II SA/Gd 655/20

II SA/Gd 655/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2345/21 - Wyrok NSA z 2024-06-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skarg A. G., A. G. oraz J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wykonania rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
A. G., J. G. i A. G. wnieśli jednobrzmiące skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 czerwca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 czerwca 2018 r. nakazującą inwestorowi J. G. wykonanie rozbiórki - poprzez zasypanie ziemią - samowolnie wybudowanego w 2009 r. zbiornika wodnego stawu, o nieregularnym kształcie i powierzchni wynoszącej ok. 2500 m2, usyt. na terenie działki nr [..] w B., gm. C.
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Obecnie kontrolowane decyzje zostały wydane w toku kontynuowanego postępowania w trybie przepisów art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, w którym zostały uprzednio wydane wyroki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 625/15 i Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 18 października 2017r. sygn. akt II OSK 2578/16, gdzie została przesądzona zgodność z prawem prowadzenia wobec samowolnie wybudowanego stawu postępowania legalizacyjnego i konieczność ustalenia opłaty legalizacyjnej z tytułu budowy przedmiotowego zbiornika wodnego (stawu) w warunkach samowoli budowlanej.
Przypominając przebieg postępowania wskazały organy nadzoru budowlanego, że PINB prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy zbiornika wodnego usyt. na terenie działki nr [..] w m. B., gm. C. W toku tego postępowania organ I instancji ustalił, że J. G. w 2009 r. wykonał na terenie ww. działki roboty budowlane polegające na budowie zbiornika wodnego, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Według oświadczenia inwestora, w miejscu obecnie zlokalizowanego zbiornika wodnego istniało zagłębienie - niecka, która została wybagrowana i wyczyszczona. Jednakże w ocenie organu nadzoru budowlanego zgromadzony materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że tak duży zakres robót budowlanych (bardzo duże ilości odłożonego urobku) nie może być nazwany bagrowaniem i czyszczeniem istniejącego rowu melioracyjnego, czy podmokłej łąki, lecz robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę. Natomiast porośnięcie stawu różnego rodzaju roślinnością i występowanie zwierząt wodnych, opisanych w piśmie inwestora z 2 listopada 2011 r., nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż w omawianym przypadku w pierwszej kolejności należy doprowadzić przedmiotową budowlę do stanu zgodnego z prawem.
Ponadto z mapy ewidencyjnej wynika, że zaznaczony na niej rów melioracyjny jest niewielkich rozmiarów, natomiast powstały zbiornik wodny ma 2500 m2 (ze skarpami 2950 m2) i jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane
Postanowieniem z 7 października 2009 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora - tj. J. G. obowiązek wykonania i przedłożenia określonej dokumentacji w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Następnie, po zbadaniu złożonej przez inwestora dokumentacji, organ I instancji postanowieniem z 8 września 2010 r. nałożył na J. G. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wobec czego w dniu 11 października 2010 r. inwestor złożył uzupełnioną dokumentację dotyczącą przedmiotowego zbiornika wodnego.
Postanowieniem z 21 listopada 2011 r. PINB ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 225.000 zł. WINB po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym, postanowieniem z 7 września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 625/15 oddalił skargę J. G. na postanowienie z 7 września 2015 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2017r. sygn. akt II OSK 2578/16 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 625/15.
Z uwagi na fakt, że zobowiązany – J. G. nie dokonał wpłaty opłaty legalizacyjnej PINB decyzją z 29 czerwca 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi tj. J. G. wykonanie rozbiórki - poprzez zasypanie ziemią - samowolnie wybudowanego w 2009 r. zbiornika wodnego stawu, o nieregularnym kształcie i powierzchni wynoszącej ok. 2500 m2, usyt. na terenie działki nr [..] w B., gm. C.
Rozpoznając sprawę wobec wniesionego odwołania organ odwoławczy wskazał, że w sprawie kwestia trybu postępowania została wiążąco ustalona w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W wyniku ww. wyroków postanowienia z 21 listopada 2011 r. i 7 września 2015 r. pozostały w obiegu prawnym i podlegały wykonaniu. Sądy podzieliły stanowiska organów I i II instancji dotyczące zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu budowy przedmiotowego obiektu - zbiornika wodnego (stawu) w warunkach samowoli budowlanej.
Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 (tzn. w niniejszym przypadku nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.
W wyniku niewpłacenia przez zobowiązanego – J. G. opłaty legalizacyjnej PINB zasadnie, zdaniem organu odwoławczego, zastosował przepisy art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazując zobowiązanemu rozbiórkę - poprzez zasypanie ziemią - przedmiotowego obiektu - zbiornika wodnego (stawu).
Odpierając zarzuty dotyczące niewykonalności nałożonego obowiązku wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z wpisami w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, w wyniku umowy darowizny i ustanowienia służebności zawartej w dniu 25 sierpnia 2017 r. właścicielami działki nr [..] w m. B. gm. K., na terenie której zlokalizowany jest przedmiotowy zbiornik wodny (staw), stali się J. K. M. i A. G. J. G. przestał być właścicielem ww. działki, natomiast uzyskał ograniczone prawo rzeczowe w postaci dożywotniej nieodpłatnej służebności osobistej mieszkania, polegającej na prawie wyłącznego korzystania przez uprawnionego ze wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości - o charakterze mieszkalnym wraz z prawem swobodnego korzystania przez niego z budynku gospodarczego oraz prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości na dotychczasowych zasadach.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008 r. II SA/Kr 388/08, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07).
Wskazanie w art. 52 trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie, przy czym kolejność podmiotów nie jest przypadkowa.
W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 359/10). W sytuacji zaś, gdy nie ulega wątpliwości, kto jest inwestorem obiektu i gdy inwestor włada tym obiektem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej czy podmiot ten jest jednocześnie właścicielem nieruchomości i usytuowanego na nim obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2723/13).
W ocenie organu odwoławczego J. G., jako inwestor, mógł zostać zobowiązany do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu - zbiornika wodnego (stawu), mimo że przestał być właścicielem działki, na terenie której zlokalizowany jest ten obiekt. J. G. jako inwestor przedmiotowego obiektu - zbiornika wodnego (stawu) podejmował działania w celu legalizacji tego obiektu (w wyniku postanowień z 7 października 2009 r. i 8 września 2010 r.), a w myśl ww. umowy darowizny zachował ograniczony tytuł prawny do ww. nieruchomości (służebność osobista mieszkania z m.in. prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości na dotychczasowych zasadach), który, zdaniem inspektora wojewódzkiego, jest wystarczający do wykonania rozbiórki ww. obiektu.
Dodał organ odwoławczy, że w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 625/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odniósł się do twierdzeń skarżącego w kwestii ryzyka spowodowania zniszczenia znacznego zbioru przyrodniczego w wyniku rozbiórki przedmiotowego zbiornika wodnego - stawu (w związku z występowaniem w obszarze tego zbiornika określonych gatunków roślin i zwierząt). Zdaniem Sądu argumenty te nie miały znaczenia dla oceny zasadności ustalenia w stosunku do skarżącego opłaty legalizacyjnej. Wykonanie przez skarżącego zaskarżonego postanowienia przez uiszczenie opłaty nie spowodowałoby powstania ww. skutków. Dopiero ewentualne zaniechanie uiszczenia opłaty legalizacyjnej mogłoby prowadzić do wydania nakazu rozbiórki. Dopiero na tym etapie opisane wyżej kwestie mogłyby być podnoszone i ewentualnie rozpatrywane.
Odnosząc się do powyższej w kwestii, poruszonej także we wniesionych odwołaniach, zauważył organ odwoławczy, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych (art. 2 tej ustawy).
W przepisach art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie przewidział, aby nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (także w wyniku niewpłacenia opłaty legalizacyjnej) mógłby zostać uzależniony od dodatkowych okoliczności sprawy czy też dostosowany do warunków miejscowych. W zakresie tych przepisów organy nadzoru budowlanego nie orzekają w ramach tzw. "uznania administracyjnego".
Co do zasady należy przyjąć, że nakaz rozbiórki wydany w oparciu o ww. przepisy można wykonać w dowolnie wybrany sposób i z wykorzystaniem dowolnie wybranych środków technicznych, z zastrzeżeniem, że rozbiórka nie może skutkować powstaniem stanu zagrożenia dla zdrowa i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.
Uwzględniając specyfikę niniejszego przypadku nakaz rozbiórki należy wykonać w zakresie niezbędnym do usunięcia skutków samowoli budowlanej (poprzez doprowadzenie do fizycznej likwidacji, w kategoriach obiektywnych, przedmiotowego zbiornika - stawu) bez nieuzasadnionej i niewspółmiernej do skali i rodzaju przedmiotowej samowoli budowlanej ingerencji w środowisko naturalne.
Nakaz rozbiórki, do którego wydania jest zobligowany organ nadzoru budowlanego w wyniku niewpłacenia opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), nie może być traktowany jako przyzwolenie na celowe niszczenie określonych (również objętych ochroną) gatunków roślin i zwierząt.
Z uwagi na brak adekwatnych norm prawnych w ustawie Prawo budowlane zobowiązany powinien podjąć wszelkie możliwe działania i zastosować wszelkie dostępne środki przewidziane w przepisach odrębnych, w tym w przepisach z zakresu ochrony środowiska, które zapobiegną nadmiernym szkodom w środowisku naturalnym w wyniku realizacji nakazu rozbiórki (np. poprzez odpowiednie zabezpieczenie gatunków chronionych, przeniesienie ich w inne miejsce itd.).
We wniesionych skargach skarżący zarzucili naruszenia prawa w postaci:
art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. poz. 1186 z 2019 r.) poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki na J. G. tj. osobę nie będącą właścicielem nieruchomości,
art. 32 ust. 4 pkt. 2 w związku z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki - prac budowlanych na J. G. tj. na osobę nie posiadającą tytułu prawnego do nieruchomości;
art. 7 i 77 k.p.a. poprzez sprzeczne z prawem i stanem faktycznym przyjęcie, że J. G. posiada prawo zarządzania nieruchomością w rozumienia art. 52 bądź art. 3 pkt,. 11 Prawa budowlanego.
art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie,
art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która jest niewykonalna,
art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie reguł postępowania poprzez niezebranie dowodów w sprawie na okoliczność wykonalności decyzji tj. biegłego ds. ochrony środowiska i melioracji.
Skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz zasądzenie kosztów postępowania. Alternatywnie z uwagi na zarzut nieważności decyzji w związku z jej niewykonalnością faktyczną wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a. lub uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. lub wyeliminowanie w innym trybie - z uwagi na to, że jej wykonanie spowoduje nieodwracalne szkody w środowisku.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że adresat decyzji o rozbiórce J. G. nie jest obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w związku z tym nie jest podmiotem uprawnionym do wykonania obowiązku rozbiórki. Także skarżący A. G. nie może być uznany za zobowiązanego do wykonania decyzji o rozbiórce, bowiem nie był ani właścicielem, ani inwestorem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości w chwili powstania zbiornika, zatem zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego nie może być adresatem decyzji o rozbiórce. Jest to okoliczność znana organowi przed wydaniem nin. decyzji, bowiem organ samą decyzję skierował do wiadomości do aktualnych właścicieli nieruchomości, ale nie dopuścił ich do udziału na wcześniejszych etapach.
W ocenie skarżących wobec sytuacji jak wyżej adresatem i zobowiązanym wymienionym w decyzji winien być podmiot mający możliwość prawną podjęcia czynności faktycznych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, ale też będącym winnym powstania zbiornika. Nie spełnia tego wymogu decyzja zobowiązująca inwestora nie będącego w chwili wydania decyzji o rozbiórce właścicielem nieruchomości, oraz nie mającego żadnego tytułu prawnego do wykorzystania nieruchomości dla celów budowlanych, w tym podjęcia działań rozbiórkowych.
Nie spełnia tego wymogu również wskazanie w treści rozstrzygnięcia decyzji, a tylko w części kancelaryjnej, że decyzję otrzymują aktualni właściciele nieruchomości.
Zdaniem skarżących aktualni właściciele, winni być wezwani do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym legalizacji, celem ewentualnego złożenia wniosków w sprawie. Aktualny właściciel mógłby np. wnioskować o powołanie biegłych ds. ochrony środowiska oraz melioracji, aby ustalić czy decyzja o zasypaniu zbiornika wodnego połączonego groblą z jeziorem jest wykonalna. Brak podjęcia tej aktywności przez organ powoduje, że podmioty mające interes prawny, oraz będące ew. podmiotem, którego dotyczy skutek postępowania administracyjnego, nie brały bez własnej woli, udziału w sprawie. Już samo to daje podstawę do uchylenia decyzji i powtórzenie zakresu czynności istotnych z udziałem właścicieli nieruchomości.
Okoliczność kierowania decyzji nakazującej rozbiórkę do osób niebędących osobami wymienionymi w art. 52 Prawa budowlanego tj. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego była przedmiotem licznych ocen sądów. Skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu, który w administracyjnym toku instancji, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, skutecznie zbył na rzecz innego podmiotu prawo własności działki i obiektów objętych rozbiórką, narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2016 r. II SA/Gd 303/16).
Skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki oraz jej utrzymanie w toku instancyjnym do podmiotu, który w administracyjnym toku instancji, skutecznie zbył na rzecz innego podmiotu prawo własności działki i obiektów objętych rozbiórką, narusza przepisy postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy.
W sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego.
Niemniej jednak właściciel nieruchomości może być adresatem decyzji o rozbiórce tylko w sytuacji, gdy był sprawcą samowoli budowlanej lub samowola została dokonana za jego zgodą lub na jego zlecenie. W tej sprawie nie ma takiej sytuacji, bowiem obecny właściciel nie uczestniczył w żaden sposób w działaniach, które doprowadziły do powstania zbiornika wodnego - co zresztą nie było nigdy podnoszone przez organ czy innych uczestników postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżących rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, gdyż nakaz rozbiórki może być skierowany do tych osób, które mają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku, a jednocześnie są sprawcami zdarzenia, bowiem tylko w takim przypadku obciążenie ich kosztami rozbiórki jest racjonalnie i prawnie uzasadnione.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki skierowano do poprzedniego właściciela nieruchomości jako inwestora powstania zbiornika, który po zbyciu w formie darowizny działki nie ma już możliwości zrealizowania rozbiórki. Przy czym skuteczny pozostaje zarzut, że do powstania zbiornika doszło bez wiedzy i woli J. G., który nie prowadził budowy. Czynności na placu budowy były wykonane przez firmę budowlaną, a do powstania zbiornika wodnego doszło na skutek wytrysku wody podczas bagrowania rowów melioracyjnych, które są ujęte w planach melioracji.
Jednocześnie skarżący wskazali, że zbiornik wodny, który powstał na terenie podmokłym w 2009 r, po 11 latach symbiotycznego funkcjonowania w otoczeniu środowiska przyrody region Natura 2000 uzyskał w pełni status zbiornika wodnego zarośniętego roślinnością również objętą ochroną przyrodniczą, zbiornik jest połączony z jeziorem. W zbiorniku żyją w sposób naturalny ryby, kijanki, żaby, przemieszczając się pomiędzy połączonymi jeziorem i stawem, itp. oraz jest porośnięty bujną roślinnością zarówno przy zbiorniku jak i pod lustrem wody w tym także roślinnością podlegająca ochronie.
W sprawie znajdują się ekspertyzy dowodzące bez wątpliwości, że obecnie zasypanie zbiornika wodnego, który uzyskał pełną symbiozę ze środowiskiem naturalnym było katastrofą przyrodniczą.
Usunięcie zbiornika czyli zasypanie jeziora wiązać się będzie z niehumanitarnym zabiciem zwierząt oraz całkowitym zniszczeniem chronionej roślinności. Wobec tego zdaniem Skarżącego przed wydaniem decyzji w stosunku do aktualnych właścicieli nieruchomości winna być przeprowadzona wizja lokalna z udziałem biegłych z zakresu ochrony przyrody na okoliczność czy jest dopuszczalne zasypanie zbiornika wodnego porośniętego przez chronioną przyrodę oraz zamieszkałego przez zwierzęta, co wiązać się z będzie z zabiciem zwierząt i zniszczeniem chronionej roślinności.
Zdaniem skarżących jest dopuszczalna zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę wydanej na podstawie ustawy Prawo budowlane. Natomiast aktualni właściciele, winni być wezwani do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym legalizacji, celem ewentualnego złożenia wniosków w sprawie. Aktualny właściciel mógłby np. wnioskować o powołanie biegłych ds. ochrony środowiska oraz melioracji, aby ustalić czy decyzja o zasypaniu zbiornika wodnego połączonego groblą z jeziorem jest wykonalna. Nie podjęcie tej aktywności przez organ powoduję, że podmioty mające interes prawny, oraz będące ew. podmiotem, którego dotyczy skutek postępowania administracyjnego, nie brały bez własnej woli, udziału w sprawie.
Już samo to daje podstawę do uchylenia decyzji i powtórzenie zakresu czynności istotnych z udziałem właścicieli nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Podkreślenia wymaga, że decyzja o nakazie rozbiórki zaskarżona w niniejszej sprawie stanowi kontynuację postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, i w sprawie wypowiadał się już sąd administracyjny. Stąd też na wstępie zreasumowania wymaga stanowisko WSA w wyrażone w wyroku z 20 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 625/15, gdzie ocenione zostały postanowienia ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolne zrealizowania zbiornika wodnego - stawu na terenie działki nr [..] w B. przez skarżącego J. G. Zdaniem Sądu, słusznie organ I instancji stwierdził, [...], że tak duży zakres robót budowlanych (bardzo duże ilości odłożonego urobku, znaczna powierzchnia stawu) nie może być nazwany bagrowaniem i czyszczeniem istniejącego rowu melioracyjnego, czy podmokłej łąki. Szczególnie, że z załączonej do akt administracyjnych mapy ewidencyjnej wynika, iż zaznaczony na niej rów melioracyjny jest o niewielkich rozmiarach, natomiast powstały zbiornik wodny ma 2500 m2 (ze skarpami 2950 m2), a zatem prace związane z utworzeniem przedmiotowego zbiornika stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to, że na realizację tej inwestycji - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, wykonane na jego nieruchomości roboty budowlane nie stanowiły robót określonych w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, lecz polegały na wybudowaniu zbiornika wodnego. W konsekwencji stwierdzenie, że przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego zbiornika wodnego - stawu inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę, obligowało organy nadzoru budowlanego do wdrożenia trybu z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Dalej w powołanym wyroku jako zgodne z prawem oceniono przeprowadzone postępowanie i nałożenie w jego efekcie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej celem uniknięcie wydania nakazu rozbiórki.
Do tego momentu postępowania pozostają wiążące wytyczne i oceny z cytowanego wyroku.
W niniejszej sprawie, kontrolowanej przez Sąd obecnie, pozostaje bezsporne, że inwestor J. G. opłaty legalizacyjnej nie uiścił. Pozostaje także oczywiste, że miał on świadomość konsekwencji braku uiszczenia tej opłaty, gdyż taka informacja umieszczona była w postanowieniu określającym wysokość opłaty.
W istocie we wniesionej skardze pełnomocnik skarżących nie kwestionuje wydania decyzji o nakazie rozbiórki, a koncentruje się na wykazaniu, że inwestor J. G. utracił prawo do dysponowania nieruchomością w takim zakresie, aby mógł wykonać nałożony obowiązek, że decyzja jest wobec tej okoliczności niewykonalna i została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności.
W odniesieniu do pierwszego zagadnienia, a więc ustalenia adresatów decyzji rozbiórkowej, to koniecznych jest kilka uwag natury ogólnej. W prawie administracyjnym, inaczej niż w prawie cywilnym, nie występuje w klasycznej postaci sukcesja pod tytułem ogólnym, wynikająca ze zmiany właściciela nieruchomości poprzez darowiznę czy spadkobranie, które są najczęściej przyczyną następstwa prawnego w toczących się postępowaniach cywilnych. Prawa i obowiązki ze stosunków publicznoprawnych, w tym administracyjnych, nie przechodzą na następców prawnych według reguł ustalonych w Kodeksie cywilnym. Materialne prawo administracyjne może wprost wskazywać podmioty, na które przechodzą konkretne prawa i obowiązki będące przedmiotem konkretyzacji aktem administracyjnym, albo takie podmioty daje się ustalić na podstawie charakteru sprawy administracyjnej, w której wydano konkretny akt lub czynność. Jeśli postępowanie administracyjne jest prowadzone z udziałem określonego podmiotu, któremu przypisano status strony z uwagi na jego prawa do rzeczy (np. własność, użytkowanie wieczyste, posiadanie samoistne, użytkowanie), to przejście prawa do rzeczy (jej posiadania, gdy ta okoliczność decyduje o statusie strony) na inny podmiot powinno wiązać się z następstwem w postępowaniu administracyjnym. Ta sytuacja występuje wtedy, gdy określony podmiot uzyskuje przymiot strony w postępowaniu nie ze względu na swoje cechy osobiste lub publiczny charakter uprawnień, które chce nabyć, ale ze względu na swój stosunek (prawa) do określonej rzeczy lub przysługujące mu prawa majątkowe. W takim przypadku przejście na inny podmiot, nawet już po rozpoczęciu postępowania administracyjnego, praw do tej rzeczy, ze względu na którą wszczęte zostało postępowanie, powinno powodować skutek w postaci następstwa prawnego w postępowaniu (por. Marta Romańska w: komentarz do art. 30 k.p.a. pod red. Hanny Knysiak – Sudyki, publ. Lex/el.). Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. Celem art. 52 Prawa budowlanego jest doprowadzenie do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowe jest wobec tego stanowisko WINB, że adresatem decyzji rozbiórkowej powinien być nadal inwestor, czyli sprawca samowoli budowlanej, bowiem pomimo utraty prawa własności nieruchomości, na której samowolnie zrealizowany zbiornik wodny się znajduje, zachował pełne prawo do korzystania i poruszania się po działce nr [..] w B. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego darowizny i ustanowienia służebności z 25 sierpnia 2017 r. wynika, że obdarowani "ustanawiają na rzecz swojej matki A. V. M. i na rzecz swojego ojczyma J. G. na wyżej opisanej w § 1 tego aktu nieruchomości..... dożywotnią, nieodpłatną służebność osobistą mieszkania, polegającą na prawie – do wyłącznego korzystania przez nich z wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości o charakterze mieszkalnym wraz z prawem do swobodnego korzystania przez nich z budynku gospodarczego oraz prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości – na dotychczasowych zasadach".
Powyższy zapis nie zakazuje inwestorowi J. G. realizacji prac związanych z realizacją obowiązku rozbiórki, wręcz cytowany akt stanowi, że pomimo przekazania tytułu prawnego do działki nr [..] poprzedni właściciel wraz żoną mogą korzystać z całej nieruchomości na dotychczasowych zasadach (czyli nie mają żadnych ograniczeń co do zasad korzystania z nieruchomości), zaś z nieruchomości budynkowych z wyłączeniem aktualnych właścicieli. Uprawnia to zdaniem Sądu do wnioskowania, że posiada inwestor taki tytuł prawny do nieruchomości, który zezwala mu na wykonania nakazu rozbiórki stawu.
Gdyby inwestor utracił całkowicie tytuł prawny umożliwiający mu realizację nałożonego obowiązku rozbiórki wówczas w miejsce inwestora, jako adresaci decyzji o rozbiórce winni być oznaczeni właściciele nieruchomości na której znajduje się zbiornik wodny, co wynika z art. 52 Prawa budowlanego. Jak to trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 9 października 2007 r. VII SA/Wa 1229/07 (publ. Lex/el.) "Nawet gdyby obiekty zostały wzniesione przez poprzednich właścicieli, to następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich kieruje się wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzję zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 maja 2019 r. II SA/Kr 366/19, LEX nr 2684071: "Nowy właściciel wchodzi jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych jakie w stosunku do tej nieruchomości czy raczej związanych z posiadanym prawem własności do nieruchomości się toczą. Jednym z takich postępowań jest postępowanie na podstawie art. 48 p.b.". Końcowo należy sięgnąć do wyroku NSA z dnia 8 maja 2019 r., II OSK 1488/17, LEX nr 2684514, gdzie Sąd ten stwierdził: “W przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę zmiana właściciela nieruchomości, nawet w trybie art. 999 k.p.c. nie powoduje jej bezprzedmiotowości, bowiem w dalszym ciągu istnieje przedmiot. Za przyjęciem istnienia podmiotu przemawia regulacja zawarta w art. 52 p.b. W przypadku braku inwestora, na podstawie tego przepisu możliwe jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego skierowanej również do innych podmiotów, najczęściej do obecnego właściciela nieruchomości, tak aby możliwe było wykonanie wydanej decyzji". Przywołane wyroki przeczą stanowisku pełnomocnika skarżących, jakoby możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki na nowych właścicieli nieruchomości (w sytuacji gdyby inwestor nie utracił prawo do nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca) była związana z istnieniem "winy" w wykonaniu samowoli budowlanej po stronie nabywcy nieruchomości. Za prawidłowe należało też uznać skierowanie decyzji rozbiórkowej do skarżącego, będącego zarazem inwestorem i właścicielem obiektu w czasie dokonania samowoli budowlanej. Nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa (inwestor) lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy (właściciel, zarządca).
W niniejszej sprawie okoliczności powstania zbiornika nie mają znaczenia, z wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że staw powstał w ramach samowoli budowlanej oraz, że celem legalizacji zbiornika inwestor winien był uiścić opłatę legalizacyjną. Organ orzekające w sprawie były związane wytycznymi z wydanych w sprawie wyroków, na podstawie art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w związku z konkretną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Niezastosowanie się do nich przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Okoliczność tę sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, a naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 13 września 2006 r., II FSK 1099/05, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.
W przekonaniu Sądu zaskarżona decyzja prawidłowo została skierowana do J. G., który w myśl ww. umowy darowizny zachował ograniczony tytuł prawny do ww. nieruchomości (służebność osobista mieszkania z m.in. prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości na dotychczasowych zasadach). W istocie inwestor przekazał obdarowanym tytuł prawny do nieruchomości, ale zachował pełnię uprawnień do korzystania z całości działki nr [..].
Taka konstatacja stanu faktycznego i prawnego sprawy oznacza, że nie są zasadne zarzuty odnoszące się do niewykonalności decyzji oraz skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu braku ponowienia czynności w sprawie celem zapewnienia udziału w postępowaniu nowym właścicielom działki wskazać należy, że od momentu powzięcia przez organy informacji o nowych właścicielach działki został zapewniony im pełen udział w postępowaniu. W kontekście zagadnienia wstąpienia do postępowania następców prawnych dotyczącym ich sytuacji procesowej, zauważyć należy, że "Następstwo procesowe jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną (poprzednik procesowy), innego podmiotu (następcy prawnego). Wstąpienie następcy na miejsce poprzednika oznacza, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Udział następcy w postępowaniu jest kontynuacją udziału poprzednika i z tej przyczyny dotyczą go skutki prawne czynności procesowych już dokonanych i nie może on żądać powtórzenia tych czynności. Jeżeli zaś jakaś czynność zdziałana przez poprzednika ma charakter odwołalny, to – zgodnie z ogólną zasadą dyspozycyjności – następca prawny może ją zmienić lub odwołać na takich zasadach jak strona postępowania (wyrok WSA w Poznaniu z 18.01.2012 r., IV SA/Po 1121/11, LEX nr 1103880)". Wstąpienie do postępowania przez nowych właścicieli nieruchomości odnosi skutek od momentu, kiedy organ powziął informację o właścicielach działki, natomiast wszystkie czynności uprzednio dokonane z inwestorem i wydane wobec niego rozstrzygnięcia zachowują moc. Nie ma podstaw powtarzania wcześniejszych czynności.
Ostatni zarzut skargi związany jest z postulatem skarżących o powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska celem oszacowania czy realizacja decyzji rozbiórkowej nie spowoduje znaczących szkód w środowisku w sytuacji, gdy długi czas funkcjonowania stawu spowodował jego zasiedlenie przez zwierzęta i namnożenie roślinności. W ocenie Sądu postulat ten nie może zostać uwzględniony, a uzyskanie takiej ekspertyzy nie miałoby wpływu na prawidłowość wydanego nakazu rozbiórki i nie spowodowałoby zmiany rozstrzygnięcia. Przepisy prawa budowlanego reglamentują przesłanki nakazu rozbiórki bardzo precyzyjnie i żadna z przesłanek wykluczających, czyli zezwalających na odstąpienie od nakazu, a tym samym prowadząca do legalizacji nie jest związana ze skutkami dla środowiska i ewentualnymi szkodami w środowisku. Trzeba też zaznaczyć, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest uznaniowa, ma charakter związany i celowość jej wydania nie podlega ocenie przez organ administracyjny.
Końcowo Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek likwidacji skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu ani też nie wygasa w następstwie zbycia obiektu budowlanego (nieruchomości) na rzecz innych osób czy też przekształceń osób prawnych lub innych podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego (zob. A. Gliniecki, op. cit. wraz z przytoczonym tam orzecznictwem). Organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie prawidłowo decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana do inwestora, który pomimo przekazania nieruchomości drodze darowizny, zachował taki zakres korzystania z nieruchomości, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby wykonał nakaz z ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.