkiej nr [...] na tereny przyległe, w zakresie terenu oznaczonego symbolem 024.KDW,
2. § 86 ust. 2 pkt 3 w zakresie postanowienia wykluczającego zjazdy na drogę wojewódzką nr [...] (teren 001.KDG) dla terenu oznaczonego symbolem 024.KDW.
Zaskarżonej Uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu - obowiązujących przepisów prawnych w postaci:
1. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(Dz. U. z 2025 r., poz. 889) - dalej: "u.d.p.", poprzez ich niezastosowanie,
a w konsekwencji ustanowienie w ramach obowiązujących ustaleń Planu zakazu lokalizacji nowych zjazdów z terenu oznaczonego w Uchwale symbolem 024.KDW na drogę wojewódzką nr [...], oznaczoną w Uchwale jako 001.KDG, co z kolei jest wyłączną ustawową prerogatywą zarządcy drogi;
2. art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", w zw. z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii
z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i w konsekwencji bezpodstawne wprowadzenie w § 78 ust. 2 pkt 3 lit. a oraz w § 86 ust. 2 pkt 3 Uchwały zakazu obsługi komunikacyjnej terenu zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, terenów zabudowy usługowej B.37.PU poprzez drogę wewnętrzną 024.KDW z drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczonej w Uchwale jako 001.KDG;
3. art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez Radę granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień Skarżącej, związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na terenie objętym Uchwałą w postaci zakazu obsługi komunikacyjnej terenu zabudowy obiektów produkcyjnych, składów
i magazynów, terenów zabudowy usługowej B.37.PU poprzez drogę wewnętrzną 024.KDW z drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczonej w Uchwale jako 001.KDG.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o: 1) stwierdzenie nieważności
§ 78 ust. 2 pkt 3 lit. a Uchwały w części obejmującej wykluczenie bezpośrednich zjazdów
z drogi wojewódzkiej nr [...] na tereny przyległe, w zakresie terenu oznaczonego
w Uchwale symbolem 024.KDW, w odniesieniu do działki nr [...] obręb R., 2) stwierdzenie nieważności § 86 ust. 2 pkt 3 Uchwały w zakresie postanowienia wykluczającego zjazdy na drogę wojewódzką nr [...] (teren 001.KDG) z terenu oznaczonego w Uchwale symbolem 024.KDW, w odniesieniu do działki nr [...] obręb R., 3) dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów nr 1-10 (zgodnie z ich oznaczeniem), w celu udowodnienia faktu naruszenia Uchwałą indywidualnego interesu prawnego oraz uprawnień Skarżącej w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, tj. posiadania przez Skarżącą legitymacji do wniesienia skargi, co nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, 4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy w przepisanych u.d.p.,
w szczególności w art. 29 tej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Natomiast w art. 29 ust 4 u.d.p. określono przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu.
Skarżąca dodała, że techniczne kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych, jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań, ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy zarówno w przepisach u.d.p., jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). Z przepisów tych aktów prawnych wynika wprost, że zgodnie z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym, wynikającym z u.d.p., kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczna jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. Rada gminy nie jest zatem uprawniona do zawierania w akcie prawa miejscowego, jakim pozostaje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej
w u.d.p. Innymi słowy, przepis m.p.z.p. zawierający zakaz lokalizacji czy budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p.
Zdaniem strony skarżącej wprowadzenie do planu miejscowego takiej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń m.p.z.p. określonych w art. 15 u.p.z.p., gdyż ustalenia te stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że ustalenia planu powinny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, natomiast szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., które w przedmiotowej sprawie również zostały przez Radę naruszone.
Podkreślono, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu realizacji zjazdów, które to kwestie są regulowane są w drodze materialno-prawnych przepisów u.d.p. Skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii
w sposób wtórny w uchwale w sprawie m.p.z.p. Innymi słowy, kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej są rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego -
w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych.
Strona skarżąca podniosła, że zarzucane Uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego obejmuje także niespełnienie ogólnych wymogów, jakimi powinien się cechować każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego. Wzorzec oceny legalności zaskarżonej uchwały stanowią bowiem nie tylko przepisy odnoszące się do obowiązkowych ustaleń, jakie muszą zostać zawarte w tym akcie prawa miejscowego, ale także regulacje zawarte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r.,
poz. 283) - dalej: "ZTP", które są prawem powszechnie obowiązującym. Wskazano,
że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, tj. w upoważnieniu zawartym
w ustawie (§ 115 w zw. z § 143 ZTP). Zwrócono uwagę, że regulacja ta koresponduje ponadto z art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Strona skarżąca podniosła, że w świetle § 137 w zw. z § 143 ZTP w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że istotne naruszenie prawa występuje także wtedy, gdy w wyniku naruszenia ZTP dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), tj. powiela regulację powszechnie obowiązującą. Zgodnie zaś z § 118
w zw. z § 143 ZTP w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu
i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym narusza regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego.
Strona skarżąca wskazała, że zaskarżona Uchwała została podjęta przez Radę na podstawie upoważnienia ustawowego, w związku z czym pozostaje aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona tym samym pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu (w tym
z powołanymi wyżej ustawami i rozporządzeniami, obowiązujących w czasie uchwalania Planu), nie może także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z opisanymi wyżej zasadami legislacji. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi poza granice przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, co wprost uzasadnia nieważność objętych skargą postanowień Planu, wprowadzających zakazy budowy nowych zjazdów, objętych granicami skargi.
Uzasadniając posiadanie legitymacji do wniesienia skargi Skarżąca wskazała,
że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w R., która jest położona na obszarze oznaczonym w Planie symbolem "B.37.PU - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, tereny zabudowy usługowej" oraz częściowo na obszarze oznaczonym w Planie symbolem "024.KDW - tereny dróg wewnętrznych". Wskazano następnie, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku uzgodnił
w dniu 14 marca 2025 r. przedłożony przez Skarżącą projekt zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...]. Natomiast w dniu 29 listopada 2024 r. organ ten wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego na czas określony z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], przeznaczonego dla relacji prawoskrętnych,
tj. pojazdów skręcających w prawo z DW [...] na działkę nr [...] oraz dla pojazdów wyjeżdżających z nieruchomości w prawo na DW [..]. Wskazano, że w dniu 21 maja
2025 r. Wojewoda Pomorski wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez Skarżącą budowy zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej nr [...]. W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez Skarżącą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 18 lipca 2025 r. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego. Zwrócono uwagę, że podstawę do utrzymania w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego stanowiły objęte niniejszą skargą postanowienia Planu, wykluczające budowę nowych zjazdów bezpośrednich na drogę wojewódzką nr [...].
W ocenie strony skarżącej w świetle powyższych okoliczności oczywiste jest,
że zaskarżone postanowienia Planu naruszają w sposób bezpośredni interes prawny oraz uprawnienie Skarżącej do skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...] i to pomimo uzyskania przez Skarżącą decyzji lokalizacyjnej w tym przedmiocie, wydanej przez zarządcę drogi.
W odpowiedzi na skargę Rada zgodziła się ze Skarżącą, że problematyka budowy
i przebudowy zjazdów została uregulowana w u.d.p., tym samym brak jest możliwości regulowania tej samej materii w uchwale rady gminy dotyczącej m.p.z.p. Organ przyznał, że rada gminy nie ma kompetencji, aby wprowadzać jakiejkolwiek obostrzenia co do warunków budowy zjazdów, albowiem prowadziłoby to do modyfikacji regulacji zawartej
w u.d.p. Mając to na uwadze Rada uznała skargę za zasadną.
W piśmie procesowym z 12 września 2025 r. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego
w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.).
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Skarga "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r.
sygn. akt II GSK 1290/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi
z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego
i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają
w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, chronionymi zarówno przepisami art. 140 i art. 233 ustawy
z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.) - dalej: "k.c.", jak i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
W sprawie nie jest sporne, że Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki
nr [...] położonej w R., co wynika z załączonego do skargi odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz wypisu z rejestru gruntów z 18 lipca 2025 r. Działka nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym w Planie symbolem B.37.PU, dla którego ustalono następujące przeznaczenie: "tereny obiektów produkcyjnych, składów
i magazynów, tereny zabudowy usługowej", oraz częściowo na obszarze oznaczonym
w Planie symbolem 024.KDW - tereny dróg wewnętrznych.
W § 72 (zawierającym ustalenia dla terenu o symbolu: B.37.PU) ust. 4 pkt 1 Planu zapisano: "dojazdy: z drogi publicznej 023.KDD przez teren 024.KDW, z dróg wewnętrznych 024.KDW i 048.KDW". Z kolei w § 78 (zawierającym ustalenia dla terenu
o symbolu: 001.KDG) ust. 2 pkt 3 lit. a wykluczono bezpośrednie zjazdy z jezdni głównej drogi na tereny przyległe z dopuszczeniem lokalizacji dwóch wjazdów na terenem B.1.PU. Natomiast w § 86 (zawierającym ustalenia dla terenów o symbolach: 024.KDW i 025.KDW) ust. 2 pkt 3 lokalny prawodawca dopuścił bezpośrednie zjazdy na tereny przyległe,
z wykluczeniem zjazdów na drogę wojewódzką nr [...] (teren 001.KDG).
Z załączonych do skargi dokumentów wynika, że w dniu 14 marca 2025 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku uzgodnił przedłożony przez Skarżącą projekt zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...]. Natomiast w dniu 29 listopada
2024 r. organ ten wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego na czas określony z drogi wojewódzkiej nr [....] na działkę nr [...], przeznaczonego dla relacji prawoskrętnych, tj. pojazdów skręcających w prawo z DW [...] na działkę nr [...] oraz dla pojazdów wyjeżdżających z nieruchomości w prawo na DW [...]. Z przedłożonych przez Skarżącą dokumentów wynika również, że w dniu 21 maja 2025 r. Wojewoda Pomorski wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez Spółkę budowy zjazdu zwykłego
z drogi wojewódzkiej nr [...]. W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez Skarżącą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 18 lipca 2025 r. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego. Z uzasadnienia tej ostatniej decyzji wynika, że podstawę do utrzymania w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego stanowiły objęte złożoną w niniejszej sprawie skargą postanowienia Planu, wykluczające budowę nowych zjazdów bezpośrednich na drogę wojewódzką nr [...].
Przedstawione powyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Spółkę postanowienia Planu naruszają w sposób bezpośredni jej interes prawny oraz uprawnienie do skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...] i to pomimo uzyskania przez nią decyzji lokalizacyjnej w tym przedmiocie. Oznacza to, że Uchwała
w tym zakresie ingeruje w prawo Skarżącej do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jej interes prawny, wynikający z uprawnień użytkownika wieczystego określonych w art. 233 k.c.
W świetle powyższego należało uznać, że Skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem jej interes prawny, wyznaczony granicami przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, został naruszony. To otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej Uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym przez Skarżącą.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać na art. 87 Konstytucji RP, w którym została określona hierarchia źródeł prawa. W ustępie pierwszym stwierdzono, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast ustęp drugi stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W świetle powołanych regulacji konstytucyjnych kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji RP, normującego kompetencję do wydawania rozporządzeń, art. 94 Konstytucji RP nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje jednak podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów ustawowych i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13).
Poszukując ustawowego źródła upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, jakimi niewątpliwie są m.p.z.p., należy odwołać się do w art. 3 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy,
w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei z art. 4 ust. 1 ww. ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Analiza treści przepisów u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania definicji zawartych
w przepisach wyższego rzędu. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia planów miejscowych. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zostałoby zawarte wyraźnie w u.p.z.p. lub w rozporządzeniu wykonawczym. Ani wykładnia literalna, ani wykładnia celowościowa czy funkcjonalna nie dają podstaw do przyjęcia, że u.p.z.p. daje organowi gminy takie uprawnienie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie "istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego" obejmuje także niespełnienie ogólnych wymogów, jakimi powinien się cechować każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego. Wzorzec oceny legalności zaskarżonej Uchwały stanowią zatem nie tylko przepisy odnoszące się do obowiązkowych ustaleń, jakie muszą zostać zawarte
w tym akcie prawa miejscowego, ale także regulacje zawarte w dziale VII załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które są prawem powszechnie obowiązującym (zob. wyroki WSA w Poznaniu: z 7 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 719/24 i z 19 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 182/25).
Zgodnie z § 115 w zw. z § 143 ZTP w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje ponadto z art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle treści
§ 137 w zw. z § 143 ZTP w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
W judykaturze wskazuje się, że istotne naruszenie prawa występuje także wówczas, gdy w wyniku naruszenia ZTP dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), tj. powiela regulację powszechnie obowiązującą (zob. wyroki NSA: z 20 września 2024 r. sygn. akt III OSK 242/23 i z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2762/18).
Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 ZTP w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego narusza
w istotnym stopniu powszechnie obowiązujący porządek prawny (zob. wyrok NSA
z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10).
W orzecznictwie wskazuje się także, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym zwłaszcza z ustawą, ale także z rozporządzeniem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 764/24).
W dalszej kolejności należy wskazać na art. 15 ust. 2 u.p.z.p., z którego wynika,
że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej
(pkt 10). W zakresie realizacji wymogów, o których w tych przepisach, plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Z kolei według art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym.
Ogólna formuła z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. została uszczegółowiona w § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(Dz. U. z 2021 r., poz. 2404), który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.
Nie ulega wątpliwości, że w określonych uwarunkowaniach nie można a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Dla przykładu Sąd wyjaśnia, że zasadniczo zgadza się
z poglądem co od konieczności zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem m.p.z.p. (zob. w tym zakresie wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 732/18). Nie można podzielić stanowiska, że w takiej sytuacji organ jednostki samorządu terytorialnego może pominąć warunki realizacji inwestycji drogowej ustalone w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji.
Trzeba mieć jednak na uwadze, że czym innym jest uwzględnienie określonych decyzji dotyczących inwestycji drogowych w ramach regulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a czym innym jest wprowadzenie generalnego zakazu lokalizacji zjazdów na danym terenie. Jak już bowiem wspomniano - przepisy m.p.z.p. nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących
w czasie uchwalania planu miejscowego. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granice przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(Dz. U. z 2025 r., poz. 889) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Natomiast definicję zjazdu ustawodawca zawarł w art. 4 pkt 8 u.d.p.
Z powyższego wynika, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną została uregulowana ustawowo. Jest ona rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. Wobec tego w przepisach m.p.z.p. nie można zamieszczać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (zob. wyrok NSA z 29 marca 2022 r. sygn. akt
II OSK 981/21). Innymi słowy, przepis m.p.z.p. zawierający zakaz lokalizacji czy budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (zob. wyrok NSA z 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15).
Należy również dodać, że techniczne kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych, jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań, w sposób kompleksowy uregulowano zarówno w przepisach u.d.p., jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury
z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). Skoro omawiane zagadnienia zostały unormowane w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, to oznacza to, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 78 ust. 2 pkt 3 lit. a w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] obręb R. oraz w części dotyczącej § 86 ust. 2 pkt 3
w zakresie obejmującym wykluczenie zjazdów na drogę wojewódzką nr [...] (teren 001.KDG) z terenu oznaczonego symbolem 024.KDW w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] obręb R.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Organu na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 12 września 2025 r. (k. 47 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.