II SA/GD 645/25

II SA/Gd 645/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 144 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2025 r., nr SKO Gd/2779/25 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej J. M. – M. kwotę 925 (dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pani J. M. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 9 czerwca 2025 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz Miasta Rumi decyzją z 24 kwietnia 2025 r.: a) ustalił Skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 23 412,60 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], obręb [..] w R. o powierzchni 2823 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie, stanowiącej współwłasność J. M. w udziale 1/3, na skutek stworzenia dla działki warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ul. K. i ul. N.; b) ustalił Skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 7 410,45 zł z tytułu wzrostu wartości tej działki na skutek stworzenia dla niej warunków do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.
Burmistrz wskazał, że łączną kwotę opłaty w wysokości 30823,05 zł należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na konto Urzędu Miasta Rumi.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że główne zmiany w sposobie zagospodarowania terenu obejmowały budowę dróg gminnych oraz przebudowę ul. [..]. Działka nr [..], obręb [..] uzyskała także możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej od 18 marca 2022 r. Organ wyjaśnił, że w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz do korzystania z wybudowanej drogi, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Rumi z dnia 28 listopada 2013 r., nr XLIV/475/2013 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej za budowę urządzeń infrastruktury technicznej, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej za budowę urządzeń infrastruktury technicznej: wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych oraz budowę drogi, w wysokości 45% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W związku z tym po wszczęciu postępowania Burmistrz skorzystał z operatów szacunkowych sporządzonych 17 sierpnia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, w których wartość nieruchomości przed stworzeniem dla niej 26 sierpnia 2020 r. warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ul. K. i ul. N. została oszacowana na kwotę 430677,00 zł, natomiast po stworzeniu warunków do korzystania z tej drogi na kwotę 586761,00 zł. Różnica miedzy tymi wartościami wynosi 156084,00 zł. Natomiast wartość nieruchomości przed stworzeniem dla niej dnia 18 marca 2022 r. warunków do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej została oszacowana na kwotę 606380,00 zł, natomiast po stworzeniu warunków do podłączenia do sieci na kwotę 655783,00 zł. Różnica między wartościami wynosi 49403,00 zł. Ponieważ, jak ustalił organ, Skarżąca ma udział wynoszący 1/3 w prawie własności działki [...], na dzień stworzenia warunków do jej podłączenia do sieci wodociągowej, do sieci kanalizacji sanitarnej, a także do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ul. K. i ul. N., ustalono wobec niej opłatę adiacencką w wysokości 30823,05 zł.
Burmistrz wskazał również, że działka w czasie stworzenia dla niej warunków do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, a także do korzystania z wybudowanej drogi, objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Rumi nr XXXVI/469/2017 z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru położonego w Rumi ograniczonego od północy i wschodu granicami miasta oraz ul. I Dywizji Wojska Polskiego i planowanym przebiegiem Obwodnicy Północnej Aglomeracji Trójmiejskiej, w którym przeznaczona jest pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Biegła przeprowadziła dwie analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych podobnych pod względem położenia ogólnego i szczegółowego, porównywalnych do przedmiotu wyceny. Pierwsza analiza rynku nieruchomości - przed budową drogi - wg stanu na dzień 25 sierpnia 2020 r., obejmuje rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, usługową i podobną o niekorzystnym dostępie do drogi, gdzie dojazd odbywa się wewnętrznymi drogami gruntowymi, położonych w obrębach: [..]-[..] miasta R. oraz w obrębie [..] miasta R. Druga analiza rynku nieruchomości po wybudowaniu drogi - wg stanu na dzień 26 sierpnia 2020 r., została przeprowadzona w oparciu o przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę produkcyjno-usługową, uwzględniając możliwości jego zagospodarowania, obejmując rynek nieruchomości posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej, położonych w obrębie [..] miasta R. oraz w obrębie [..] miasta R. Biegła przeprowadziła też dwie analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych podobnych pod względem położenia ogólnego jak i szczegółowego, porównywalnych do przedmiotu wyceny. Pierwsza analiza rynku nieruchomości przed budową sieci - wg stanu na dzień 17 marca 2022 r. - obejmuje rynek nieruchomości gruntowych nieuzbrojonych w te sieci, nieposiadających dostępu do sieci kanalizacji sanitarnej, przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, usługową i podobną, położonych w obrębach: [...] miasta R. oraz [...] miasta R. Druga analiza rynku nieruchomości, po wybudowaniu sieci - wg stanu na dzień 18 marca 2022 r. - została przeprowadzona w oparciu o przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową, uwzględniając możliwości jego zagospodarowania, obejmując rynek nieruchomości mających możliwość podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, położonych w obrębach: [...]-[..] miasta R.. W obu operatach szacunkowych wyceny dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, korygując ceny ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi, z uwagi na szczególne cechy je różniące takie jak dojazd, sąsiedztwo, powierzchnię działek, uwarunkowania planistyczne (op. 17A/UR/2023) bądź uzbrojenie (op. 17B/UR/2023), odrzucając transakcje nieporównywalne oraz te, których cena za metr kwadratowy rażąco odbiegała od cen średnich.
W ocenie organu pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśniła zastosowaną metodę określenia wartości nieruchomości i sposób jej wyceny, uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny, dostępne dane oraz obowiązujące przepisy prawne, dokonując odpowiedniej analizy lokalnego rynku nieruchomości w oparciu o transakcje podobnych nieruchomości i na tej podstawie oszacowała wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.
Burmistrz Miasta Rumi uznał, że operaty są logiczne, zawierają analizy i wyjaśnienia prowadzone w toku wykonywania wyceny nieruchomości i przyjął je jako dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, w celu naliczenia opłaty adiacenckiej.
SKO rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 9 czerwca 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Rumia z 24 kwietnia 2024 r. Kolegium stwierdziło, że działka nr [...], obręb [...] stanowi grunty orne i grunty pod rowami. Jest to działka niezabudowana zlokalizowana w północnej części R. na obszarze o przewadze terenów przeznaczonych pod przemysł i usługi. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę produkcyjno-usługową symbol: 1P.U.
W ocenie organu drugiej instancji, rzeczoznawca dobrała wystarczającą ilość transakcji rynkowych do utworzenia par porównawczych nieruchomości w celu sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości zgodnie ze stanem przed budową drogi i po wybudowaniu drogi, w sposób wystarczający dokonała opisu stanu nieruchomości, sąsiedztwa, charakterystyki miejscowości, w której się znajduje, a także całego regionu, w sposób prawidłowy i przejrzysty wyjaśniła sposób i wyniki sporządzonej oceny. Co do drugiego operatu szacunkowego sporządzonego w celu ustalenia różnicy między wartością rynkową nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków jednostek samorządu terytorialnego a wartością rynkową nieruchomości przed ich wybudowaniem SKO uznało, że także on został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem nieruchomości podobnych do przedmiotowej działki. Rzeczoznawca w sposób prawidłowy i przejrzysty wyjaśniła wyniki sporządzonej oceny.
W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazano m.in., że brak zjazdu z nowo wybudowanej drogi na nieruchomość nie ma wpływu na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej, ponieważ uzyskanie realnego dostępu do drogi publicznej jest możliwe poprzez zjazd indywidualny, którego budowa należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację takiego zjazdu, co wynika z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do kwestii związanych z możliwością podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodno-kanalizacyjno-sanitarnej wyjaśniono, że właściciel nieruchomości jest uprawniony do złożenia wniosku o uzyskanie warunków przyłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodno-kanalizacyjno-sanitarnej do P. w G. W toku postępowania organ pierwszej instancji zapewnił stronie gwarancje procesowe, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a., a także poinformował o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, w związku z czym zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów uznać należało za niezasadny.
Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO z 9 czerwca 2025 r. zarzuciła naruszenie:
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że nowo wybudowana droga, tj.: ul. K., służy i prowadzi do działki nr [...] w sytuacji, gdy do działki tej nie ma zjazdu z tej drogi, droga ta przebiega obok działki, a wzdłuż działki biegnie rów melioracyjny;
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że inwestycja pn.: "Budowa przepompowni ścieków [...] wraz z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnych w [...]", a konkretnie urządzenia wbudowane w ramach tej inwestycji służą i mogą być używane przez posiadaczy/właścicieli działki nr [...] w sytuacji, gdy urządzenia te nie mają odpowiednich podłączeń do tej działki;
art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak odniesienia się do postawionych w odwołaniu zarzutów, jak również brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej Kolegium nie uznało wniesionego odwołania i postawionych w jego treści zarzutów, jak również nie uznało szeregu twierdzeń Skarżącej;
art. 11 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi SKO kierowało się przy załatwianiu sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie odniesienia się do złożonego przez Skarżącą odwołania oraz postawionych przez nią zarzutów, jak i przedstawionych twierdzeń faktycznych;
art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie opłaty w sytuacji, gdy właściciele działki nr [...] sprzeciwiali się wywłaszczeniu działki pod budowę ul. K. wraz z urządzeniami. Ostatecznie otrzymali z tego tytułu odszkodowanie, którego wysokość została ustalona na kwotę 29131,90 zł, co w świetle nałożonej opłaty czyni odszkodowanie iluzorycznym;
art. 145 ust. 1 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że wymierzenie opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi i urządzeń w niej umieszczonych było zasadne, mimo że zrealizowane inwestycje w żaden sposób nie służą działce nr [...], co powoduje, że nie zachodzą przesłanki nałożenia opłaty;
art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, że wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej w drodze spełnia wymogi tego przepisu;
art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem faktów i dowodów przemawiających przeciwko wydaniu decyzji;
art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niepouczenie i niepoinformowanie o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty;
art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami in fine poprzez uznanie, że wzrosła wartość działki nr [...] na skutek budowy nowej drogi i umieszczenia w niej urządzeń w sytuacji, gdy nowa droga i urządzenia nie służą tej działce.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Rumi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono mi.in., że posiadacze/właściciele działki nr [...] nie korzystają i nie mają możliwości korzystania z nowopowstałej drogi, ponieważ na całej szerokości frontu działki ciągnie się rów melioracyjny, a z nowej drogi nie jest wykonany zjazd na działkę. Tym samym właściciele/posiadacze działki w dalszym ciągu korzystają z dojazdu starą, gruntową ul. K., bo tylko tam jest zjazd na działkę. Tym samym nie sposób uznać, aby została spełniona przesłanka nałożenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi, ul. K., ponieważ droga ta przebiega obok działki nr [...]. Skarżąca podkreśliła przy tym, że działka przed wybudowaniem nowej drogi miała już dostęp do drogi, co wyłącza możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.
Skarżąca podniosła następnie, że tylko wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości może być podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej. Stworzenie jedynie możliwości podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego nie stanowi podstawy prawnej do naliczenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Literalna wykładnia przepisu wskazuje, że opłata adiacencka powstaje w sytuacji, gdy gmina w związku ze swoją inwestycją wybuduje odcinek przewodu łączącego kanalizację z granicą działki. W związku z tym w sprawie nie została spełniona przesłanka do naliczenia opłaty adiacenckiej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, pomimo że nie wszystkie jej argumenty należy uznać za zasadne.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 w zw. z art. 145 p.p.s.a.).
Podstawą prawną zaskarżonej do sądu decyzji były normy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 144 ust. 1 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.).
Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 144 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).
W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości nr [...] do sieci wod.-kan. nastąpiło w dniu 18 marca 2022 r., to jest w dacie zakończenia inwestycji pod nazwą “Budowa przepompowni ścieków [...] wraz z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnych w ul. [...].“ Organy powołały się przy tym ustaleniu na pismo P. Spółki z o. o. z 15 czerwca 2022 r.
Odnośnie zaś do daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, organy przyjęły, że jest to 26 sierpnia 2020 r., wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaświadczeniem z tego dnia nie zgłosił sprzeciwu wobec użytkowania drogi gminnej– ul. K. i ul. N., zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty Wejherowskiego z 10 października 2018 r.
Podkreślenia wymaga, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty (art. 148b u.g.n.).
W rozpoznawanej sprawie możliwość przyłączenia działki Skarżącej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wynika wprost ze znajdującego się w aktach sprawy organu pierwszej instancji pisma P. z 15 czerwca 2022 r., w którym to piśmie wskazano, które działki mają możliwość przyłączenia się do sieci, a które działki możliwości takiej nie mają.
Mając na względzie treść art. 148b ust. 2 drugi u.g.n., uznać należy, że informacja udzielona przez właściwy podmiot jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia przez organ administracji wystąpienia przesłanki uzasadniającej ustalenie opłaty adiacenckiej. Oczywiście możliwe jest, że w okolicznościach konkretnej sprawy strona postępowania wskaże lub przedstawi dowody, z których będzie wynikać, że informacja właściwego podmiotu – w tej sprawie przedsiębiorstwa wodociągowego, jest nieprawdziwa i nie może być podstawą stwierdzenia stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Skarżąca jednakże takich dowodów nie przedłożyła, natomiast aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument przeczący informacji zawartej w piśmie przedsiębiorstwa wodociągowego z 15 czerwca 2022 r.
W tej sprawie mając na względzie treść skargi, wyjaśnić także należy, że stosownie do art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r., poz. 537), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji (...). Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.
Urządzenia wodociągowe to ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody. Urządzenia kanalizacyjne to z kolei sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków. Przez sieć należy rozumieć przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z kolei przyłącze wodociągowe to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym, natomiast przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (por. art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).
Powyższe oznacza, że obowiązek wybudowania przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych spoczywa na osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W przypadku współwłasności nieruchomości podjęcie takiej czynności stanowi czynność zwykłego zarządu, zatem wystarczająca jest zgoda większości współwłaścicieli (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., II OSK 907/09; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem nie znajduje uzasadnienia normatywnego twierdzenie Skarżącej, dotyczące konieczności wykonania przez przedsiębiorstwo wodociągowe dodatkowych urządzeń celem umożliwienia podłączenia nieruchomości do sieci wod.-kan., skoro z informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że roboty budowlane polegające na wykonaniu sieci wodno-kanalizacyjnej zostały zakończone i nie zgłoszono sprzeciwu wobec zamiaru użytkowania instalacji.
Z powyższych względów stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły fakt oraz datę stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do wybudowanej sieci wod.-kan. Nie ulega też wątpliwości, że w dacie stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała nr XLIV/475/2013 Rady Miejskiej Rumi z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r. poz. 4639), określająca tę stawkę w wysokości 45% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W konsekwencji stwierdzać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki z art. 145 u.g.n. upoważaniające Burmistrza Miasta Rumi do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wątpliwości budzi natomiast stwierdzenie przez organy administracji stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Otóż zdaniem Sądu, do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi konieczna jest prawna jak i faktyczna możliwość korzystania z tej drogi. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że nie istnieje zjazd z nowo wybudowanej drogi na działkę nr [...]. Kwestią sporną jest natomiast prawna możliwość wykonania takiego zjazdu. Zastrzeżenia w tym zakresie Skarżąca podnosiła już na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jednakże pomimo tego organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jednocześnie ustawodawca w ust. 4 przywołanego przepisu określił, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. To oznacza, że przed stwierdzeniem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi organ wymierzający opłatę adiacencką musi wykazać, że w okolicznościach danej sprawy nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Informacja taka co do zasady powinna stosownie do art. 148b ust 2 u.g.n. pochodzić od zarządcy drogi, jednakże w sytuacji, gdy ten sam organ administracji jest organem ustalającym opłatę adiacencką oraz zarządcą drogi, zwracanie się o stosowną informację jest pozbawione sensu. Nie oznacza to jednak, że taki organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia adekwatnej analizy i wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Skoro stosownie do ust. 1 art. 148 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów, to organ administracji będący jednocześnie zarządcą drogi musi na podstawie tych odrębnych przepisów wykazać, że wykonanie zjazdu jest prawnie dopuszczalne. W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma dokumentów potwierdzających przeprowadzenie analizy możliwości wykonania zjazdu z nowo wybudowanej drogi, na działkę której współwłaścicielem jest Skarżąca. Analiza ta powinna zacząć się od weryfikacji obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod kątem zaplanowanej dla działki nr [...] obsługi komunikacyjnej. Następnie konieczna jest weryfikacja możliwości zlokalizowania ewentualnego zjazdu w kontekście w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz odniesienie się do podnoszonej przez Skarżącą okoliczności istnienia przeszkody w postaci urządzania wodnego (rów melioracyjny). W sytuacji zaś, gdy w ramach dokonywanych ustaleń potrzebne są ustalenia leżące w gestii innego organu niż zarządca drogi, należy zwrócić się w trybie art. 148b ust. 2 u.g.n. o ich udzielenie. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której ustala się opłatę adiacencką, w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nie mając pewności, że właściciel nieruchomości ma faktyczną i prawną możliwość wykonania zjazdu niezbędnego do korzystania z tej drogi. Brak stosownej analizy oraz przedstawienia jej wyników w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej stoją bowiem na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Końcowe rozstygnięcie powinno zaś zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Tym wymaganiom SKO w tej sprawie częściowo nie sprostało, co nakazuje stwierdzić, że ustalenie opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi było przedwczesne.
Zdaniem Sądu jako naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. należy potraktować brak odniesienia się przez SKO do argumentów odwołania, które w konsekwencji doprowadziło do naruszenia obowiązku ustalenia wszystkich istotnych dla wydania decyzji okoliczności.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić wymaga co następuje: po pierwsze, użyty przez ustawodawcę w ust. 1 art. 145 u.g.n. zwrot "może" należy rozumieć w ten sposób, że organ wykonawczy gminy ma kompetencję do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej, ale nie musi rozstrzygać w tym przedmiocie i może odstąpić od ustalenia opłaty w konkretnym przypadku. W związku z tym to każdorazowo od organu wykonawczego gminy zależy, czy ze swojego uprawnienia skorzysta, czy nie (por. wyr. WSA w Olsztynie z 29 stycznia 2009 r., II SA/Ol 933/08, opubl. jw.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2005 r. (I OSK 83/05, opubl. jw.), rozstrzygając zasadność wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej słusznie uznał, że organ administracji publicznej, jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, w tym przypadku do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nie jest zobowiązany wyjaśniać, dlaczego korzysta z tej kompetencji. Organ administracji musi więc wykazać wyłącznie zaistnienie przesłanek wydania decyzji i wysokości opłaty, nie zaś powody, dla których wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty. Nie można zatem czynić skutecznego zarzutu Burmistrzowi Miasta Rumi, że skorzystał z przysługujących mu ustawą uprawnień; po drugie, jak zasadnie wskazano w doktrynie, obowiązek uiszczania opłaty adiacenckiej ciąży na właścicielu (użytkowniku wieczystym) nieruchomości, przy której zostały pobudowane urządzenia infrastruktury technicznej, bez względu na to, czy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości chce z nich korzystać, czy też nie. Istotna jest sama możliwość korzystania z tych urządzeń (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 144, dr hab. Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Marian Wolanin); po trzecie, postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest postępowaniem prowadzonym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie odsyła w żadnej z tych ustaw do treści art. 5 Kodeksu cywilnego. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania przez organy administracji publicznej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją. Organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), przy czym żaden przepis prawa nie statuuje przesłanek społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa ani zasad współżycia społecznego, jako okoliczności branych przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Ten zarzut skargi jest w sposób oczywisty nietrafny.
Bezzasadny jest również zarzut Skarżącej odnoszący się do niepoinformowania jej o możliwości domagania się rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Takie uprawnienie istotnie wynika z treści art. 147 ust. 1 u.g.n. Wbrew jednak stanowisku Skarżącej, w aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się skierowane do niej pismo Burmistrza Miasta Rumi z 29 lutego 2024 r., zawierające informacje o możliwości rozłożenia należności na raty. Pismo to skierowano do Skarżącej przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie, co należy ocenić jako wypełnienie obowiązku informacyjnego oraz umożliwienie Skarżącej złożenia stosownego wniosku w tym zakresie.
Zdaniem Sądu, na obecnym etapie postępowania nie jest uzasadnione kontrolowanie prawidłowości dokonanej przez organy administracji oceny dwóch operatów szacunkowych, będących podstawą ustalenia wysokości spornej opłaty. Bezsprzecznie operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady wynikającej z art. 80 k.p.a., nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W rozpoznawanej sprawie jednakże, jak opisano to wyżej, problem leży w prawidłowym ustaleniu czy w ogóle zachodzi przesłanka uzasadniająca ustalenie opłaty adiacenckiej, to jest czy stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi gminnej. Dopiero poczynienie w tym zakresie niezbędnych ustaleń przez organ drugiej instancji pozwoli na ocenę w granicach opisanych powyżej - sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Istotne jest to, że określenie wartości nieruchomości w związku z możliwością podłączenia jej do sieci wod.-kan., uwzględnia w tej sprawie wartość nieruchomości przed umożliwieniem podłączenia jej do tej sieci, zawierającą cechę dostępu do drogi publicznej w sposób, który nie został należycie zweryfikowany przez organ administracji. Zatem punktem wyjścia do ewentualnej oceny obu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, jest weryfikacja możliwości wykonania spornego zjazdu oraz ewentualnej daty, od której jest to prawnie i faktycznie możliwe. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonej analizy organ odwoławczy potwierdzi stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w dacie wskazanej przez organ pierwszej instancji (i sporządzonym operacie szacunkowym), będzie zobowiązany do ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym sporządzonych operatów. W sytuacji natomiast gdy okaże się, że brak jest możliwości prawnych lub faktycznych wykonania spornego zjazdu, założenia obu operatów będą wymagały ponownej weryfikacji.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku. Sąd uznał przy tym, że wystarczające jest uchylenie decyzji organu odwoławczego bez uszczerbku dla zachowania prawa Skarżącej do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zakres stwierdzonych przez Sąd uchybień postpowania może być przez SKO zweryfikowany w trybie art. 136 § 1 k.p.a., co z kolei pozwoli organowi drugiej instancji podjąć decyzję w sprawie, w zależności od poczynionych ustaleń.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis stosunkowy (925 zł).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie oznacza to, że SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane jest w szczególności do weryfikacji w sposób opisany wyżej przez Sąd, prawnej i faktycznej możliwości wybudowania zjazdu z nowo wybudowanej drogi gminnej na działkę stanowiącą współwłasność Skarżącej. Dopiero bowiem w pełni ustalony stan faktyczny i prawny sprawy pozwoli na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. SKO zwróci także szczególną uwagę na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, przy czym obowiązkiem organu jest również odniesienie się to stanowiska i zarzutów Skarżącej zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i ewentualnie w dalszych pismach, jeśli takie zostaną złożone do sprawy.