II SA/Gd 647/19

II SA/Gd 647/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2866/20 - Wyrok NSA z 2023-08-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 48 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. i D. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M. J. i D. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 sierpnia 2019 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 maja 2019 r., nr [..], nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Podczas doraźnej kontroli 22 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na działkach nr [..] i [..] przy ul. Ż. w K. trwają roboty budowlane związane z odbudową budynku. Organ ustalił, że powyższe roboty wykonuje D. J., który podczas kontroli oświadczył, że rozebrał stary domek, a w oparciu o zgłoszenie staroście wykonuje roboty remontowe.
Postanowieniem z 13 maja 2016 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej. Organ ustalił, że na terenie ww. działek inwestorzy D. J.i M. J. rozpoczęli w dniu 21 marca 2016 r. roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego obiektu budowlanego pełniącego funkcję domu letniskowego. Roboty polegały na rozbiórce dachu i zerwaniu sidingu. W toku prac okazało się, że deski stanowiące ścianę szkieletową i legary obiektu były zbutwiałe i dlatego cały obiekt został rozebrany a następnie przystąpiono do odtworzenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego w tym samym miejscu i w takim samym kształcie, czyli odbudowy. Z oświadczenia strony uczestniczącej w oględzinach w dniu 12 maja 2016 r. wynikało, że uprzednio istniał dach dwuspadowy pokryty papą, a obecnie został obłożony blachodachówką. Stary rozebrany już "domek letniskowy" miał taras od strony ul. Ż., którego nie odtworzono, ponieważ według wiedzy inwestora będzie poszerzana droga z pasem dla pieszych. Cały nowy (odbudowany) obiekt budowlany jest postawiony na ułożonych na ziemi trzech podwalinach betonowych o przekroju kwadratu (ułożone prostopadle do ul. Ż.) oraz na bloczkach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie. W czasie oględzin ustalono, że ściana szczytowa północna ma długość 9,52 m, południowa ściana szczytowa ma wymiar 9,6 m, ściana zachodnia ma wymiar 6,41 m, natomiast ściana wschodnia 6,37 m. Wysokość w szczycie dachu wynosi 6,06 m licząc od spodu konstrukcji podłogi. Wszystkie te roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z 14 czerwca 2016 roku PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2016 roku następujących dokumentów:
1. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obiektu budowlanego usytuowanego na terenie działek nr [..] i [..] przy ul. Ż. w K.,
2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego budowę przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego; do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2,
3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - terenem działek ewidencyjnych nr [..] i [..] na cele budowlane.
Termin ustalony w postanowieniu został następnie kilkakrotnie na wniosek strony zmieniony postanowieniami z 6 września 2016 roku, z 22 grudnia 2016 roku, z 30 czerwca 2017 roku, z 2 stycznia 2018 roku oraz z 20 lipca 2018 roku. W dniu 20 lipca 2018 roku D. J. przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budynku. Jednakże inwestor nie przedłożył stosownego zaświadczenia od burmistrza oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane drugiego inwestora – M. J.
W dniu 31 grudnia 2018 roku do organu wpłynął kolejny wniosek inwestora o zmianę terminu określonego w postanowieniu w celu dostarczenia stosownego zaświadczenia od burmistrza miasta - do 30 czerwca 2019 roku. W uzasadnieniu wniosku inwestor poinformował, że 17 grudnia 2018 roku złożył do Burmistrza Miasta wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [..] i [..], na których usytuowany jest domek letniskowy.
PINB zawiadomił strony postępowania w dniu 2 stycznia 2019 roku, że zgodnie z art. 10 kpa mogą składać w terminie 7 dni, wyjaśnienia i wnioski w prowadzonym przez organ postępowaniu, a po upływnie tego terminu organ wyda rozstrzygnięcie w oparciu o dowody i materiały znajdujące się w aktach.
Pismem z 21 stycznia 2019 roku inwestor poinformował organ, że tego dnia ponownie złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym zrealizowanej inwestycji.
W związku z przekazaną informacją PINB wezwał inwestorów pismem z 7 lutego 2019 r. do wyjaśnienia czy złożony wniosek został rozpatrzony przez i czy burmistrz wydał stosowne zaświadczenie.
W odpowiedzi pismem z 18 lutego 2019 roku inwestorzy poinformowali, że Burmistrz Miasta wydał 30 stycznia 2019 roku postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie inwestor poinformował, że na przedmiotowe postanowienie złożono 8 lutego 2019 roku zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Pismem z 6 marca 2019 roku PINB ponownie zawiadomił strony postępowania, że zgodnie z art. 10 kpa mogą w terminie 7 dni wypowiedzieć się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań w prowadzonym przez organ postępowaniu, a po upływnie tego terminu organ wyda rozstrzygnięcie w oparciu o dowody i materiały znajdujące się w aktach.
Decyzją z 29 maja 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, PINB nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego domku letniskowego wobec nieprzedłożenia stosownego zaświadczenia od Burmistrza Miasta, które potwierdzałoby zgodność budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umożliwiłoby zalegalizowanie powstałego w ramach samowoli budowlanej obiektu.
Odwołanie z 11 czerwca 2019 r. złożyli inwestorzy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczącego się w WSA w Gdańsku postępowania w sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza Miasta odmawiającego wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z 14 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. W uzasadnieniu WINB podniósł, że z akt sprawy wynika, że inwestor M. J. zgłosiła zamiar remontu "istniejącego budynku letniskowego" polegającego na wymianie pokrycia dachowego, wymianie orynnowania i obróbek blacharskich oraz jego ocieplenie Staroście 22 marca 2016 r. Organ odwoławczy wskazał jednakże, że zgłoszenie to nie ma mocy prawnej, gdyż zostało złożone 22 marca 2016 r. tj. w tym samym dniu, w którym organ I instancji podczas czynności kontrolnych stwierdził, że D. J. dokonuje odbudowy budynku po jego całkowitej rozbiórce na zgłoszenie.
Podczas przeprowadzonych przez PINB 12 maja 2016 r. oględzin inwestor D. J. złożył do protokołu oświadczenie, potwierdzające fakt odbudowy obiektu. Wyjaśnił, że w trakcie remontu "z uwagi na zbutwiałe deski i legary nie pozwalające na jego bezpieczne użytkowanie" rozebrano istniejący obiekt budowlany i w jego miejscu przystąpiono do odtworzenia stanu poprzedniego. Ponadto zgłoszenie obejmowało remont istniejącego budynku letniskowego, wymianę pokrycia dachowego, wymianę orynnowania i obróbek blacharskich oraz ocieplenie połaci dachu wełną mineralną.
WINB zauważył, że wykonanie odbudowy obiektu o wymiarach 9,6 m x 6,4 m, pełniącego funkcję letniskową, wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Brak pozwolenia obligowało PINB do zastosowania postępowania legalizacyjnego uregulowanego w ustawie Prawo budowlane, zatem organ I instancji słusznie postanowieniem z 14 czerwca 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, którego inwestorzy nie spełnili poprzez nie przedłożenie zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo więc należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że postanowienie Burmistrza Miasta z 30 stycznia 2019 r. odmawiające wydania zaświadczenia inwestorom zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 kwietnia 2019 r.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, tj. do tego, że przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, którego budowę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie art. 29 ust.1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane wprowadza wyjątek od powyższej zasady stanowiąc, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem przeznaczonych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu - ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to nie ma on jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z ustaleniami PINB obiekt istnieje od 2016 r., zatem prawidłowo stwierdzono, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę.
WINB podkreślił, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz nie ma on przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Natomiast w razie nieprzedłożenia dokumentów organ nie ma możliwości kontynuowania dalszej procedury legalizacyjnej a żaden przepis prawa budowlanego nie przewiduje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki w takim przypadku.
Organ odwoławczy odniósł się także do argumentów zawartych w odwołaniu pełnomocnika stron, który podnosi, że inwestorzy przystąpili do remontu obiektu. WINB wyjaśnił, że z argumentem tym nie sposób się zgodzić, ponieważ z materiału dowodowego bezspornie wynika, że inwestorzy najpierw samowolnie dokonali rozbiórki obiektu, a następnie również samowolnie go odbudowali. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że nie ma przeszkód w wiązaniu pojęcia odbudowy z odtworzeniem obiektu budowlanego, nie można jednak przyjąć, że jest to ten sam rodzaj robót jak ma to miejsce w przypadku remontu. Zasadnicza różnica wynika z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego rozebrania określonych zużytych fragmentów obiektu a rozebranie takie wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o charakterze remontu, bowiem byłby to remont czegoś co nie istnieje – co właśnie zostało rozebrane. To odtworzenie zatem nie obejmuje rozebrania, a następnie odtworzenie właściwe wiąże się z pojęciem odbudowy. W związku z tym jeżeli rozebrano wcześniej to, co ma zostać odtworzone nie ma znaczenia zarówno zakres takiego odtworzenia, rodzaj materiałów, ani proporcje robót w stosunku do skali całego obiektu, ani też przyczyna, która stanowiła podstawę odbudowy. WINB nie zgodził się także z zarzutem nie przeprowadzenia przez PINB postępowania dowodowego w tym zakresie.
W kwestii zawieszenia niniejszego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jest postępowaniem niezależnym od zakończonego postępowania w organach administracji publicznej.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy, zarzucając:
1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na odmowie zawieszenia postępowania przez organ mimo faktu, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od wyniku postępowania zawisłego prze Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku ze skargi skarżących z 4 czerwca 2019 r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 kwietnia 2019 r. (sygn. [..]) w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Burmistrza Miasta odmawiającego wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
2. naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do orzeczenia rozbiórki nieruchomości;
3. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem rozpatrywany obiekt wg ustaleń organu I instancji istnieje od 2016 r.;
4. naruszenie art. 3 pkt 8 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, iż roboty prowadzone na przedmiotowej nieruchomości stanowiły odbudowę wymagającą pozwolenia na budowę, podczas gdy według skarżących stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane podlegający zgłoszeniu;
5. naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżący dokonali odbudowy a nie remontu przedmiotowego budynku;
6. naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
7. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji podstawy prawnej;
8. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracji wyrażające się miedzy innymi w nieprzeprowadzeniu dowodów wskazanych przez skarżących oraz wyrażające się w braku przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów dotyczących legalizacji obiektu;
9. naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie przez organ dowodu z zeznań świadków, których przedmiotem dowodu miały być okoliczności mające znaczenie dla sprawy.
Skarżący wnieśli o:
1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez organ, a w przypadku braku uwzględnienia ww. wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji przez Sąd na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a., jako że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;
2) uwzględnienie żądania skargi w całości przez organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia o:
3) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
4) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że od lat 70. XX wieku na działce nr [..] i [..] posadowiony był budynek pełniący funkcję domku letniskowego, który z uwagi na zły stan wymagał remontu. W ocenie skarżących WINB niesłusznie uznał, że naprawa zniszczonego w związku z upływem czasu budynku stanowi odbudowę, podczas gdy prace budowlane przeprowadzone przez skarżących należy traktować jako remont budynku. Ponadto zarzucono organowi, że w treści uzasadnienia nie wyjaśnił w pełni swojego stanowiska, co powoduje, że skarżący nie mają możliwości odniesienia się do ewentualnej argumentacji organu. Nie jest bowiem zrozumiałe dlaczego, skoro skarżący dokonali zgłoszenia w 2016 r., a organ stwierdził, iż rozpatrywany obiekt istnieje na przedmiotowej działce od 2016 r., art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nawet zaś w przypadku uznania, iż obiekt budowlany nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 wymagającego zgłoszenia, to i tak w ocenie skarżących roboty prowadzone na przedmiotowej nieruchomości stanowiły remont podlegający zgłoszeniu a nie odbudowę wymagającą pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli, że według organu obu instancji doszło do odtworzenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego w tym samym miejscu i w takim samym kształcie. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego stanowi
remont.
Podniesiono, że skarżący dokonali zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku letniskowego wobec czego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Skoro zatem skarżący przystąpili do remontu polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego domku letniskowego, który przed remontem również pełnił taką funkcję, za pomocą wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, to w rzeczywistości roboty budowlane przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości uznać należy za remont i brak jest podstaw do wydania decyzji o rozbiórce budynku. Podkreślić należy, iż nie ma żadnych podstaw do uznania, iż miała miejsce odbudowa budynku, gdyż ani wymiana dachu, ani nawet wymiana zbutwiałych desek, nie przemawia za uznaniem, że wykonywane roboty miały charakter odbudowy. Ponadto organ nie przeprowadził czynności dowodowych, z których by wynikało, że faktycznie miała miejsce odbudowa budynku.
Zarzucono WINB również nie odniesienie się do okoliczności, iż organ I instancji w sposób sprzeczny z zasadą zaufania do organów władzy publicznej odmówił skarżącym przedłużenia terminu na przedłożenie zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego mimo, iż nieprzedłożenie tego zaświadczenia nie było spowodowane przyczynami leżącymi po stronie skarżących. Inwestorzy podjęli wszak działania zmierzające do zaskarżenia nieprawidłowego rozstrzygnięcia, wobec czego istniało prawdopodobieństwo zmiany stanowiska burmistrza przez SKO bądź też sąd administracyjny. Mimo, iż skarżący powiadomili organ na jakim etapie jest prowadzone postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, organ wydał skarżoną decyzję mimo, iż miał możliwość przedłużenia terminu na wniosek skarżących.
Skarżący zarzucili także WINB nie zawieszenie postępowania pomimo że postanowienie Burmistrza Miasta zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, który ma uprawnienie do uchylania decyzji administracyjnych, zatem w dalszym ciągu istnieje prawdopodobieństwo uzyskania przez skarżących korzystnego rozstrzygnięcia oraz otrzymania stosownego zaświadczenia wymaganego przez organ pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 5 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Kontrolując zaskarżoną w sprawie decyzję oraz decyzję organu I instancji sąd stwierdził, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a tym samym skarga M. J. i D. J. nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie niesporne jest, że w latach 70. XX wieku wybudowano na działce nr [..] i [..] w K. przy ulicy Ż. obiekt budowlany o wymiarach 9,6 m x 6,41 m pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Z akt administracyjnych wynika również, że inwestor M. J. w dniu 22 marca 2016 r. zgłosiła Staroście (zgłoszenie opatrzono datą 10 marca 2016 r.) zamiar remontu istniejącego budynku letniskowego, polegającego na wymianie pokrycia dachowego, wymianie orynnowania i obróbek blacharskich, tj. w tym samym dniu, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził podczas czynności kontrolnych, że inwestor D. J. dokonuje odbudowy budynku po jego całkowitej rozbiórce. Natomiast z wyjaśnień inwestora wynika, że w trakcie remontu "z uwagi na zbutwiałe deski i legary nie pozwalające na jego bezpieczne użytkowanie" rozebrano istniejący obiekt budowlany i w jego miejscu przystąpiono do odtworzenia stanu poprzedniego. Aczkolwiek, jak wynika z oświadczenia inwestora z 12 maja 2016 r. nie zamierzano odtworzyć tarasu od strony ulicy Ż., a także zamiast papy na dachu położono blacho dachówkę.
Sporne w niniejszej sprawie jest to, czy słusznie wszczęto postępowanie legalizacyjne i wydano decyzję o nakazie rozbiórki, czy też zgłoszenie dokonane przez inwestora było skuteczne i w związku z tym decyzje organów nadzoru budowlanego są wadliwe.
Na wstępie wyjaśnić należy, że przy ocenie, czy należało zgłosić roboty czy też wystąpić o pozwolenie na budowę zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w wersji obowiązującej w marcu 2016 roku (t.j. Dz. U. 2016, poz. 290, dalej jako Pr.bud.), tj. w dacie rozebrania i odbudowy analizowanego obiektu. Jednakże w celu dokonania analizy, czy obiekt ten podlegał zgłoszeniu czy też wymagał uzyskania pozwolenia na budowę najpierw należy ustalić, czy w sprawie mamy do czynienia z remontem czy też odbudową.
Zgodnie z art. 3 pkt 7 Pr.bud. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Art. 3 pkt 6 Pr.bud. stanowi z kolei, że budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z art. 3 pkt 7a Pr.bud. wynika, że przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 8 Pr.bud. remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Powyższe definicje legalne wyraźnie rozróżniają odbudowę obiektu od jego remontu. Podkreślić należy, że pojęcie "remont" jest często używane w potocznym rozumieniu, natomiast ustawa Prawo budowlane przypisuje temu pojęciu bardzo wyraźne znaczenie. Podkreślić przede wszystkim należy, że remont odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie mogą zostać uznane za remont roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet gdyby budowa polegała na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Zatem by mówić o remoncie obiektu budowlanego, musi istnieć remontowany obiekt, gdyż przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowym (zob. W. Piątek [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, LEX – i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji, odmienne stanowisko skarżących w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 pkt 8 Pr.bud. celem prac remontowych pozostaje odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, niebędące bieżącą jego konserwacją, czyli robotami mającymi na celu utrzymanie obiektu w dobrym stanie, jego zabezpieczenie przed szybkim zużyciem albo zniszczeniem. W sytuacji remontu odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego wymagają z zasady niektóre tylko elementy obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Obiekt remontowany jest zazwyczaj jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a jego remont ma zapobiec na przyszłość degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (zob. wyroki NSA: z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 952/18, z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14, CBOSA).
Dla ustalenia, czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie będzie zatem miało nie tyle ustalenie, czy inwestor użył nowych materiałów budowlanych, lecz ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego, rozebrania obiektu istniejącego, niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa (zob. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 948/18, z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 971/17, CBOSA). Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 2 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, odmiennie niż w odniesieniu do odbudowy obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia na budowę (por. art. 28 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 6 Pr.bud.).
Sąd w pełni aprobuje powyższe stanowisko orzecznictwa i doktryny. W niniejszej sprawie inwestorzy zgłosili zamiar wykonania remontu, co nastąpiło wówczas (tego samego dnia), gdy organ nadzoru budowlanego ujawnił fakt realizacji robót związanych z budową obiektu w miejsce dotychczas rozebranego. Inwestorzy, jak wynika z ich wyjaśnień, zamierzali pierwotnie jedynie rozebrać dach i zerwać siding, czyli wykonać prace remontowe, natomiast po ujawnieniu, że deski stanowiące ścianę szkieletową i legary obiektu były zbutwiałe, dokonali rozbiórki dotychczasowego obiektu i posadowienia nowego od podstaw na bazie nowych elementów konstrukcyjnych. Taki sposób postępowania inwestorów nie zmienia kwalifikacji wykonanych przez nich robót budowlanych, stanowiących – jak to ustaliły organy – nie remont, lecz odbudowę obiektu budowlanego. Nie wpływa również na odmienną ocenę ciążącego na nich obowiązku uzyskania na nie pozwolenia na budowę, co jednocześnie oznacza, że dokonane zgłoszenie jest nieskuteczne i nie legalizuje wykonanych robót. Należy podkreślić przy tym, że również rozbiórka, której dokonali skarżący w odniesieniu do pierwotnego obiektu budowlanego jest jednym z rodzajów robót budowlanych. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. pozwolenia nie wymaga rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Zatem a contrario, o ile budowa obiektu wymaga pozwolenia na budowę, to również jego rozbiórka będzie wymagała takiego pozwolenia.
Zgodnie z ogólną zasadą Prawa budowlanego wynikającą z art. 28 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu z daty realizacji odbudowywanego obiektu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr.bud. stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Sąd zauważa, że brak jest definicji legalnej domku letniskowego, natomiast ustawodawca rozróżnia budynek rekreacji indywidualnej od budynku mieszkalnego. W obu pojęciach pojawia się "budynek". Choć definicja zawarta w art. 3 pkt 2 Pr.bud. wskazuje, że jedną z cech budynku musi być trwałe związanie z gruntem oraz fundamenty, to podkreślić należy, że sposób posadowienia jako nietrwale związanego z gruntem nie ma znaczenia dla ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako letniskowego, czy też dla uznania, że mamy do czynienia w ogólności z budynkiem, gdyż o braku trwałego związania z gruntem nie świadczy fakt posadowienia inwestycji na legarach drewnianych. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Jak podkreśla się w orzecznictwie chodzi o to, żeby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 526/18, CBOSA). Należy podkreślić, że to głównie cel, w jakim obiekt został posadowiony oraz okres jego funkcjonowania na działce przesądzają o charakterze tego obiektu, który odpowiada w charakterze definicji z ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, CBOSA).
Przytoczona powyżej regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr.bud. bez wątpliwości wskazuje, że budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem rekreacji indywidualnej, jednakże o powierzchni zabudowy większej niż 35 m2 (wymiary obiektu 9,6 m x 6,4 m, zatem powierzchnia wynosi 61,44 m2). Jak wykazano powyżej nowy domek letniskowy inwestorów posadowiony na miejscu rozebranego wymagał pozwolenia na budowę ze względu na swoją powierzchnię, dlatego też przed przystąpieniem do rozbiórki należało wystąpić o pozwolenie na jej legalne przeprowadzenie.
W odniesieniu do rozważań organu odwoławczego dotyczących tego, czy analizowany obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 pkt 5 Pr.bud. tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W niniejszej sprawie domek letniskowy jest posadowiony na drewnianych legarach położonych na ziemi, co mogło by świadczyć o jego nietrwałym charakterze związania z gruntem, jednakże sąd wyjaśnił powyżej swoje stanowisko w tej kwestii.
Podkreślić jednocześnie należy, że budynek służący rekreacji indywidualnej o powierzchni ponad 35 m2 wzniesiony w roku 2016 wymagał uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę, dlatego w sprawie miał zastosowanie art. 48 Pr.bud., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1).
Niezależnie od tego, że samowola budowlana stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego, to również procedura likwidacji samowoli budowlanej – poprzez jej zalegalizowanie lub rozbiórkę – musi odbywać się zgodnie z obowiązującymi przepisami w ramach postępowania administracyjnego. Jednocześnie zaakcentować należy, że procedura legalizacyjna jest dobrowolna i ściśle związana ze spełnieniem określonych ustawowych wymogów. Organ I instancji nałożył na inwestorów postanowieniem obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Pr.bud., którego inwestorzy nie spełnili, ponieważ nie dostarczyli zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważa, że inwestorzy wystąpili do burmistrza z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, jednak postanowieniem z 30 stycznia 2019 r. odmówił on jego wydania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy to postanowienie. W wyroku z 18 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżących na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 kwietnia 2019 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Orzekający sąd uznał wydane postanowienia za zgodne z prawem. Wyrok ten nie jest prawomocny, jednak istotny dla niniejszej sprawy jest przymiot ostateczności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym. W konsekwencji, zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, że skarżący nie wykonali jednego z nałożonych na nich postanowieniem z 14 czerwca 2016 r. obowiązku umożliwiającego legalizację, tj. nie przedłożyli zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Pr.bud. w postępowaniu legalizacyjnym organ, oprócz zgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego, bada jej zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdzeniem tej zgodności jest natomiast zaświadczenie burmistrza miasta, którego skarżący – jak wskazano powyżej – nie przedłożyli, bowiem burmistrz odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W konsekwencji, prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że skarżący nie spełnili ww. przesłanek umożliwiających legalizację obiektu budowlanego.
Chybiony jest natomiast zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po pierwsze, jak wskazano powyżej w dniu 18 grudnia 2019 r. tut. Sąd orzekł w sprawie ww. zaświadczenia o braku zgodności budowy z planem miejscowym, oddalając skargę. Natomiast, nawet gdyby ta ostatnia sprawa była w toku, to i tak nie zachodziłaby podstawa do zawieszenia postępowania z tej przyczyny. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2739/17, CBOSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie, pomiędzy orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy występować musi związek bezpośredni, to znaczy, że brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co oznacza, że postanowienie to utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie burmistrza pozostaje w obrocie prawnym. Postępowanie przed sądem administracyjnym dotyczące legalności tego postanowienia nie stanowi tym samym żadnej przeszkody do orzekania w niniejszym postępowaniu. W związku z informacją, że inwestorzy wystąpili o zmianę miejscowego planu dodać należy, że pomiędzy potencjalną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją organu nadzoru budowlanego legalizującą samowolę lub inne naruszenia prawa budowlanego również nie zachodzi związek przyczynowy, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 427/18, CBOSA).
Wobec powyższych wyjaśnień niesłuszny jest także zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 7 i 8, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. W ocenie sądu, ustalenia organów orzekających w sprawie są prawidłowe, poczynione na podstawie przeprowadzonych dowodów, zwłaszcza z dokumentów i oględzin nieruchomości, popartych dokumentacją fotograficzną, ocenionych zgodnie z wymogami art. 75 § 1 k.p.a. Argumentacja skarżących, dotycząca kwalifikacji robót budowlanych jako remontu, nie znajduje natomiast potwierdzenia w chronologii zdarzeń oraz dokumentacji sprawy, a w konsekwencji – chybione jest stanowisko dotyczące skutków prawnych realizacji tych robót bez pozwolenia na budowę. Skarżący nie przedłożyli również dokumentu, który potwierdziłby zgodność budowy z przepisami prawa miejscowego.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.