II SA/Gd 654/24

II SA/Gd 654/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K.M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.361.2023.PG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej K. M. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw K. M. od decyzji Wojewody Pomorskiego z 24 kwietnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.361.2023.IPG w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 16 grudnia 1974 r., nr 403/12/74, Naczelnik Gminy Żukowo zezwolił Z. na budowę napowietrznej linii energetycznej 400 kV w miejscowości L., w tym m.in. przez działkę nr [...] będącą własnością S. W. Działka nr [...] podlegała podziałom na działki o nr od [...] do [...]. Podstawą prawną udzielonego w 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej u.z.t.w.n.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach Wydział I Cywilny z 8 stycznia 2019 r., sygn. I Ns 205/18, spadek po zmarłym w dniu 10 maja 1997 r. S. W. nabyły: żona F. W. i córki: K. M., M. S. oraz T. T. (każda w 1/4 części spadku). Natomiast spadek po zmarłej w dniu 19 stycznia 2013 r. F. W., na podstawie tego samego postanowienia, nabyły córki: K. M., M. S. oraz T. T. (każda w 1/3 części spadku).
Pismem z dnia 15 lutego 2019 r. K. M., M. S. oraz T. T. wystąpiły do Starosty Kartuskiego o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości stanowiącej ówczesną działkę nr [...] polegającymi na obniżeniu jej wartości na skutek wybudowania napowietrznej linii elektroenergetycznej.
Decyzją z 30 września 2019 r., nr GN.6821.57.2019.AK2, Starosta Kartuski odmówił wnioskodawczyniom ustalenia odszkodowania uznając, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania.
Decyzją z 19 czerwca 2020 r., nr NSP-VIII.7581.1.270.2019.KK, Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Co do kluczowej kwestii, tj. kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie, organ odwoławczy stanął na odmiennym aniżeli organ I instancji stanowisku, stwierdzając, że ustalenie i wypłata odszkodowania za ograniczenie prawa własności należy się nie tylko osobom, którym zostało ograniczone to prawo, ale także ich spadkobiercom, przy czym prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. W niniejszej sprawie zaś wnioskodawczynie – jako spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nieruchomości – są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania.
Wojewoda wskazał, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości i nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Kolejną kwestią, na którą zwrócił uwagę Wojewoda, był obowiązek zlecenia wykonania i przeanalizowania operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
P. S.A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody Pomorskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 632/20 oddalił sprzeciw.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 948/21 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku wskazując m.in., że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. W sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na błędne określenie przez organ I instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Starosta nie ustalił czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. nr GN.6821.57.2019.AK2 wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 6.788,00 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej ówcześnie jako działka nr [...], położonej w obrębie L., gmina Ż., na skutek wydania przez Naczelnika Gminy Żukowo decyzji nr 403/12/74 z dnia 16 grudnia 1974r., na rzecz K. M., T. T. i M. S., zgodnie z przypadającymi im udziałami oraz o zobowiązaniu spółki P. S.A. do wypłaty ww. odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od ww. decyzji Starosty, wniosła Spółka wskazując m.in. na brak legitymacji prawnej wnioskodawczyń do otrzymania odszkodowania, bowiem w opinii odwołującej się Spółki takie prawo przysługuje wyłącznie osobie wywłaszczonej lub jej spadkobiercom, zaś T. M. otrzymał nieruchomość w drodze darowizny. Wskazano też na przyjęcie w operacie szacunkowym błędnej powierzchni pasa technologicznego, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia wysokości odszkodowania.
Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do Spółki o jednoznaczne wskazanie szerokości pasa technologicznego dla przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na rozbieżne treści w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 16 lutego 2024 r. Spółka wskazała, że szerokość pasa technologicznego na słupach typu Z52 dla linii 400 kV na przedmiotowej nieruchomości wynosi 60 m (2 x 30 metrów w obie strony od osi linii).
Opisaną na wstępie decyzją z 24 kwietnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.361.2023.IPG (dalej: decyzja z 24 kwietnia 2024 r.) Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że przez nieruchomość oznaczoną ówcześnie jako działka nr [...] biegnie linia elektroenergetyczna, a spornym jest to, czy wnioskodawczyniom winno zostać wypłacone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości.
Wojewoda powołał art. 35 i 36 u.z.t.w.n., a także art. 124 i 128 ust. 4 u.g.n. wskazując, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - również w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed dnia wejścia w życie przepisów u.g.n., o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane np. w drodze ostatecznej decyzji. Co do zasady zatem brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w L., gmina Ż., na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Żukowo nr 403/12/74 z dnia 16 grudnia 1974 r.
Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z ww. roszczeniem, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.
Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) Wojewoda wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa, przysługuje osobom wywłaszczonym oraz ich spadkobiercom. Nie przysługuje natomiast nabywcom nieruchomości.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wyjaśniono, że jedna z wnioskodawczyń, K. M., choć jest spadkobierczynią po zmarłych rodzicach S. W. i F. W., jednakże ograniczona nieruchomość, działka nr [...], nie była częścią masy spadkowej odziedziczonej przez K. M., bowiem stała się ona nabywcą tejże nieruchomości na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 15 października 1986 r. Rep. [..]. W związku z powyższym, T. T. i M. S., jako spadkobierczynie po S. W. - właścicielu nieruchomości, w dniu wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej wówczas jako dawna działka nr [...], położonej w obrębie L., gmina Ż., oraz jako spadkobierczynie po F. W. (będącej spadkobierczynią po S. W. w udziale wynoszącym 1/4 części) są uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania (stosunkowo do posiadanego udziału w spadku zgodnie z ww. postanowieniem z dnia 8 stycznia 2019 r.) z tytułu ograniczenia prawa korzystania z przedmiotowej nieruchomości w wyniku decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z dnia 16 grudnia 1974 r. Natomiast K. M., jako nabywcy przedmiotowej działki, nie przysługuje prawo do odszkodowania za szkodę trwałą polegającą na zmniejszeniu wartości nieruchomości w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości na podstawie ww. decyzji.
Dalej Wojewoda wskazał, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 u.z.t.w.n, ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. Starosta poprowadził postępowanie pod kątem ustalenia, czy odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie zostało wcześniej ustalone i wypłacone. Wojewoda opisał zgromadzone w sprawie dowody i stwierdził, że nie wskazują one jednoznacznie, że odszkodowanie nie zostało dotychczas ustalone i wypłacone. Wskazują jedynie, że podmioty, do których się zwrócono, nie odnalazły żadnej dokumentacji w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Z kolei z protokołu notarialnego zawierającego oświadczenie wiedzy wieloletniego pracownika przedsiębiorcy przesyłowego, E. R., z dnia 23 czerwca 2016 r., wynika, iż w związku z budową linii 400 kV relacji Żarnowiec – Gdańsk nie dokonywano ustalania i wypłat odszkodowań, z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Jednakże w ocenie organu, należy pozyskać dodatkowe wyjaśnienia od uprawnionych do otrzymania odszkodowania, tj. T. T. oraz M. S., bowiem oświadczenia z dnia 11 marca 2020 r. zawierają nieprecyzyjne stwierdzenia na temat wypłaty odszkodowania na rzecz spadkodawców, poprzez błędnie wpisane imię właściciela oraz stwierdzenie o braku wiedzy w tym temacie. Przeprowadzone dowody osobowe (zebrane oświadczenia) nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, lub że odszkodowanie zostało wypłacone.
Zatem ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji powinien przeprowadzić pogłębione postępowanie wyjaśniające, poprzez pozyskanie dodatkowych wyjaśnień do sprawy od wnioskodawczyń. Z przyczyn niezależnych od tutejszego organu, mimo wezwania, nie udało się pozyskać wyjaśnień od stron na etapie postępowania odwoławczego.
Przechodząc do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Wojewoda wskazał, że nie kwestionuje przyjętej przez biegłą metodyki wyceny. Zakwestionował natomiast przyjętą w operacie szerokość pasa technologicznego. Autorka wyceny wskazała, że szerokość pasa technologicznego wynosi 40 m od osi linii (łącznie 80 m). Biegła stwierdziła również, iż brak jest obowiązujących unormowań prawnych, dotyczących ustalania szerokości pasa technologicznego, a szerokość przyjęła na podstawie pisma Burmistrza Gminy Żukowo nr UN-PZ.6724.1328.2018.RW z dnia 5 grudnia 2018 r. Spółka w odwołaniu zarzuciła, że biegła zawyżyła szerokość pasa technologicznego i zarzut ten w ocenie Wojewody jest skuteczny, bowiem w sytuacji braku unormowań prawnych dotyczących ustalania szerokości pasów technologicznych, są one każdorazowo wyznaczane przez inwestora. Starosta mimo uwag Spółki pominął tę kwestię i przyjął dane zawarte w operacie szacunkowym choć biegła wykazywała w tym zakresie chęć skorygowania wyceny, zgodnie ze wskazaniem organu. Operat szacunkowy z dnia 24 kwietnia 2023 r. w związku z błędnie przyjętą szerokością pasa technologicznego, nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Na gruncie niniejszej sprawy zaistniała zatem sytuacja, w której brak jest wyceny, w oparciu o którą można by orzec o wysokości odszkodowania. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia decyzji Starosty z uwagi na fakt, że organ I instancji zobowiązany będzie, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego zmniejszenie wartości nieruchomości polegającej na szkodzie trwałej. Niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a., zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł przepis art. 138 § 2 k.p.a.
K. M. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie.
Wskazała, że Wojewoda Pomorski zanegował możliwość dochodzenia odszkodowania przez wnioskodawczynię K. M., pomimo, iż jest ona spadkobierczynią po osobach wywłaszczonych, z tego powodu, że nabyła ona nieruchomość dotkniętą wywłaszczeniem na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rodnego z dnia 15.10.1986 r. W ocenie skarżącej powyższe stanowisko jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, ochrony własności i prawa dziedziczenia, a także równości wobec prawa. W sytuacji gdy prawo własności doznało uszczuplenia, a właściciel z jakichkolwiek względów nie uzyskał rekompensaty, to w świetle Konstytucji RP, brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby prawa do rekompensaty odmówić spadkobiercy zmarłego właściciela.
W kwestii szerokości pasa technologicznego skarżąca podniosła, że biegła opierała się na zaświadczeniu Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 5 grudnia 2018 r. załączonym do operatu, a szerokość pasów ochronnych linii elektroenergetycznych jakie zostały przyjęte w aktach planistycznych gminy zostały ustalone wcześniej z operatorami urządzeń przesyłowych.
Uczestnik postępowania P. S.A. w odwołaniu od decyzji organu I instancji zakwestionował powyższą szerokość pasa technologicznego wskazując, iż wynosi ona 60 m (po 30 od osi w obie strony linii). Wojewoda Pomorski uznał argumenty Spółki za prawidłowe i w konsekwencji uchylił decyzję? Starosty Kartuskiego. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody.
Po pierwsze, art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje ustalenie wysokości odszkodowania według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie decyzja o wywłaszczeniu została wydana w dniu 16.12.1974 r., zatem należy brać pod uwagę ograniczenia w zagospodarowaniu spowodowane przez pas ochronny linii we wskazanej dacie a nie te, które obowiązują według aktualnych wytycznych operatora przesyłowego. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, iż bez znaczenia dIa wyceny odszkodowania jest fakt, iż obecnie szerokość pasa technologicznego wynosi 60 m, skoro wcześniej wynosiła ona 80 m (por. ww. pismo Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 5.12.2018 r.). W konsekwencji przyjąć należy, że operat szacunkowy autorstwa biegłej M. W. został sporządzony w oparciu o prawidłowe dane i powinien stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.
Po drugie, nawet jeśliby uznać za prawidłowe stanowisko Wojewody Pomorskiego w zakresie szerokości pasa technologicznego linii, to nie jest to powód do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy został zweryfikowany pozytywnie, jedyną zaś kwestią, która budziła wątpliwości Wojewody była szerokość pasa technologicznego linii. Oznacza to, że niezależnie od faktu uwzględnienia w operacie szacunkowym strefy o szer. 60 m możliwe było oszacowanie wartości odszkodowania. Wojewoda powinien skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 § 1 k.p.a. i uzupełnić materiał dowodowy (np. poprzez samodzielne wyliczenie odszkodowania w oparciu o dostępne dane lub zlecenie wykonania wyliczeń rzeczoznawcy majątkowemu, który był autorem operatu szacunkowego).
Wreszcie, niezrozumiałe jest dlaczego Wojewoda uznał, że konieczność pozyskania dodatkowych oświadczeń wnioskodawczyń uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewoda mógł to zrobić we własnym zakresie.
W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. 2024 poz. 572 ze zm.) dalej "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17).
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną sprzeciwem decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co obligowało Sąd do jej uchylenia.
Wojewoda Pomorski wskazał na trzy powody uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po pierwsze, uznał, że jedna z wnioskodawczyń (K. M.) nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Po drugie, jego zdaniem materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o dodatkowe oświadczenia dwóch pozostałych wnioskodawczyń T. T. i M. S., bowiem te znajdujące się w aktach sprawy zawierają nieprecyzyjne stwierdzenia na temat wypłaty odszkodowania na rzecz spadkodawców, poprzez błędnie wpisane imię właściciela oraz stwierdzenie o braku wiedzy w tym temacie. Po trzecie, zdaniem organu w sprawie zachodzi konieczność wykonania nowego operatu szacunkowego, bowiem w sporządzonym przez biegłą operacie przyjęto nieprawidłową szerokość pasa technologicznego.
W ocenie Sądu słuszne są zarzuty skargi, że żaden z podanych powodów nie uzasadniał wydania decyzji kasacyjnej.
Jeśli chodzi o pierwszą z wymienionych kwestii, to należy zauważyć, że Wojewoda w istocie nie wskazał w tym zakresie na naruszenie przez organ I instancji żadnych przepisów procesowych. Pogląd o braku uprawnienia do dochodzenia odszkodowania po stronie K. M. wywodzony jest przez Wojewodę Pomorskiego z wykładni przepisów prawa materialnego, tj. przede wszystkim 128 ust. 1 u.g.n. Jest to zatem w istocie kwesta wyłącznie interpretacji przepisów prawa materialnego, a nie naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego. Przyjęta przez Wojewodę interpretacja art. 128 ust. 1 u.g.n. i wywodzony z niej brak legitymacji do żądania przez K. M. odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie rodzi konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, ale do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez Wojewodę.
Sąd zaznacza przy tym, że w niniejszej sprawie nie rozstrzyga sporu merytorycznego co do wykładni art. 128 ust. 1 u.g.n. i nie przesądza, czy K. M. jest uprawniona do żądania odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jako spadkobierczyni po osobach wywłaszczonych, czy też nie. Będzie to bowiem kwestia rozstrzygana w postępowaniu głównym, po wydaniu ostatecznej decyzji przez Wojewodę. Sąd wskazuje jednak, że Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę powinien rozważyć również jaki jest w świetle art. 153 p.p.s.a. zakres związania wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 632/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 948/21, w wyrokach tym bowiem dokonano wykładni art. 128 ust. 1 u.g.n. na potrzeby niniejszej sprawy.
Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej nie mogła być również wskazywana przez Wojewodę konieczność pozyskania dodatkowych oświadczeń od T. T. i M.S. Po pierwsze, argumentacja, że te znajdujące się w aktach sprawy zawierają nieprecyzyjne stwierdzenia na temat wypłaty odszkodowania na rzecz spadkodawców, poprzez błędnie wpisane imię właściciela oraz stwierdzenie o braku wiedzy w tym temacie nie przekonuje. Stwierdzenie, że wnioskodawczynie nie mają wiedzy na temat tego, czy ich spadkodawcom zostało wypłacone odszkodowanie jest wystarczająco jasne i nie zawiera sprzeczności, które należałoby wyjaśnić. Trudno uznać, że oświadczenie takie można jeszcze doprecyzować. Brak wiedzy oznacza brak wiedzy. Rolą organu jest ocena tak zgromadzonego materiału dowodowego. Po drugie, nawet jeśli mimo wszystko organ odwoławczy chciałby takie doprecyzowanie oświadczenia uzyskać, całkowicie mieści się to w granicach jego kompetencji i nie uzasadnia to wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Co do trzeciej kwestii, tj. szerokości pasa technologicznego, również i w tym zakresie Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że kwestia ta mieści się w całości w kompetencjach organu odwoławczego. Wojewoda wskazuje, że biegła wykazywała chęć skorygowania wyceny zgodnie ze wskazaniami organu i stawia organowi I instancji zarzut, że z tej możliwości nie skorzystał. Niemniej jednak skorzystanie z tej możliwości leżało w kompetencjach organu odwoławczego i nie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie korzystając z tej możliwości, a zamiast tego uchylając decyzję organu I instancji i nakazując sporządzenie nowego operatu szacunkowego, Wojewoda w istocie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Sąd nie rozstrzyga co do merytorycznej poprawności przyjęcia przez biegłą szerokości pasa technologicznego, z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę w art. 64b § 3 p.p.s.a. regulację. Pozbawiłby bowiem w tym zakresie spółki P. SA jak i pozostałe strony postępowania możliwości kwestionowania stanowiska Sądu w tym zakresie, które byłoby wiążące na dalszych etapach postępowania. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy do postępowania głównego, w którym wszystkim stronom zapewnione zostaną równe prawa do udziału w postępowaniu i składania środków zaskarżenia.
Sąd zauważa przy tym, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy sporządzony został w dniu 24 kwietnia 2023 r., a decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu 24 kwietnia 2024 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Z akt sprawy nadesłanych Sądowi nie wynika, aby organ odwoławczy od wpływu odwołań do dnia orzekania podjął czynności zmierzające do dokonania aktualizacji operatu szacunkowego. Podane w decyzji powody zaniechania takiego nie usprawiedliwiają.
Sąd wskazuje, że dezaktualizacja operatów szacunkowych nie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, a organ odwoławczy stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. może wydać decyzję kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana właśnie z naruszeniem tych przepisów. Oddalenie sprzeciwu w tej sytuacji oznaczałoby powrót sprawy do punktu wyjścia, to znaczy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo że organowi temu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, a przynajmniej organ odwoławczy tego nie wykazał, natomiast zarzut taki należy postawić organowi odwoławczemu, który wskutek naruszenia art. 12 § 1 oraz art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. doprowadził do dezaktualizacji operatów szacunkowych, co wykorzystał do uchylenia się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W ocenie Sądu zasada dwuinstancyjności nie stoi na przeszkodzie temu, aby w okolicznościach niniejszej sprawy to Wojewoda Pomorski zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Zasada ta nie powinna być pojmowana w kategoriach przeszkody do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, mogącego nastąpić jedynie wówczas, gdy wszystkie dowody zostaną przeprowadzone przed organem I instancji. Wprost przeciwnie, w takie same uprawnienia do przeprowadzenia tego postępowania wyposażone są organy odwoławcze, a wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. powinno być traktowane na zasadzie wyjątku, w razie zaistnienia wyszczególnionych w tym przepisie przesłanek.
Rozpatrując odwołanie, organ winien uwzględnić, że strona ma prawo oczekiwać rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (art. 12§ 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że organ odwoławczy co do zasady, jak wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji organu I instancji. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 873/11). W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną mimo braku przesłanki naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, w sposób nieuprawniony uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Należy również wskazać na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3070/19, że niewłaściwe jest mechaniczne przyjmowanie, iż zawsze sporządzenie operatu szacunkowego przekracza możliwości procedowania Kolegium i powinno nastąpić wyłącznie przed organem I instancji. Gdyby miało tak być w każdym wypadku, wówczas to sam ustawodawca ustanowiłby stosowny wyjątek względem obowiązywania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy to wprost w kolejnym paragrafie art. 138 k.p.a., czy też w u.g.n., czego nie uczynił.
Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej, która – tak jak operat szacunkowy w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – stanowi główny dowód w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Uzasadnia się to właśnie interesem strony postępowania w uregulowaniu swojej sytuacji prawnej, zwłaszcza w sytuacjach, gdy dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s.281).
Wobec zatem niewykazania przez organ odwoławczy faktu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania - nie jest takim naruszeniem również dezaktualizacja operatu szacunkowego aktualnego w chwili orzekania przez organ I instancji - Wojewoda nie był władny wydać decyzji kasacyjnej na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę będzie uwzględnienie powyższych zaleceń Sądu i zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.
Zajmując powyższe stanowisko Sąd miał na uwadze, że operat szacunkowy w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest głównym dowodem w sprawie i co do zasady, winien być przeprowadzony przed organem I instancji, z uwagi na sformułowaną na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemniej jednak każdą sprawę należy rozpatrywać mając na uwadze wszystkie jej uwarunkowania faktyczne i prawne, w tym więc również zakres kontroli sądowej w przypadku rozpatrywania sprawy ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).